OKRES OBOWIĄZYWANIA USTAWY Z DNIA 29 LIPCA  2005 R. O SPORCIE KWALIFIKOWANYM

Jak wielokrotnie sygnalizowano, uregulowania dotyczące sportu profesjo-nalnego zawarte w ustawie z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej zo-stały w dniu 1 września 2005 r. zastąpione regulacją zawartą w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Już pobieżna analiza przepisów ustawy z 2005 r. dotyczących środków nadzoru nad związkami sportowymi wykazuje, że były one znacznie bardziej szczegółowe niż przepisy zawarte w poprzednio obowiązującej ustawie z 1996 r. O dojrzałości regulacji świad-czy fakt, że wyraźnie oddzielono regulację środków kontroli od przepisów kształtujących katalog możliwych do zastosowania środków stricte korygują-cych. Zgodnie z przyjętym podziałem art. 18 ust. 2 ustawy określał środki kon-troli w nadzorze nad związkami sportowymi. Środki te obejmowały prawo:

− żądania dostarczenia przez władze polskiego związku sportowego w wyznaczonym terminie odpisów uchwał zebrania członków lub de-legatów,

33 Szerzej: B. Kołaczkowski, Stowarzyszenia…, s. 61-63, 96-98, 140-142.

− żądania od władz polskiego związku sportowego w wyznaczonym ter-minie niezbędnych wyjaśnień,

− dokonywania kontroli polskiego związku sportowego.

Katalog możliwych do zastosowania środków korygujących określał nato-miast art. 23 ustawy. Artykuł ten zmieniał się w czasie obowiązywania usta-wy o sporcie kwalifikowanym. Zgodnie z jego pierwotną treścią (art. 23 ust. 1 ustawy) jeżeli działalność polskiego związku sportowego była niezgodna z prawem, postanowieniami statutu lub regulaminów, organ sprawujący nadzór mógł:

− zawiesić wykonanie uchwały polskiego związku sportowego niezgod-nej z prawem oraz zażądać jej uchylenia, a w przypadku nieuchylenia uchwały w wyznaczonym terminie – uchylić taką uchwałę,

− zawiesić w czynnościach władze polskiego związku sportowego i wy-znaczyć kuratora do czasu wyboru nowych władz,

− cofnąć zgodę na utworzenie polskiego związku sportowego,

− wystąpić do sądu z wnioskiem o rozwiązanie polskiego związku spor-towego, jeżeli swoją działalnością w sposób rażący naruszał on przepi-sy prawa, a także w przypadku cofnięcia zgody na utworzenie polskie-go związku sportowepolskie-go.

Porównując pierwotne brzmienie przepisu określającego katalog możli-wych do zastosowania środków nadzorczych zawartego w ustawie o spor-cie kwalifikowanym z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej, można zaobserwować daleko idące różnice:

1. Przede wszystkim radykalnie zwiększono zakres uprawnień organu nadzorującego, oddalając tym samym kształt regulacji nadzorczej do-tyczącej związków sportowych od modelu nadzoru nad stowarzysze-niami działającymi na zasadach ogólnych. Niektóre dotychczasowe uprawnienia sądu przekazano organowi administracji publicznej. Te uprawnienia to:

− zawieszenie wykonania uchwały lub decyzji niezgodnej z prawem,

− zażądanie uchylenia uchwały lub decyzji niezgodnej z prawem, a w razie nieuchylenia w wyznaczonym terminie – uchylenie takiej uchwały lub decyzji,

− zawieszenie w czynnościach władz stowarzyszenia kultury fizycz-nej lub związku sportowego i wyznaczenie kuratora do czasu wy-boru nowych władz.

2. Usunięto z regulacji możliwość stosowania niektórych mało dolegli-wych środków korygujących, co należy uznać za zaskakujące i niezro-zumiałe. Usunięte środki to:

− możliwość udzielenia władzom stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego ostrzeżenia,

77

− możliwość żądania usunięcia w określonym terminie dostrzeżone-go uchybienia.

