1.
Od zmiany ustroju politycznego Polski minęło już ponad 20 lat. Ukształtował się nowy porządek polityczny oraz społeczny i gospodarczy. Radykalnie zmie niło się prawo, przy czym ocena ta nie dotyczy poprawy jego jakości i racjonali zacji tworzenia. Ze zrozumiałych względów poważnym przeobrażeniom uległo również prawo finansowe. Było to konieczne nie tylko z powodu przyjęcia od miennych regulacji ustrojowych, uwieńczonych uchwaleniem w 1997 r. nowej Konstytucji RP, lecz także ze względu na wejście Polski do Unii Europejskiej. Wraz ze zmianą prawa finansowego następowały również zmiany w nauce i dydaktyce prawa finansowego.
Inaczej niż dotychczas w nauce prawa finansowego zaczęto określać jego za kres, coraz silniej wiążąc je z finansami publicznymi (prawem finansów publicz nych) i pozostawiając jednocześnie poza nim pewne jego działy. Niektóre z nich znikły w ogóle (np. prawo finansowe przedsiębiorstw) lub zostały zaliczone do prawa prywatnego (np. prawo ubezpieczeń osobowych i majątkowych, prawo kredytowe) bądź też uległy wyodrębnieniu stając się samodzielnymi działami prawa (np. prawo celne, prawo karne skarbowe).
Nowe określenie ram prawa finansowego nie pozostało bez wpływu na przyjęcie innej organizacji uprawiania akademickiej nauki prawa finansowego. Miejsce dotychczasowych katedr (zakładów) prawa finansowego zajęły bowiem nowe katedry (zakłady) prawa finansowego (prawa finansów publicznych), obok których powstały odrębne już katedry (zakłady) prawa podatkowego,
Cezary Kosikowski
prawa finansowego samorządu terytorialnego, rzadziej też prawa bankowego. Dobrze więc stało się, że dzięki Profesorowi Apoloniuszowi Kosteckiemu do szło do opracowania dziejów katedr prawa skarbowego i katedr prawa finan sowego w Polsce oraz do podsumowania dorobku ich przedstawicieli.1 Dzięki temu młodsze pokolenie naukowców otrzymało szansę poznania tego, czego obecnie już nie ma.
W okresie minionego 20-lecia polska nauka prawa finansowego wzbogaciła się o liczne i wartościowe dzieła naukowe i dydaktyczne. Stało się tak, mimo że w tym czasie następowała zmiana pokoleniowa w szeregach przedstawi cieli nauki prawa finansowego. Niektórzy nasi Mistrzowie odeszli na zawsze, chociaż pozostały po nich ich wspaniałe dzieła i podziw dla umiejętności upra wiania nauki w złożonych warunkach politycznych. Inni, zmniejszyli swoją aktywność naukową ze względu na wiek lub stan zdrowia bądź z powodu obejmowania innych zadań, zarówno w służbie publicznej, jak i dla poprawy własnych finansów. Ich miejsce zaczęli zajmować następcy, nie zawsze zresztą tego godni.
Możliwości publikacji prac naukowych, dostępne dotychczas dla nielicznych, zwiększyły się dzięki rozbiciu państwowych monopolistów wydawniczych. Wyzwoliło to chęć pisania przez wszystkich i o wszystkim, co nie ma przecież większego sensu (z wyjątkiem pamiętników i opowieści wszelkich kombatan tów). Pisanie doktoratów z prawa finansowego stało się zaś niemal powinnością towarzysko-obyczajową, chociaż ze względu na niski poziom rozpraw doktor skich było raczej plagą.
Bliższa analiza tematów badawczych podejmowanych w nauce prawa finan sowego pokazuje, że o wyborze tematów niekoniecznie decydowały takie wzglę dy, jak brak opracowań i potrzeba wypełnienia istniejącej luki lub konieczność za proponowania rozwiązań właściwych nowym warunkom ustrojowym. Częściej wybór był bowiem oparty jedynie na modzie pisania o określonych sprawach (np. o finansach samorządu terytorialnego). Niekiedy wystarczającym źródłem inspiracji dla podejmowania pisarstwa była chęć opisania przepisów zawartych w nowej ustawie lub w jej nowelizacji. W rezultacie wielu autorów podejmowa ło ten sam temat, nie zawsze potrzebnie i bez większego efektu twórczego. Uni
1 Patrz Z dziejów Katedr Skarbowości i Prawa Skarbowego oraz Katedr Prawa Finansowego w Polsce, pod red. Apoloniusza Kosteckiego, Krakowska Akademia im. Andrzeja Frycza Modrzewskiego, Kraków 2010.
