Nadzór nad związkami sportowymi i polskimi związkami sportowymi

Jeśli wziąć pod uwagę zadania realizowane przez związki sportowe, a tak-że ich przywileje czy wreszcie duży wpływ na wizerunek kraju na arenie mię-dzynarodowej, konieczne jest, zdaniem autora, formułowanie głęboko prze-myślanych regulacji dotyczących nadzoru nad tymi podmiotami; nadzór ten powinien być silniejszy niż nadzór nad innymi stowarzyszeniami. Poniższa analiza odpowiednich uregulowań prawnych pozwoli odpowiedzieć na py-tanie, czy kreowały one w perspektywie historycznej i kreują nadal wystar-czająco silny w praktyce nadzór nad związkami sportowymi.

3.3.1.  Kształtowanie się regulacji w zakresie organu nadzorującego i kryteriów nadzoru

Przepisy dotyczące nadzoru nad związkami sportowymi po raz pierwszy formułowane były w art. 15-18 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej. Warto odnotować, że przepisy te, jak wiele innych przepisów

doty-71 czących związków sportowych, podlegały daleko idącym przekształceniom w okresie obowiązywania tej ustawy.

Zgodnie z pierwotną treścią art. 15 ust. 1 ustawy organem nadzorującym działalność polskich związków sportowych i związków sportowych o za-sięgu ogólnokrajowym działających w wielu dyscyplinach lub dziedzinach sportu był Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki. W zakresie wska-zania organu nadzorującego w okresie obowiązywania ustawy nastąpiły aż dwie zmiany:

1. Pierwsza zmiana została dokonana mocą art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 20 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o kulturze fizycznej oraz usta-wy o grach losousta-wych i zakładach wzajemnych³⁰. Zgodnie z jego treś-cią z dniem 1 stycznia 2000 r. użyte w ustawie o kulturze fizycznej w różnych przypadkach wyrazy „Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki” zastąpiono użytymi w odpowiednich przypadkach wyra-zami „Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu”. Od dnia 1 stycznia 2000 r. nadzór nad polskim związkiem sportowym realizowany był za-tem przez Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu. Niejako „przy okazji” warto odnotować, że ustawa z dnia 20 stycznia 2000 r. o zmia-nie ustawy o kulturze fizycznej oraz ustawy o grach losowych i zakła-dach wzajemnych jest kolejnym przykładem aktu normatywnego obo-wiązującego z mocą wsteczną, co, niestety, zdarzało się nieraz w sferze aktów prawnych kształtujących administracyjną reglamentację wolno-ści zrzeszania się.

2. Druga zmiana dokonana została w dniu 1 lipca 2002 r. na mocy art. 19 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2002 r. o Polskiej Konfederacji Sportu³¹; zgodnie z treścią wspomnianego art. 19 pkt 1 „użyte (...) w różnych przypadkach wyrazy »minister właściwy do spraw kultury fizycznej i sportu« zastępuje się użytymi w odpowiednich przypadkach wyraza-mi »Prezes Polskiej Konfederacji Sportu«”. Od dnia 1 lipca 2002 r. nad-zór nad polskim związkiem sportowym realizowany był zatem przez Prezesa Polskiej Konfederacji Sportu.

Swoją drogą za zaskakujące należy w tym miejscu uznać utrzymane przez cały okres obowiązywania ustawy z 1996 r. sformułowania zawarte w art. 15 ust. 3 ustawy: „Organ nadzorujący może dokonać kontroli działalności sto-warzyszenia kultury fizycznej i związku sportowego”. Zdaniem autora, zapis ten był zbędny, bo przecież każdy nadzór z definicji obejmuje także możli-wość stosowania środków kontroli. Nie jest bowiem racjonalne stosowanie środków korygujących bez wiedzy na temat funkcjonowania podmiotu

nad-30 Dz.U. 2000, Nr 9, poz. 117.

31 Dz.U. 2002, Nr 93, poz. 820 ze zm.

zorowanego, a wiedzę taką można naturalnie uzyskać, tylko stosując środki o charakterze kontrolnym.

W świetle uregulowań ustawy o sporcie kwalifikowanym z 2005 r. (art. 18 ust. 1 ustawy) kompetencje organu nadzorującego polskie związki sportowe uzyskał minister właściwy do spraw kultury fizycznej i sportu, co nie było zaskakujące z racji likwidacji Polskiej Konfederacji Sportu.

