Związki sportowe
3.2. Tworzenie związków sportowych i polskich związków sportowych
Związki sportowe mogły być tworzone pierwotnie (regulacja tworzenia związków zmieniała się, o czym będzie dalej) przez co najmniej trzy kluby sportowe (art. 8 ust. 1), a ich działalność regulowana była przede wszyst-kim – podobnie jak stowarzyszeń kultury fizycznej – przez przepisy ustawy Prawo o stowarzyszeniach. Warto odnotować, że podobną optykę przyjęto w obecnie obowiązującej ustawie o sporcie; podobnie jak wcześniej związki sportowe mogą być tworzone przez co najmniej trzy kluby sportowe, i – co już wcześniej sygnalizowano – działają w formie stowarzyszenia lub związku stowarzyszeń (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o sporcie).
Ustawa o kulturze fizycznej z dnia 18 stycznia 1996 r. nie zawierała ob-szernej regulacji szczegółowej dotyczącej zakładania polskich związków sportowych. Ustawodawca wprowadzał jedynie ogólną zasadę, w myśl któ-rej polski związek sportowy mógł być utworzony tylko za zezwoleniem – początkowo Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki, w końcowym natomiast okresie obowiązywania przepisu zawartego w treści art. 10 ust. 4 ustawy – Prezesa Polskiej Konfederacji Sportu. W art. 14 z kolei formułowano przepis, zgodnie z treścią którego sąd rejestrowy odmawiał zarejestrowania stowarzyszenia kultury fizycznej lub związku sportowego, „jeżeli jego zało-żenie byłoby sprzeczne z ustawą lub nie spełnia określonych prawem warun-ków”. Warto dodać, że w okresie obowiązywania ustawy z 1996 r. dokonano dwóch istotnych zmian przepisów dotyczących zakładania związków spor-towych. Pierwsza zmiana dokonana została 31 maja 2005 r. na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o kulturze fizycznej oraz ustawy o żegludze śródlądowej23; istotą zmiany było poszerzenie wy-liczenia rodzajów klubów sportowych, które mogły zakładać związki klu-bów (inaczej związki sportowe) o uczniowskie kluby sportowe. Druga zmia-na dokozmia-nazmia-na została 1 września 2005 r. zmia-na mocy art. 62 pkt 7 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym; istotą tej z kolei zmiany było wpro-wadzenie możliwości zakładania związków sportowych przez zawodników niezrzeszonych w klubach sportowych – w liczbie co najmniej 15. Wprost
po-23 Dz.U. 2005, Nr 85, poz. 726 ze zm.
65 nadto zapisano w treści art. 8 ust. 2, że związek sportowy może działać wy-łącznie w formie stowarzyszenia lub związku stowarzyszeń. Dla porządku trzeba zaznaczyć, że ustawa o sporcie kwalifikowanym uchyliła jednocześnie inne dotyczące zakładania związków przepisy ustawy z 1996 r.