Pilne zadania nauki polskiego prawa finansowego
kano natomiast sięgania do historii skarbowości i finansów publicznych oraz do klasyki jej autorów. Zarzucono badania porównawcze, ponieważ punktem odniesienia stały się w najlepszym razie wyłącznie akty prawa wspólnotowego (unijnego). Nie podjęto również badań nad wieloma zagadnieniami stricte teore tycznymi i prawnofinansowymi uznając je za zbędne w obliczu rozpadu prawa finansowego na samodzielne działy.
Mimo tego dorobek nauki prawa finansowego lat 1990-2011 zasługuje na uwagę. Godnym podkreślenia jest bowiem nie tylko duża liczba ciekawych mo nografii naukowych, lecz także wielość podręczników akademickich i komen tarzy do ustaw z dziedziny prawa finansowego. Wiele opracowań naukowych oraz podręczników i komentarzy powstało w wyniku wysiłku zbiorowego au torów reprezentujących różne ośrodki akademickie. Ukoronowaniem takich wysiłków stały się wspólne opracowania finansowców - prawników i eko- nomistów,2 a następnie wydanie czterech tomów Systemu prawa finansowego,3
w opracowaniu którego udział wzięła większość samodzielnych pracowników naukowych i niektórzy adiunkci. Stanowiło to zresztą świadome nawiązanie do pięciotomowego opracowania Systemu instytucji prawnofinansowych PRL, który powstał pod redakcją Profesora Mariana Weralskiego i czynnej pomocy Profe sora Apoloniusza Kosteckiego w latach 1982-1984. Na tej podstawie nie można jednak uznać, że nauka prawa finansowego wypełniła już swoją społeczną mi
sję. Oczekiwania są bowiem dalej idące.
2.
W pierwszej kolejności od polskiej nauki prawa finansowego należy oczeki wać podjęcia i opracowania tych tematów, które są potrzebne i nie zostały do tychczas podjęte. Dotyczy to nowych zagadnień, które wyłoniły się w związku ze zmianami ustrojowymi w Polsce i jej członkostwem w Unii Europejskiej.
2 Patrz Nauka finansów publicznych i prawa finansowego w Polsce. Dorobek i kierunki rozwoju. Księga jubileuszowa Profe
sor Alicji Pomorskiej, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2008.
3 Patrz: System prawa finansowego. Teoria i nauka prawa finansowego, pod red. Cezarego Kosikowskiego, t. I, War szawa 2010; System prawa finansowego. Prawo finansowe sektora finansów publicznych, pod red. Eugeniusza Ruśkow- skiego, t. II, Warszawa 2010; System prawa finansowego. Prawo daninowe, pod red. Leonarda Etela, t. III, Warszawa 2010; System prawa finansowego. Prawo walutowe. Prawo dewizowe. Prawo rynku finansowego, pod red. Jana Głuchow skiego, t. IV, Warszawa 2010.