3. Usunięto w nowej regulacji, co też należy uznać za zaskakujące i nie-zrozumiałe, możliwość zawieszenia w czynnościach poszczególnych członków władz stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku spor-towego przy pozostawieniu możliwości zawieszenia w czynnościach całych władz polskiego związku sportowego i wyznaczenia kuratora do czasu wyboru nowych władz.

Jak widać, analizowaną regulację prawną można uznać za dalece niedo-skonałą; mogą o tym ponadto świadczyć aż trzy projekty zmian treści art. 23 ustawy zgłoszone w relatywnie niewielkim odstępie czasu (pierwsze dwa nie zostały jednak przyjęte). Szczególną uwagę warto zwrócić na pierw-szy ze wspomnianych projektów, który zawarty był w druku 716 (Sejm RP V kadencji)³⁴. Znamienny w kontekście krytycznej oceny autora w stosun-ku do pierwotnej regulacji nadzoru nad związkami sportowymi zawartej w ustawie o sporcie kwalifikowanym jest już sam początek uzasadnienia projektu. W uzasadnieniu napisano: „proponowane zmiany do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (...) mają na celu wyeli-minowanie (...) błędów legislacyjnych oraz dokonanie niezbędnych zmian, koniecznych z punktu widzenia stosowania przepisów ww. aktów praw-nych”. Dokładna analiza projektu (art. 1 pkt 4 i 5 projektu) wykazuje, że w zakresie regulacji dotyczącej nadzoru nad związkami sportowymi propo-nowano następujące rozwiązania:

− dodanie możliwości zawieszenia w czynnościach poszczególnych członków władz polskiego związku sportowego (możliwość ta przy-sługiwałaby organowi nadzoru),

− dodanie możliwości cofnięcia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego w przypadku, gdy nie realizował on zadań, dla których realizacji został utworzony, albo utracił przynależność do międzyna-rodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu.

Poza oczywistą pierwszą zmianą drugą zmianę uzasadniano w ten sposób: „z uwagi na to, że polski związek sportowy jest tworzony właś-nie w celu realizacji konkretnych zadań, które są istotą funkcjonowania tej organizacji, brak ich wykonywania powinien skutkować sankcją w posta-ci cofnięposta-cia zgody organu sprawującego nadzór na utworzenie polskiego związku sportowego”³⁵. Zdaniem autora, realizacja obu propozycji byłaby korzystna. Z jednej strony uelastyczniono by bowiem regulacje, z drugiej nadzór zostałby wzmocniony.

34 Projekt dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl (dostęp 07.05.2016).

35 Z uzasadnienia projektu.

Drugi projekt z kolei zmierzał, niestety, w innym kierunku³⁶; jak już wspo-mniano, ani pierwszy, ani drugi z omawianych projektów nie wszedł w życie.

Powstał bowiem jeszcze i został ostatecznie przyjęty w formie ustawy trze-ci projekt scalający oba wcześniejsze (Sejm RP V kadencji; nr druku 1748³⁷).

Zmiana treści przepisów zawartych m.in. w art. 23 ustawy o sporcie kwalifi-kowanym formalnie dokonana została zatem mocą art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz niektó-rych innych ustaw³⁸ i weszła w życie w dniu 5 października 2007 r. Rozwią-zanie wprowadzone w życie było, niestety, bardziej zbliżone do drugiego z omawianych projektów – przede wszystkim ponownie pozbawiono organ administracji możliwości stosowania części najsurowszych środków

korygu-36 W tym projekcie (Sejm RP V kadencji; nr druku 1501) w zakresie nadzoru nad związkami sportowymi proponowano:

− przywrócenie możliwości udzielenia upomnienia władzom polskiego związku

sportowe-− odebranie organowi administracji i przekazanie sądowi możliwości zawieszenia w czyn-go, nościach władz polskiego związku sportowego,

− dodanie możliwości zawieszenia w czynnościach poszczególnych członków władz polskiego związku sportowego, z tym że (inaczej niż w pierwszym projekcie) zawiesić w czynnościach poszczególnych członków władz polskiego związku sportowego mógłby sąd w drodze postanowienia, na wniosek organu sprawującego nadzór.