Zakładanie i funkcjonowanie polskich związków sportowych było także naturalnie przedmiotem regulacji ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Wynikało to z jej charakteru – jak wspomniano wcześniej, ustawa ta była najważniejszym aktem prawnym w sferze zagadnień sportu profesjonalnego. Procedurę postępowania bezpośrednio związaną z zakłada-niem związku określały przepisy zawarte w art. 8 – przede wszystkim za-łożyciele musieli złożyć do ministra właściwego do spraw kultury fizycznej i sportu wniosek o wyrażenie zgody na utworzenie polskiego związku spor-towego. Warto odnotować, że dokumenty, które należało dołączyć do wnio-sku, nie były jednolicie określane w czasie pięciu lat obowiązywania usta-wy; pierwotnie dokumenty te wcale nie były wskazywane24. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że przed wejściem w życie omawianej ustawy o sporcie kwalifikowanym zagadnienia procedury zakładania polskiego związku spor-towego, w tym dokumentów, które należało dołączyć do wniosku o
wyraże-24 Dopiero od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2007, Nr 171, poz. 1208), a za-tem od dnia 5 października 2007 r., do wniosku o wyrażenie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego należało dołączyć:
− projekt statutu polskiego związku sportowego,
− wyciąg z Krajowego Rejestru Sądowego albo z innego rejestru, albo z ewidencji właści-wych dla formy organizacyjnej danego założyciela,
− protokół zebrania założycielskiego, podpisany przez wszystkich założycieli,
− wykaz klubów sportowych, wraz z adresami, prowadzących działalność w danej dyscy-plinie sportu,
− szczegółowy opis dyscypliny sportu,
− informację o prowadzonych rozgrywkach lub systemie współzawodnictwa sportowego w danej dyscyplinie sportu,
− informację o międzynarodowej organizacji danej dyscypliny sportu, systemie między-narodowego współzawodnictwa sportowego oraz działających w tej dyscyplinie sportu międzynarodowych organizacjach sportowych,
− zaświadczenie potwierdzające przynależność związku sportowego do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu, zrzeszającej krajowe orga-nizacje sportowe co najmniej z 40 państw i co najmniej z 3 kontynentów, albo pisemne przyrzeczenie takiej międzynarodowej organizacji sportowej uzyskania przynależności do niej po utworzeniu polskiego związku sportowego,
− informację o warunkach organizacyjnych i materialnych umożliwiających wykonywanie zadań polskiego związku sportowego.
Jak widać, liczba ocenianych przez ministra danych była szeroka, co w rezultacie sprawiało, że administracja publiczna dysponowała możliwie pełną wiedzą na temat tworzonego związku.
Tak wnikliwa ocena powstającej organizacji była jednak potrzebna z racji szczególnych funkcji polskich związków sportowych, które – jak wspomniano – w niektórych sytuacjach ponosiły odpowiedzialność za wizerunek Polski na arenie międzynarodowej.
nie zgody na jego utworzenie, były regulowane nie na szczeblu ustawowym, lecz w drodze zarządzenia, a potem rozporządzenia25. Rozwiązania przyjęte w tym zakresie w art. 8 ustawy o sporcie kwalifikowanym były podobne, ale nie identyczne z rozwiązaniami przyjmowanymi wcześniej. Różnice spro-wadzały się zarówno do różnic proceduralnych, jak i dużo poważniejszych zmian merytorycznych. Różnice proceduralne były następujące:
1. W nowszej regulacji odstąpiono od możliwości podpisania protokołu założycielskiego przez upełnomocnionych przedstawicieli wszystkich założycieli (w świetle regulacji ustawy z 2005 r. dokumentem załącza-nym do wniosku o wyrażenie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego był protokół zebrania założycielskiego, podpisany przez wszystkich założycieli).
2. W nowszej regulacji nie formułowano obowiązku dołączenia do wnio-sku protokołu wyboru komitetu założycielskiego.
Jak wspomniano, zmiany miały także poważniejszy wymiar merytoryczny.
Do takich zmian należy zaliczyć:
3. Poszerzenie w nowej regulacji zakresu niezbędnej informacji o prowa-dzonych rozgrywkach – nowsza regulacja formułowała obowiązek do-łączenia do wniosku informacji o wszystkich prowadzonych rozgryw-kach lub systemie współzawodnictwa sportowego w danej dyscyplinie sportu, podczas gdy regulacja z 2001 r. – informacji o prowadzonych rozgrywkach w grach zespołowych w I i II lidze z udziałem co najmniej ośmiu zespołów w każdej lidze lub informacji dotyczących organizacji mistrzostw Polski w dyscyplinach indywidualnych z co najmniej dwu-stopniowym systemem eliminacji do finałów ogólnopolskich.