Cezary Kosikowski
Na pierwszy plan wysuwa się w tym względzie problematyka prawnofinan- sowa sektora finansów publicznych. Jest ona obszerna i przekracza ramy jednej monografii.4 Wyjaśnienia wymagają zwłaszcza takie kwestie, jak:
• pojęcie i zakres sektora finansów publicznych oraz ich relacje z pojęciami pokrewnymi (np. gospodarki finansowej państwa),
• celowość i znaczenie oraz skutki podziału sektora finansów publicznych na podsektory (jakie?),
• kryteria zaliczania określonych podmiotów do jednostek sektora finan sów publicznych lub pozostawiania ich poza tym sektorem, ze szczegól nym uwzględnieniem statusu prawnofinansowego Skarbu Państwa,
• oznaczanie jednostek sektora finansów publicznych ze względu na ich status ustrojowy, cywilnoprawny czy metodę rozliczania się z właści wym budżetem,
• planowanie finansowe w sektorze finansów publicznych (jeden czyli kilka planów i jakich, np. odrębność planów finansowych podsektorów, wie- loletniość czy roczność planowania, powiązania z programami i planami o charakterze społecznym i gospodarczym oraz z planami finansowymi Unii Europejskiej),
• powiązania finansowe między podsektorami finansów publicznych oraz powiązania pomiędzy jednostkami sektora finansów publicznych w ra mach podsektorów,
• równowaga sektora finansów publicznych i jej brak (nadwyżka lub nie dobór w całym sektorze lub w podsektorach oraz źródła finansowania), • ustrojowe (konstytucyjne) miejsce sektora finansów publicznych i jego
planów finansowych w stosunku do ustawy budżetowej i uchwał budżetowych.
Wyjaśniając wymienione przykładowo zagadnienia możemy udzielić odpo wiedzi na pytanie bardziej zasadnicze, a mianowicie dotyczące tego, czy nie nade szła już pora pożegnania instytucji budżetu państwa i ustawy budżetowej w ich klasycznym (tradycyjnym) ujęciu, skoro nie można postawić znaku równości po między budżetem państwa a gospodarką finansową państwa i pojęciem sektora finansów publicznych. Trzeba mieć odwagę przesiąść się z konnej dorożki do no woczesnego samochodu! Będzie wygodniej i szybciej, chociaż mniej bezpiecznie.
Pilne zadania nauki polskiego prawa finansowego
Nowoczesności brakuje także naszemu planowaniu finansowemu, które w skali makroekonomicznej opiera się na planowaniu budżetowym. Opraco wywane w tym zakresie plany nie są ze sobą w pełni skoordynowane. Unika my jak ognia wprowadzenia jako nowej i powszechnej metody tzw. planowania zadaniowego, preferując planowanie oparte na podziale środków finansowych pozostających do dyspozycji budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Planujemy więc, jak podzielić to, co mamy, zamiast planować to, co powinniśmy mieć i jak najlepiej wydać środki, aby wykonać finansowane za danie. Taka postawa nie gwarantuje żadnego postępu i rozwoju, bo środków fi nansowych brakuje zawsze i to nawet najbogatszym ludziom na świecie. Wpro wadzenie planowania zadaniowego wiąże się z koniecznością rozwiązania nie tylko pewnych kwestii technicznych, lecz przede wszystkim z przygotowaniem określonej infrastruktury prawnej dla tej instytucji (np. podział kompetencji, klasyfikacja, dyrektywność, czasokres obowiązywania, formy prezentacji, zasa dy wykonywania i kontroli oraz weryfikacji itd.).
Nauka prawa finansowego powinna podjąć również inne wątki planowania finansowego. Szczególnie dotkliwie odczuwa się bowiem brak powiązania pla nów finansowych z programami, strategiami, projektami i planami o charakte rze rzeczowym. To z nich wynikają przecież cele, które dzięki finansom publicz nym należy osiągnąć. Jeśli więc planista finansowy tych celów nie zna, bądź nie jest uprawniony do ich ustalania i gradacji, to pozostaje mu jedynie sporządza nie planów podziału środków finansowych głównie ze względu na zasadę, że każdemu trzeba coś dać!
Razi wreszcie brak powiązania krajowego planowania finansowego z plano waniem finansowym w Unii Europejskiej. Gubi nas zresztą postawa, jaką zaj mujemy wobec Unii, a jest to postawa proszącego o każde wsparcie, bez wzglę du na cel, rozmiary i czas jego pozyskania. Dzieje się tak dlatego, że gdy w Unii Europejskiej pracuje się nad projektem średniookresowego planu finansowego i jego podziałem na okresy roczne, to my nie jesteśmy w stanie określić i zgłosić Unii, czego, ile i kiedy chcemy od Unii, ponieważ dla nas perspektywa plano wania na okres dłuższy niż rok jest odległa jak podróż na Księżyc. Unia nie ma zresztą do nas zaufania, skoro po „swojemu", nie zaś według zaleceń ESA'95, określamy zakres sektora finansów publicznych w Polsce oraz inaczej niż Unia obliczamy wysokość PKB i rozmiary deficytu publicznego. Jeśli rząd pokazu
Cezary Kosikowski
je społeczeństwu, że pozyskujemy i wzorowo wykorzystujemy środki unijne, to nie dodaje, że chodzi o środki, o które wystąpiły jednostki samorządu te rytorialnego, przedsiębiorcy, uczeni, studenci, sportowcy i które to im zostały przyznane.