Jak widać, projekt miał inny charakter; zmierzał do pewnego stopnia w odwrotnym niż pierwszy z projektów kierunku – łagodził przepisy kształtujące nadzór nad związkami sporto-wymi. Zmiany uzasadniano „troską o przyszłość polskiej piłki nożnej, która (...) może zostać wy-eliminowana z udziału w prestiżowych rozgrywkach na poziomie europejskim i światowym”.

Autorzy projektu przekonywali, że: „możliwość podejmowania przez organ nadzorujący pol-skie związki sportowe (ministra sportu) decyzji o zawieszeniu władz związku niesie za sobą od-ium arbitralności. Jednocześnie, uregulowanie takie nie załatwia sprawy, gdyż decyzja ministra może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 111 Kpa i w związku z tym, o za-sadności zastosowania środka – de facto – ostatecznie zadecyduje niezawisły sąd”. Podkreślano ponadto, że protesty organizacji międzynarodowych, zrzeszających krajowe związki sporto-we są naturalne w sytuacji ingerencji organu administracji w funkcjonowanie związków, gdyż wynika to z wewnętrznych przepisów międzynarodowych organizacji sportowych, które są zobowiązane respektować jedynie decyzje niezawisłych sądów o zawieszeniu władz federacji krajowej w przypadku stwierdzenia, że federacja nie realizuje zadań statutowych lub w inny sposób narusza prawo. Jak wskazywali autorzy projektu, przepisy Międzynarodowej Federacji Piłki Nożnej (FIFA) stanowią, że zawiesić władze krajowej federacji może tylko niezawisły sąd, jeśli stwierdzi, że federacja nie realizuje zadań statutowych bądź dopuszcza się działań niezgod-nych z prawem; podobnie kwestię autonomii federacji sportowej reguluje art. 7 i art. 17 statutu Unii Europejskich Związków Piłkarskich (UEFA).

Zdaniem autora nie można w pełni zaakceptować powyższej argumentacji. Da się wręcz zauważyć elementy swoistego zawoalowanego szantażu – albo dopasujemy przepisy polskiego prawa wewnętrznego do statutów stowarzyszeń międzynarodowych, albo polska piłka nożna zostanie „wyeliminowana z udziału w prestiżowych rozgrywkach na poziomie europejskim i światowym”.

37 Projekt dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl.

38 Dz.U. 2007, Nr 171, poz. 1208.

79 jących. Nie oznacza to jednak, że ponownie wyposażono sąd w możliwość stosowania wszystkich tych środków korygujących, które mogły być przez sąd stosowane w świetle przepisów wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej. Uważna analiza zmienionej regulacji wykazuje, że sądowi pozostawiono jedynie możliwość stosowania środków najsurowszych, takich jak:

− rozwiązanie polskiego związku sportowego w drodze postanowienia, jeżeli swoją działalnością w sposób rażący naruszał on przepisy prawa (art. 24 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym po zmianie),

− rozwiązanie polskiego związku sportowego w drodze postanowienia, jeżeli organ sprawujący nadzór cofnął zgodę na utworzenie polskiego związku sportowego (art. 24 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym po zmianie).

Organ nadzorujący z kolei mógł m.in. (art. 23 ustawy w nowym brzmieniu):

− udzielić upomnienia poszczególnym członkom władz polskiego związ-ku sportowego albo władzom polskiego związzwiąz-ku sportowego,

− zawiesić wykonanie uchwały polskiego związku sportowego nie-zgodnej z prawem lub postanowieniami statutu lub regulaminów oraz zażądać jej uchylenia w wyznaczonym terminie, a w przypad-ku nieuchylenia uchwały w wyznaczonym terminie – uchylić taką uchwałę,

− wystąpić do sądu z wnioskiem o rozwiązanie polskiego związku spor-towego w wyżej wskazanych okolicznościach.

