Nadzór nad stowarzyszeniami kultury fizycznej

W okresie obowiązywania ustawy o kulturze fizycznej z dnia 3 lipca 1984 r. zagadnienia nadzoru¹³ nad stowarzyszeniami kultury fizycznej regu-lowano inaczej niż kwestie nadzoru nad innymi stowarzyszeniami¹⁴. Zgodnie

− w rubryce ósmej – datę uchwalenia statutu lub zmian statutu złożonego do akt,

− w rubryce dziewiątej – datę, sygnaturę akt i treść postanowienia sądu o zastosowaniu wo-bec stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego środków prawnych oraz o ustanowieniu kuratora,

− w rubryce dziesiątej – wzmiankę o wykreśleniu stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego z rejestru oraz uwagi. W „uwagach” zamieszczano w szczególności wzmiankę o podjęciu uchwały o rozwiązaniu się stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego.

13 Nadzór charakteryzuje się władczym charakterem form jego realizacji. Nadzór to badanie działalności podmiotu administrującego połączone z możliwością pomocy, wpływu, a także modyfikacji tej działalności w celu zapewnienia jej zgodności z prawem. Istotą nadzoru jest bowiem możliwość wiążącego i władczego oddziaływania. Nadzór jest pojęciem szerszym niż kontrola; nadzór obejmuje zawsze kontrolę, a dodatkowo także możliwość stosowania środ-ków korygujących (modyfikujących) działalność nadzorowanych jednostek. O nadzorze należy mówić wszędzie tam, gdzie obok prawa obserwacji wchodzi w grę prawo wydawania poleceń, wszędzie tam, gdzie pojawia się czynnik kierowania. Nadzór to kontrola połączona z możliwoś-cią podjęcia przewidzianych przez prawo środków wiążących nadzorowanego lub możliwość bezpośredniego wzruszenia jego aktów (por. np. M. Zirk-Sadowski, Kontrola administracji pub-licznej, [w:] Administracja publiczna, pod red. J. Hausnera, Warszawa 2003, s. 258; J. Starościak, Zarys nauki administracji, Warszawa 1971, s. 352; S. Wronkowska, M. Zieliński, Problemy i zasady redagowania tekstów prawnych, Warszawa 1993, s. 12. Szerzej na temat pojęcia nadzoru: B. Kołacz-kowski, M. Ratajczak, Gospodarka finansowa samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2010, s. 36).

14 Zgodnie z treścią art. 8 ust. 5 ustawy POS nadzór nad stowarzyszeniami należy do staro-sty właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia, a w przypadku stowarzyszeń jednostek samorządu terytorialnego – do wojewody właściwego ze względu na siedzibę stowarzyszenia.

W przypadku regulacji ogólnej nie ulega jednak wątpliwości, że ustawodawca mianem nadzoru określa możliwości działania o charakterze jedynie kontrolnym i tym samym za podmiot nad-zorujący uznaje podmiot, który w istocie dysponuje jedynie uprawnieniami kontrolnymi. I tak zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 i 3 ustawy POS organ nadzorujący ma prawo:

z treścią art. 66 ust. 1, jeżeli stowarzyszenie kultury fizycznej naruszało prze-pisy prawa albo wykraczało poza ustalony statutem zakres i sposób działa-nia, organ rejestracyjny mógł stosownie do okoliczności:

− zażądać usunięcia w określonym terminie dostrzeżonego uchybienia,

− odmówić pomocy finansowej i organizacyjnej,

− zawiesić uchwałę lub decyzję stowarzyszenia niezgodną z prawem oraz zażądać jej uchylenia, a w razie nieuchylenia w wyznaczonym ter-minie – uchylić taką uchwałę lub decyzję,

− zażądać zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia,

− wystąpić o zawieszenie poszczególnych członków władz

stowarzysze-− zawiesić w czynnościach władze stowarzyszenia i wyznaczyć kuratora nia, do czasu wyboru nowych władz,

− zawiesić działalność stowarzyszenia na okres nie dłuższy niż rok,

− rozwiązać stowarzyszenie i wykreślić z rejestru.

Przy czym w przypadku rozwiązania stowarzyszenia organ rejestracyjny określał przeznaczenie majątku stowarzyszenia (art. 67 ustawy). Przepis za-warty w tym artykule nie precyzował jednak sugerowanego przeznaczenia

− żądania dostarczenia przez zarząd stowarzyszenia w wyznaczonym terminie odpisów uchwał walnego zebrania,

− żądania od władz stowarzyszenia niezbędnych wyjaśnień.