Na odrębną i szerszą niż dotychczas uwagę badawczą zasługuje problematy ka powiązań prawnofinansowych krajowych finansów publicznych z finansami Unii Europejskiej. Obecnie nie wystarczy tak, jak czynili to w latach 70. i 80. XX wieku Profesorowie Apoloniusz Kostecki i Andrzej Komar, opisać założenia, strukturę i organizację integracji europejskiej. Prawo finansowe Unii Europej skiej jest złożone.5 Obejmuje regulacje prawne dotyczące ustroju walutowego i własnej gospodarki finansowej Unii (tzw. wewnętrzne prawo finansowe), jak i regulacje, które są kierowane do państw członkowskich w celu ich stosowa nia i przestrzegania lub wdrożenia do krajowego prawa finansowego państw członkowskich (tzw. zewnętrzne prawo finansowe). Tworzy to zupełnie nową sytuację dla tworzenia, wykładni i stosowania krajowego prawa finansowego, a także jego nauki i dydaktyki. Krajowego prawa finansowego nie można obec nie badać bez uwzględnienia kontekstu unijnego.6 Wyłaniają się więc olbrzymie szanse na poszerzenie tematyczne pola badawczego w nauce prawa finansowe go. Podjęcie tego wyzwania jest konieczne.
Sądzę, że nauka prawa finansowego nie wyjaśniła jeszcze w dostatecznym stopniu wielu zagadnień stricte teoretycznych. Dotyczy to chociażby specyfiki normy prawa finansowego, a zwłaszcza jej struktury. To, że w prawie finanso wym przychodzi nam posługiwać się normami parametrycznymi, normami tech nicznymi, normami planowymi, normami ostrożnościowymi nie zostało również dogłębnie zbadane i wyjaśnione. To samo odnieść można do sankcji w prawie finansowym i do różnych form odpowiedzialności prawnofinansowej.
Podmiotami prawa finansowego zajmujemy się nieco inaczej niż czynił to Pro fesor Apoloniusz Kostecki.7 Być może dlatego nie potrafimy jednoznacznie na zwać podmiotów, które są adresatami norm prawa finansowego. Nie potrafimy powiązać i pogodzić ich statusu prawnofinansowego z położeniem ustrojowym, cywilnoprawnym, administracyjnoprawnym, międzynarodowoprawnym itd.
5 Patrz C. Kosikowski, Prawo finansowe w Unii Europejskiej, Bydgoszcz-Warszawa 2008.
6 Patrz C. Kosikowski, Prawo Unii Europejskiej w systemie polskiego prawa finansowego, Białystok 2010.
Pilne zadania nauki polskiego prawa finansowego
Na jednoznaczne wyjaśnienie oczekują też poszczególne instytucje prawa fi nansowego. Dotyczy to przykładowo: opłaty publicznej, subwencji i dotacji bu dżetowych, pożyczek budżetowych, deficytu publicznego itd. Potrzebne byłoby również stworzenie docelowej koncepcji (modelu) samodzielności finansowej samorządu terytorialnego. Nie wystarczy bowiem jedynie stwierdzić, że ona jest, lecz niezbyt wielka i jak obok opłaty od posiadania psów wprowadzi się opłatę od posiadania kotów, myszek, świnek i innego obrzydlistwa, to sytuacja ulegnie radykalnej poprawie.
3.
Polska nauka prawa finansowego powinna zająć się również tematami, które były już badane i zostały opisane w licznych publikacjach, lecz które ze względu na upływ czasu utraciły swą aktualność i wymagają ponownego zbadania. Do tyczy to m.in. problematyki prawnej zarządzania finansami publicznymi. Pod stawowe prace z tego zakresu pochodzą z lat 70. i 80. XX wieku, a więc z natury rzeczy nie uwzględniają współczesnych uwarunkowań. Tymczasem tradycyjny podział władztwa finansowego pomiędzy urząd ministra finansów a central ny bank państwa nie ma obecnie większego znaczenia i nie wyczerpuje istoty zagadnienia.