Warto zauważyć, że wśród wymienionych środków nadzorczych, którymi dysponowały sąd i organ nadzorujący, nie było istotnych środków, które były przedmiotem wcześniejszych analiz:

− zawieszenia w czynnościach władz polskiego związku sportowego,

− zawieszenia w czynnościach poszczególnych członków władz polskie-go związku sportowepolskie-go.

Naturalne jest zatem postawienie pytania, czy te ważne środki nadzor-cze zostały wyeliminowane z regulacji dotyczącej nadzoru nad związkami sportowymi? Odpowiedź nasuwa się po dokonaniu analizy treści zmienio-nego art. 23 ust. 1 pkt 3 oraz dodazmienio-nego art. 23a. Otóż możliwość stosowa-nia tych środków nie została zlikwidowana, lecz przekazano ją nowemu podmiotowi – „trybunałowi, o którym mowa w art. 42 ust. 1”. Trybunałem tym był oczywiście działający przy Polskim Komitecie Olimpijskim Trybu-nał Arbitrażowy do spraw Sportu. Szczególnie ważna dla oceny prawid-łowości tego rozwiązania jest analiza składu oraz sposobu powoływania Trybunału. I tak zgodnie z treścią art. 42 ust. 4 ustawy Trybunał składał się z 24 arbitrów, którzy pierwotnie powoływani byli w równej liczbie przez ministra właściwego do spraw kultury fizycznej i sportu oraz Zarząd

Pol-skiego Komitetu OlimpijPol-skiego na okres czteroletniej kadencji. Pierwotny sposób powoływania arbitrów słusznie przewidywał wpływ organu admi-nistracji na skład Trybunału; zmieniło się to jednak z dniem 5 października 2007 r., a zatem z dniem wejścia w życie omawianej wyżej ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz niektó-rych innych ustaw. Nowy sposób całkowicie pozbawił organ tego wpływu (zgodnie z nowym brzmieniem art. 42 Trybunał składał się bowiem – po-dobnie jak wcześniej – z 24 arbitrów; byli oni jednak powoływani wyłącznie przez zarząd Polskiego Komitetu Olimpijskiego), co uznać należy za wyjąt-kowo nietrafne w kontekście przekazania części istotnych uprawnień nad-zorczych Trybunałowi³⁹�

Niezależnie od problemów związanych z nieprzejrzystymi zmianami regulacji w zakresie środków nadzoru nad związkami sportowymi oraz rozwiązań ewidentnie błędnych ustawa z 2005 r. wprowadzała też istot-ne nowości, które należy przynajmniej częściowo ocenić pozytywnie. I tak np. po raz pierwszy określono okoliczności cofnięcia zgody organu admini-stracji na utworzenie polskiego związku sportowego. Warto przypomnieć, że wcześniej obowiązujące przepisy (art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej) przewidywały jedynie wpis polskich związków sportowych do odpowiedniego rejestru i nie przewidywały instytucji cof-nięcia zgody na utworzenie związku. Natomiast zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym – w pierwotnym brzmieniu – organ administracji mógł cofnąć zgodę na utworzenie polskiego związku sporto-wego, gdy:

− działalność polskiego związku sportowego była niezgodna z prawem, postanowieniami statutu lub regulaminów,

− polski związek sportowy został postawiony w stan likwidacji.

Ponadto jednym z nielicznych elementów przejętych z mniej liberalnego z opisywanych wyżej projektów zmian uregulowań dotyczących środków nadzorczych w nadzorze nad polskimi związkami sportowymi (Sejm RP V kadencji, druk 716) było dodanie okoliczności uzasadniających cofnięcie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego. Na mocy art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz niektórych innych ustaw zmieniono także treść art. 23 ustawy o sporcie kwalifikowanym; zgodnie z nową treścią art. 23 ust. 2 ustawy organ sprawu-jący nadzór mógł cofnąć zgodę na utworzenie polskiego związku sportowe-go, jeżeli polski związek sportowy:

39 Warto dodać, że do Trybunału w okresie obowiązywania ustawy z 2005 r. można było także zaskarżać decyzje dyscyplinarne lub regulaminowe, przy czym nie był on związany usta-leniami poczynionymi w postępowaniu przed organem jurysdykcyjnym polskiego związku sportowego (por. wyrok SN z dnia 28 września 2010 r. [III PO 2/10, LEX nr 667490]).