Podmiotem, który dysponuje uprawnieniami stricte nadzorczymi jest sąd. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 ustawy POS sąd, na wniosek organu nadzorującego lub prokuratora, może:

− udzielić upomnienia władzom stowarzyszenia,

− uchylić niezgodną z prawem lub statutem uchwałę stowarzyszenia,

− rozwiązać stowarzyszenie, jeżeli jego działalność wykazuje rażące lub uporczywe naru-szanie prawa albo postanowień statutu i nie ma warunków do przywrócenia działalności zgodnej z prawem lub statutem.

Problemem jest naturalnie w tym miejscu odpowiedź na pytanie, kiedy można zastosować najsurowszy środek nadzorczy – rozwiązanie stowarzyszenia. Ustawodawca nie definiuje bowiem pojęć „rażące” i „uporczywe”. Na szczęście wskazówki można odnaleźć w orzecz-nictwie. I tak za uporczywe naruszanie prawa należy uznać naruszanie powtarzalne, wie-lokrotne; rażącym natomiast naruszeniem prawa jest „nie tylko naruszenie oczywiste, ale równocześnie takie, które powoduje, że wydana decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organy państwowe w praworządnym państwie” (z uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 maja 1989 r. [IV SA 90/89, LEX nr 10067]). Inaczej mówiąc: „ra-żące naruszenie prawa (...) zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywi-stej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa”

(wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 października 1992 r. [V SA 86/92, LEX nr 10332]). Nie ulega zatem wątpliwości, że „powszechnie uznawaną cechą rażącego naruszenia prawa jest oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu. Naruszenie prawa musi być przy tym takie, że jego skutki nie są możliwe do zaakceptowania z punk-tu widzenia wymagań praworządności” (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2003 r.

[IV SA 4263/01, LEX nr 120264]).

47 majątku; można zatem uznać, że organ administracji, wydając rozstrzygnię-cie, dysponował pełną swobodą określenia przeznaczenia majątku likwido-wanego stowarzyszenia kultury fizycznej.

Dokonując bezpośredniego porównania uregulowań dotyczących nad-zoru nad stowarzyszeniami kultury fizycznej z ogólną regulacją nadnad-zoru nad stowarzyszeniami, należy zauważyć, że nadzór nad stowarzyszenia-mi sportowystowarzyszenia-mi był silniejszy niż nad stowarzyszeniastowarzyszenia-mi funkcjonującystowarzyszenia-mi na zasadach ogólnych i w zakresie niektórych rozwiązań szczegółowych podobny do nadzoru nad stowarzyszeniami akademickimi¹⁵. Zwracają tu-taj uwagę takie środki nadzorcze, jak niewystępująca w nadzorze nad sto-warzyszeniami funkcjonującymi na zasadach ogólnych możliwość żądania zwołania nadzwyczajnego walnego zgromadzenia, a także możliwość wy-stąpienia o zawieszenie poszczególnych członków władz stowarzyszenia.

Zdaniem autora, zaostrzenie nadzoru nad stowarzyszeniami kultury fizycz-nej było uzasadnione, stowarzyszenia te realizowały bowiem istotne zada-nia społeczne i, co ważniejsze, dysponowały środkami publicznymi. Warto zauważyć, że szerszy niż w przypadku członków innych stowarzyszeń był także zakres odpowiedzialności członków stowarzyszeń kultury fizycz-nej oraz osób fizycznych działających w związkach stowarzyszeń kultury fizycznej, wykonujących społeczne zadania statutowe tych stowarzyszeń – jak wspomniano wcześniej, osoby te z jednej strony korzystały z ochro-ny prawnej przysługującej funkcjonariuszom publiczochro-nym (art. 73 ustawy), z drugiej – ponosiły odpowiedzialność na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy publicznych.

W kolejnej ustawie regulującej zagadnienia kultury fizycznej – w usta-wie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej, problematyka nadzoru nad stowarzyszeniami kultury fizycznej przestała być w jakikolwiek spo-sób akcentowana. Odpowiednia regulacja była już bowiem konstruowa-na głównie z punktu widzenia polskich związków sportowych i zasadni-czo tylko niejako przy okazji dotyczyła ona także stowarzyszeń kultury fizycznej; wypada w tym miejscu zauważyć, że wycofanie się z odrębnej regulacji nadzoru nad stowarzyszeniami kultury fizycznej miało swoje uzasadnienie w stopniowej eliminacji tej kategorii stowarzyszeń z polskie-go systemu prawnepolskie-go. Warto podkreślić, że zarówno regulacja zawarta w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym, jak i obecnie obowiązujące przepisy zawarte w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o spor-cie podejmują już tylko problematykę nadzoru nad polskimi związkami sportowymi.

15 Szerzej na temat nadzoru nad stowarzyszeniami akademickimi: B. Kołaczkowski, Stowa-rzyszenia…, s. 46-60.