Centralny bank państwa członkowskiego UE wchodzi w skład Europejskiego Systemu Banków Centralnych i w zależności od tego, czy dane państwo człon kowskie Unii Europejskiej znajduje się w strefie euro lub jest objęte derogacją, jest silniej lub słabiej związany polityką walutową ustalaną przez Europejski Bank Centralny. Większość współczesnych centralnych banków państwa nie zajmuje się już sprawowaniem nadzoru bankowego, ponieważ pojęcie to stało się fragmentem szerszego pojęcia nadzoru finansowego, a sprawowanie nadzo ru finansowego powierza się odrębnym instytucjom, zależnym lub niezależnym
od rządu i centralnego banku państwa. Podobnie dzieje się na szczeblu unijnym, ponieważ powołano tam odrębny urząd nadzoru nad rynkiem finansowym. W rezultacie powyższego organy Unii ustalają kryteria konwergencji i decydują o przyjęciu do strefy euro, natomiast na szczeblu krajowym wypełnienie kryte riów fiskalnych jest zadaniem dla ministra finansów, a wypełnienie kryteriów
Cezary Kosikowski
monetarnych pozostaje w gestii centralnego banku państwa. Jeśli między tymi organami nie będzie autentycznego współdziałania, to trudno osiągnąć powo dzenie w zarządzaniu finansami publicznymi.
Minister finansów nie jest obecnie urzędem tej rangi, jakim był w XIX wieku. Na zewnątrz bowiem jego działania przebiegają nieco pod dyktando niektó rych organów Unii Europejskiej, a zwłaszcza unijnego komisarza ds. budżetu. W kraju jest zaś głównie ministrem budżetu państwa, poza którym znajdują się olbrzymie środki państwowych funduszy celowych, środki budżetów jednostek samorządu terytorialnego i niektórych jednostek sektora finansów publicznych (np. NFZ, ZUS, KRUS). Włączenie do budżetu państwa tzw. budżetu środków europejskich, to złudna forma władztwa ministra finansów nad nimi. Niezbyt jasno są określone także powinności ministra finansów wobec jednostek rynku finansowego (np. wobec OFE) i kapitałowego. Tymczasem w obliczu przyczyn światowego kryzysu finansowego trudno jest nadal udawać, że funkcjonowanie rynku finansowego nie ma znaczenia dla finansów publicznych i odwrotnie. Je śli tak zatem jest, to trzeba ustalić, kto i jak oraz za co odpowiada w tych ukła dach. Nauka powinna podjąć ten temat.
Bardzo ściśle z tematem zarządzania finansami publicznymi łączy się pro blematyka szeroko rozumianej administracji finansów publicznych. Dotychczas nie zdążyliśmy nawet w pełni i dobrze wyjaśnić statusu organów podatkowych. Zwrócić trzeba uwagę zwłaszcza na to, że organy podatkowe i podmioty peł niące funkcję organów podatkowych mają niejednolity status i możliwości dzia łania. Stąd tak wiele jest przypadkowości w tym zakresie. Przykładowo, urzędy celne stały się przede wszystkim urzędami podatkowymi, a powinności urzę dów celnych zaczyna wypełniać w praktyce straż graniczna. Samorządowe or gany podatkowe to są dla nas głównie osoby wybrane przez wójtów dla zajmo wania się wszystkim, co dotyczy ewidencji podatkowej, ustalania i określania obowiązków podatkowych, wymiaru zobowiązań podatkowych oraz poboru i egzekucji podatków i opłat lokalnych.
Nie jest zbadana i jednolicie uregulowana problematyka służb finansowych, które w urzędach organów centralnych i w urzędach jednostek samorządu te rytorialnego zajmują się różnymi zagadnieniami finansów publicznych (plano wanie, pełnienie roli dysponentów budżetowych, sprawozdawczość finansowa, pozyskiwanie środków unijnych, udzielanie zamówień publicznych itp.). Nie