4. Odstąpienie w nowszej regulacji od obowiązku dołączenia do wniosku:
− pisemnej deklaracji o przystąpieniu do polskiego związku sporto-wego co najmniej 80% klubów sportowych działających w danej
25 Wykaz dyscyplin i dziedzin sportu, w których mogły działać polskie związki sportowe, oraz szczegółowe warunki i tryb udzielania zezwoleń na ich utworzenie określało początkowo zarządzenie Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Turystyki z dnia 17 września 1996 r. w sprawie wykazu dyscyplin i dziedzin sportu, w których mogą działać polskie związki sportowe, oraz szczegółowych warunków i trybu udzielania zezwoleń na tworzenie polskich związków spor-towych (M.P. Nr 59, poz. 556), a od 17 lutego 2001 r. rozporządzenie Ministra Edukacji Narodo-wej z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie wykazu dyscyplin i dziedzin sportu, w których mogą działać polskie związki sportowe, oraz szczegółowych warunków i trybu udzielania zezwo-leń na tworzenie polskich związków sportowych (Dz.U. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Rozporządzenie to zostało z kolei uchylone z dniem 19 września 2009 r. przez art. 80 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Od dnia 19 września 2009 r. do 16 października 2010 r. obo-wiązywało z kolei rozporządzenie Ministra Sportu i Turystyki z dnia 2 września 2009 r. w spra-wie wykazu dyscyplin sportu, w których mogą działać polskie związki sportowe (Dz.U. Nr 147, poz. 1196); obecnie obowiązują jedynie rozbudowane przepisy dotyczące polskich związków sportowych zawarte w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (rozdział III ustawy).
67 dyscyplinie lub dziedzinie sportu na terenie co najmniej 10 woje-wództw – w przypadku dyscypliny lub dziedziny sportu nieobjętej programem igrzysk olimpijskich,
− danych dotyczących organizacji, zasięgu i potencjału dyscypliny lub dziedziny sportu,
− przyjętego na zebraniu założycielskim projektu zasad, warunków i trybu przyznawania i cofania klubom sportowym licencji upraw-niających do udziału we współzawodnictwie sportowym (przedło-żenie tego projektu nie było wymagane, jeżeli odpowiednie postano-wienia dotyczące współzawodnictwa sportowego oraz licencji dla klubów sportowych zostały określone w statucie polskiego związku sportowego (§ 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2001 r.).
Powyższe zmiany dowodzą liberalizacji regulacji i zmniejszania zakresu ocenianych przez organ administracji informacji; trzeba jednak pamiętać, że w obu poddanych analizie regulacjach występował element zgody na utworze-nie polskiego związku sportowego. Zdautworze-niem autora, element ten należy jednak uznać za niezbędny z racji wielokrotnie podkreślanej szczególnej roli polskich związków sportowych, które nieraz – z wizerunkowego punktu widzenia – re-alizują zadania dorównujące rangą zadaniom administracji publicznej.
Konieczność uzyskania zgody na utworzenie polskiego związku sporto-wego przewiduje również obowiązująca ustawa o sporcie z dnia 25 czerwca 2010 r. Obecnie wymagana jest zgoda ministra właściwego do spraw kultury fizycznej (art. 7 ust. 2 ustawy). Katalog informacji, które należy dołączyć do wniosku o wyrażenie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego określa art. 11 ust. 2 ustawy. Zgodnie z jego treścią wnioskodawca (związek sportowy26) zobowiązany jest dołączyć do wniosku27:
26 Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lutego 2014 r. (II GSK 1566/12, LEX nr 1450646). Sąd uznał bowiem, że nie ma legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o wydanie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego komi-tet założycielski stowarzyszenia ustanowionego na podstawie przepisów ustawy POS. W uza-sadnieniu podkreślono, iż z art. 7 ust. 2 ustawy o sporcie „wyraźnie wynika, że polski związek sportowy może być ustanowiony przez związek sportowy, z tym, że ustanowienie polskiego związku sportowego wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw kultury fizycz-nej. Tak sformułowany przepis wyraźnie wiąże tworzenie polskiego związku sportowego ze związkiem sportowym, który zamierza utworzyć polski związek sportowy oraz wymaganiem uzyskania zgody właściwego ministra do jego utworzenia. Oznacza to, że sprawa administra-cyjna w przedmiocie wyrażenia zgody na ustanowienie polskiego związku sportowego zosta-ła wyraźnie powiązana z tym związkiem sportowym, który zamierza utworzyć polski zwią-zek sportowy, i to ten związwią-zek sportowy ma legitymację strony do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego”.