81

− nie realizował zadań, dla których realizacji został powołany,

− utracił przynależność do międzynarodowej organizacji sportowej właś-ciwej dla danej dyscypliny sportu⁴⁰,

− został postawiony w stan likwidacji.

Znowu jednak zmian tych nie da się ocenić jednoznacznie pozytywnie.

Trudno bowiem zaakceptować wyeliminowanie niezgodności działalności polskiego związku sportowego z prawem, postanowieniami statutu lub re-gulaminów jako okoliczności uzasadniającej cofnięcie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego. Jak widać, problematyka środków nadzoru nad związkami sportowymi jest zarówno złożona, co wykazano, jak i dysku-syjna. O skali problemów związanych z interpretacją zapisów ustawowych może świadczyć pokaźna liczba orzeczeń wydanych w okresie obowiązywa-nia ustawy o sporcie kwalifikowanym⁴¹�

40 W kontekście konsekwencji utraty przez polski związek sportowy członkostwa w między-narodowej organizacji sportowej warto zwrócić uwagę na niektóre tezy wyroku NSA w War-szawie z dnia 10 stycznia 2013 r. (II GSK 1961/11, LEX nr 1270118). Sąd uznał, że brak członko-stwa polskiego związku sportowego w międzynarodowej organizacji sportowej pozbawia ten związek racji jego dalszego funkcjonowania, przy czym: „jeżeli organ sprawujący nadzór nad polskim związkiem sportowym może cofnąć zgodę na jego utworzenie, w sytuacji gdy utracił on przynależność do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu, to tym bardziej może to uczynić, gdy nie ma możliwości takiej przynależności z powodu nieistnienia takiej organizacji, bez względu na chwilę utworzenia danego związku sportowego”.

41 Na przykład wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 grudnia 2007 r. (VI SA/Wa 451/07) czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2008 r. (VI SA/Wa 2191/07). Przedmiotem rozważań Sądu w pierwszym wyroku był charakter decyzji, której treścią było cofnięcie przez Ministra Sportu zgody na utworzenie polskiego związku sportowego. Stan faktyczny był nie-skomplikowany – Minister Sportu zarządził przeprowadzenie w okresie od 24 maja do 9 czerw-ca 2006 r. kontroli działalności Związku Tańczerw-ca Sportowego w latach 2004-2006 pod względem zgodności z prawem, a także postanowieniami statutu oraz regulaminów wewnętrznych, ze szczególnym uwzględnieniem działalności sportowej. Na podstawie ustaleń kontroli zawar-tych w protokole kontrolnym minister dokonał oceny działalności związku, formułując na pod-stawie tych ustaleń uwagi i zalecenia. Tydzień później minister powiadomił związek o wszczę-ciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zgody na utworzenie Związ-ku Tańca Sportowego. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji cofającej zgodę na utworzenie związku, która zapadła na podstawie analizowanego wcześniej art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Związek, nie akceptując treści rozstrzygnięcia, zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, podkreślając jednocześnie, że żaden z wniosków pokontrol-nych wydapokontrol-nych przez organ nie zawierał zalecenia ani upoważnienia dla organu do wszczęcia postępowania i cofnięcia zgody na utworzenie związku. Warto odnotować istotny argument związku – związek podkreślał, że zawiadomił ministra na piśmie o wykonywaniu zaleceń po-kontrolnych, minister natomiast „nie przedsięwziął żadnych kroków dla stwierdzenia, że fakty podane w tym piśmie nie odpowiadają prawdzie”. Sporne rozstrzygnięcie zostało podtrzy-mane; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. opisywanej sprawy uchylił jednak zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwotną i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Istotne są jed-nak tezy z uzasadnienia wyroku. Przede wszystkim zdaniem Sądu, konstrukcja art. 23 ust. 1