Obowiązująca od dnia 16 października 2010 r. ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie nie wprowadziła rewolucyjnych zmian w zakresie organów nadzorujących polskie związki sportowe – organem tym, zgodnie z treścią art. 16 ust. 1, jest nadal minister właściwy do spraw kultury fizycznej.

W analizowanym okresie (1984-2016) zmiany następowały także w sferze regulacji dotyczącej kryteriów nadzoru w nadzorze nad związkami sportowy-mi. Jak już wspomniano, pierwsze regulacje kształtujące nadzór nad związ-kami zawarte były w treści uregulowań ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r.

o kulturze fizycznej. Artykuł 16 ustawy określał kryteria nadzoru, a także możliwe do zastosowania środki nadzorcze. I tak w zakresie kryteriów nad-zoru zaliczano do nich niezmiennie przez cały okres obowiązywania ustawy o kulturze fizycznej:

− zgodność z prawem,

− zgodność z postanowieniami statutu.

Ustawa o sporcie kwalifikowanym z dnia 29 lipca 2005 r. wzbogaciła ka-talog kryteriów nadzoru nad związkami sportowymi o zgodność z postano-wieniami regulaminów; z kolei obecnie obowiązująca ustawa o sporcie za-gadnienia kryteriów nadzoru nad polskim związkiem sportowym pierwotnie formułowała już w zdecydowanie bardziej „kompletny” sposób. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie w pierwot-nym brzmieniu minister właściwy do spraw kultury fizycznej kontrolował bowiem działalność polskiego związku sportowego pod względem zgodno-ści z przepisami prawa oraz postanowieniami statutu. Radykalnie natomiast poszerzono kryteria kontroli „w zakresie wykorzystania środków publicz-nych”. Wówczas kontrola przeprowadzana była pod względem:

− legalności,

− celowości,

− gospodarności,

− rzetelności.

Jak widać, katalog kryteriów kontroli obejmował wszystkie najważniejsze kryteria występujące w polskim systemie prawnym, co należy uznać za zmia-nę korzystną i zmniejszającą prawdopodobieństwo występowania nadużyć w funkcjonowaniu polskich związków sportowych. Analiza szczegółowej regulacji dotyczącej kryteriów nadzoru nad polskimi związkami sportowy-mi prowadzi do wniosku, że katalog tych kryteriów – jakkolwiek pierwotnie

73 znacząco ogólnie poszerzony – został jednak pomniejszony o jedno kryte-rium. Otóż, jak wspomniano, w świetle uregulowań ustawy z 2005 r. kry-teriami nadzoru były zgodność z prawem i postanowieniami statutów lub regulaminów. W świetle pierwotnych przepisów ustawy o sporcie była to jedynie zgodność z prawem lub z postanowieniami statutów – wyeliminowa-no zatem kryterium zgodwyeliminowa-ności z regulaminami wewnętrznymi. Wprawdzie kryterium zgodności z regulaminami wewnętrznymi trudno uznać za funda-mentalne kryterium nadzoru, należy jednak jego eliminację uznać za sygnał ograniczania zakresu nadzoru nad związkami sportowymi. Z drugiej strony dodanie istotnych kryteriów kontroli należy ocenić – jak wyżej wspomniano – jako bardzo dobre rozwiązanie w aspekcie dysponowania przez niektóre związki bardzo pokaźnymi środkami publicznymi. Niestety, kierunek osła-biania nadzoru nad związkami sportowymi jednak ostatecznie zwyciężył.

I tak z dniem 1 stycznia 2012 r. na mocy art. 75 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej³² skreślono art. 16 ust. 5 ustawy o sporcie, zasadniczo ograniczając stosowany obecnie katalog kryte-riów kontroli polskich związków sportowych. Katalog ten obejmuje już tylko zgodność z prawem i postanowieniami statutu.

3.3.2.  Środki nadzoru – kształtowanie się regulacji

Dla uporządkowania rozważań dotyczących kształtowania się regulacji w zakresie środków nadzoru zostaną one podzielone chronologicznie według okresów obowiązywania ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. (A), ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. (B) oraz obowiązującej ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. (C).

A.  OKRES OBOWIĄZYWANIA USTAWY Z DNIA 18 STYCZNIA