27 Na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o sporcie oraz usta-wy o podatku dochodousta-wym od osób fizycznych od dnia 22 września 2015 r. nie ma już potrzeby dołączania do wniosku aktualnego na dzień składania wniosku odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego wnioskodawcy.
− projekt statutu polskiego związku sportowego,
− szczegółowy opis sportu, w którym zamierza organizować i prowadzić współzawodnictwo, wraz z dokładną informacją o warunkach jego uprawiania oraz regułach i systemie współzawodnictwa w tym sporcie,
− zaświadczenie o przynależności do międzynarodowej federacji spor-towej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski28�
Warto odnotować, że katalog informacji, które należy dołączyć do wnio-sku o wyrażenie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego, jest obecnie znacznie węższy niż w świetle przepisów ustawy z dnia 29 lip-ca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym w brzmieniu obowiązującym od dnia 5 października 2007 r. (jak wspomniano wcześniej katalog taki nie był formu-łowany). W nowej regulacji zrezygnowano z obowiązku dołączania:
− podpisanego przez założycieli protokołu zebrania założycielskiego;
− wykazu klubów sportowych, wraz z adresami, prowadzących działal-ność w danej dyscyplinie sportu;
− informacji o międzynarodowej organizacji danej dyscypliny sportu, sy-stemie międzynarodowego współzawodnictwa sportowego oraz dzia-łających w tej dyscyplinie sportu międzynarodowych organizacjach sportowych;
− zaświadczenia potwierdzającego przynależność związku sportowego do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscy-pliny sportu, zrzeszającej krajowe organizacje sportowe co najmniej z 40 państw i co najmniej z 3 kontynentów, albo pisemnego przyrzecze-nia takiej międzynarodowej organizacji sportowej uzyskaprzyrzecze-nia przyna-leżności do niej po utworzeniu polskiego związku sportowego; obecnie wystarczy zaświadczenie o przynależności do międzynarodowej fede-racji sportowej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski;
− informacji o warunkach organizacyjnych i materialnych umożliwiają-cych wykonywanie zadań polskiego związku sportowego.
Zagadnieniem, które wymaga odrębnej analizy, jest kształtowanie się okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na utworzenie
28 Konieczność dołączenia do wniosku zaświadczenia o przynależności do międzynarodo-wej federacji sportomiędzynarodo-wej działającej w sporcie olimpijskim lub paraolimpijskim lub innej uznanej przez Międzynarodowy Komitet Olimpijski należy uznać za kontrowersyjną, co jest też do-strzegane w literaturze. I tak np. M. Niewczas oraz B. Stępień-Załucka uznają, że przepis ten nie spełnia podstawowych standardów konstytucyjnych w tym sensie, że ewentualne wyjątki od zasady równości są wprawdzie możliwe, ale w każdym przypadku muszą spełniać przesłanki:
racjonalności, proporcjonalności i zgodności z pozostałymi zasadami konstytucyjnymi; prze-słanki te nie są, niestety, spełniane przez analizowane rozwiązanie (M. Niewczas, B. Stępień--Załucka, Dyskryminacja polskich związków sportów nieolimpijskich, „Przegląd Prawa Publicznego”
2015, nr 6, s. 51).
69 polskiego związku sportowego. Warto zauważyć, że obowiązująca przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 stycznia 2001 r. w sprawie wykazu dyscyplin i dziedzin sportu, w któ-rych mogą działać polskie związki sportowe, oraz szczegółowych warun-ków i trybu udzielania zezwoleń na tworzenie polskich związwarun-ków sporto-wych nie formułowała bezpośrednio katalogu okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia takiej zgody. Okoliczności te pośrednio jednak wynika-ły z treści § 4 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią decyzję o udzieleniu zezwolenia na utworzenie polskiego związku sportowego organ admini-stracji wydawał, gdy:
− wniosek został złożony przez związek posiadający zasięg ogólnokra-jowy,
− wniosek dotyczył jednej dyscypliny lub dziedziny sportu objętej wy-kazem,
− do wniosku zostały dołączone wymagane dokumenty oraz gdy wnio-skodawca spełniał warunki określone w odpowiednich zapisach roz-porządzenia.
W świetle przepisów rozporządzenia z dnia 18 stycznia 2001 r. organ administracji dysponował zatem znikomą swobodą w podjęciu rozstrzyg-nięcia. Przy spełnianiu warunków zgoda musiała zostać wydana. Pojawia się naturalnie pytanie o zakres ewentualnej swobody organu administracji wydającego decyzję o odmowie bądź wyrażeniu zgody na utworzenie pol-skiego związku sportowego w świetle przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym oraz obecnie obowiązującej ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie. Okoliczności uzasadniające odmowę wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego określone były w art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym. Zgodnie z pierwotnym jego brzmieniem minister właściwy do spraw kultury fizycz-nej i sportu odmawiał wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego, jeżeli29:
− w danej dyscyplinie sportu działał już polski związek sportowy,
− wnioskodawca nie przedłożył odpowiednich dokumentów,
29 Katalog tych okoliczności został zmodyfikowany na mocy art. 1 pkt 3 lit. b wspomnianej już wcześniej ustawy z dnia 23 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz niektórych innych ustaw. Ustawa ta dodała jeszcze jedną istotną okoliczność uzasad-niającą odmowę wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego. Otóż mi-nister miał obowiązek odmówić wyrażenia zgody także wtedy, gdy dana dyscyplina sportu nie znajdowała się w wykazie dyscyplin sportu, w których mogły działać polskie związki sportowe; wykaz taki określał w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw kultury fizycznej i sportu, „biorąc pod uwagę dane dotyczące zasięgu i potencjału rozwojowego danej dyscypliny sportu, a także stopnia jej zorganizowania” (art. 10 ustawy).
− wnioskodawca nie wykazał spełniania warunków takich jak przynależ-ność związku sportowego do międzynarodowej organizacji sportowej właściwej dla danej dyscypliny sportu, zrzeszającej krajowe organiza-cje sportowe co najmniej z 40 państw i co najmniej z 3 kontynentów.
Z kolei zgodnie z treścią art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o spor-cie minister właściwy do spraw kultury fizycznej odmawia wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego, jeżeli:
− wnioskodawca nie przedłoży odpowiednich dokumentów,
− postanowienia projektu statutu są niezgodne z przepisami prawa, w szczególności naruszają wymagania określone w ustawie.
Przy czym decydujące dla charakteru rozstrzygnięcia ministra jest użycie przez ustawodawcę sformułowania: „minister właściwy do spraw kultury fizycznej odmawia wyrażenia zgody”. Jak widać, również nowsze rozwią-zania nie przewidują uznaniowości w wydawaniu rozstrzygnięcia przez mi-nistra. Kończąc rozważania na temat okoliczności uzasadniających odmowę wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego, należy pod-kreślić, że dopiero najnowsza regulacja nareszcie jednoznacznie przesądza o formie wyrażenia zgody oraz odmowy wyrażenia zgody na utworzenie polskiego związku sportowego – zgodnie z treścią art. 11 ust. 7: „wyraże-nie zgody oraz odmowa wyrażenia zgody na utworze„wyraże-nie polskiego związku sportowego następuje w drodze decyzji”.