Jedną z podstawowych zasad dotyczących właściwego ukształtowania sys temu finansów jednostek samorządu terytorialnego jest zasada adekwatności środków do zadań.
Europejska Karta Samorządu Lokalnego1 uznaje tę samą zasadę za podsta wowy standard europejski w odniesieniu do samorządu terytorialnego, stano wiąc, że wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez prawo2. Zasadę tę w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego formułuje także art. 167 Konstytucji RP (zwłaszcza ust. 1 i 4)3.
W literaturze przedmiotu omówieniu i analizie tej zasady, a także jej praktycz nemu stosowaniu poświęcono liczne opracowania4. Wskazuje się w nich, iż zasa da adekwatności stanowi jedynie ogólną normę kierunkową, której szczegółowa interpretaqa następuje przede wszystkim w procesie stanowienia prawa. Normy prawne nie powinny bowiem nakładać na samorządy zadań, na których realizaj nie przewidziano dostatecznych środków finansowych. Jednocześnie podkreśla
1 Europejska Karta Samorządu Lokalnego (Dz. U. Nr 124, poz. 607).
2 O zagadnieniu harmonizacji przepisów prawnych regulujących funkcjonowanie i zasady finansowania samorzą
dów w skali państw europejskich - por. A. Kostecki, Harmonizacja regulacji prawnych w zakresie finansowania samo
rządu lokalnego i regionalnego z wymogami Rady Europy, w opr. zbior. Aktualne problemy finansów lokalnych i regional
nych w Polsce i innych krajach UE, Warszawa 2006.
3 Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483).
4 Szerzej o tym J. Glumińska-Pawlic, Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, Katowice
2003; E. Kornberger-Sokołowska, Decentralizacja finansów publicznych a samodzielność finansowa jst, Warszawa 2001, a także W. Miemiec, EKST jako zespół gwarancji zabezpieczających samodzielność finansową gmin, „Samorząd Teryto rialny" 1997, nr 10; J. Oniszczuk, Zasada samodzielności finansowej gmin w Konstytucji z 1997 r., „Glosa" 1998, nr 10; Z. Gilowska, L. Kieres, R. Sowiński, Samorząd Terytorialny w Polsce a standardy europejskie, Warszawa 1993; E. Korn- berger-Sokołowska, Realizacja zasady adekwatności w procesach decentralizacji finansów publicznych, „Samorząd Tery torialny" 2001, nr 2.
Elżbieta Kornberger-Sokołowska
się, że ocena tego, czy środki są adekwatne do przypisanych zadań bardzo często ma charakter subiektywny, a zatem rozstrzygnięcia co do takiej oceny są bardzo trudne, zwłaszcza w tych sytuacjach, w których brakuje wystarczająco precyzyj nych kryteriów dla wystandaryzowania wykonywania zadań publicznych, bądź nie ma powszechnej akceptacji dla wypracowanych kryteriów.
Stąd też tak ważna jest interpretacja zasady adekwatności dokonywana przez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w licznych orzeczeniach pró buje wypracować jasne, przejrzyste i obiektywne kryteria podziału publicznych środków finansowych między sektor rządowy i samorządowy.
Konstytucja mówiąc o podziale dochodów publicznych nawiązuje do ich po działu między różne segmenty sektora finansów publicznych. Podział ten do konywany jest przede wszystkim między tzw. podsektor rządowy i podsektor samorządowy. Sformułowanie to wyznacza podstawowy standard podziału źródeł dochodów publicznych między te podsektory i stanowi punkt wyjścia dla określenia kryteriów oceny właściwości takiego podziału.
Należy przy tym zaznaczyć, że podział środków publicznych pomiędzy ad ministrację rządową i samorządową nie jest określony raz na zawsze, lecz ulega zmianom wraz z przekształceniami w zakresach kompetencji obu tych podsek torów. Ust. 4 art. 167 Konstytucji RP odnosi się zatem przede wszystkim do tych sytuacji, gdy mają miejsce przesunięcia kompetencji o charakterze decentrali zacyjnym (lub centralizacyjnym) w strukturach administracji publicznej. Nie dotyczy on bezpośrednio tych sytuacji, gdy samorząd otrzymuje nowe zadania, które nie były wcześniej realizowane przez żaden segment administracji pu blicznej. Należy wówczas rozważyć, czy te nowe zadania wymagają przyznania samorządowi dodatkowych źródeł dochodów, czy też możliwe jest ich zrealizo wanie przy wykorzystaniu dotychczasowych źródeł, co z jednej strony oznaczać może uruchomienie bodźca dla samorządu do podjęcia działań zmierzających do zintensyfikowania efektywnego wykorzystania źródeł dotychczasowych, ale może też oznaczać konieczność ograniczenia, bądź rezygnacji z realizacji innych zadań o charakterze nieobligatoryjnym (np. inwestycyjnych).
Zgodnie z zasadą adekwatności wszelkie dodatkowe zadania nakładane na samorząd powinny być powiązane z zapewnieniem dodatkowych środków fi nansowych. Z zasady tej nie wynika bezpośrednio z jakich źródeł powinny one pochodzić. Mogą to być zarówno transfery z budżetu centralnego, jak też przy
Aktualne problemy realizacji zasady adekwatności...
znawane dodatkowe lub zwiększone źródła dochodów własnych (np. podwyż szone procentowe udziały w podatkach państwowych).
Zasada adekwatności środków do zadań ujęta w art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP wyraża zasadę samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorial nego w realizacji zadań publicznych. Samodzielność finansowa samorządu jest jedną z cech konstytutywnych jego podmiotowości. Wynika ona z zasady ustro jowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, której wyznaczni kiem są prawa podmiotowe wynikające z posiadania osobowości prawnej oraz gwarancji jej ochrony na gruncie sądowym. Samodzielność finansowa polega m.in. na zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego systemu docho dów stwarzających realną możliwość wykonywania przypisanych ustawowo zadań publicznych. Konstytucja stwarza tu zatem prawne gwarancje samodziel ności samorządu terytorialnego. Podstawowymi przesłankami dla wyznaczenia samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego jest przyznana samorządom osobowość prawna oraz konstytucyjnie zagwarantowana samo dzielność. Oznacza ona, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują zada nia publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Wykonanie zaś zadań łączy się z koniecznością wyposażenia samorządów w odpowiednie środki, także finansowe.
Realizacja zadań uzależniona jest bowiem ściśle od wyposażenia jednostek samorządu terytorialnego nie tylko w odpowiednie źródła dochodów, ale tak że w mienie komunalne, które również może stanowić źródło zasilania ich budżetów (w postaci dochodów budżetowych lub przychodów w rozumieniu ustawy o finansach publicznych). Zgodnie z orzecznictwem TK zasada ade kwatności środków do zadań winna być interpretowana nie tylko w aspek cie odpowiedniej wydajności finansowej, lecz także adekwatności konstrukcji prawnych, określających źródła finansowania w relacji do rodzajów zadań samorządów.
Ustawodawca ma jednak znaczną dowolność w wyborze modelu finanso wania określonego zadania (model samofinansowania całkowicie z dochodów własnych bądź uzupełnionych subwencją z budżetu centralnego, oraz model dofinansowania zadania poprzez dotację z budżetu)5. Dopóki jednak ustawo dawca w sposób drastyczny nie naruszy samej istoty samodzielności finansowej
Elżbieta Kornberger-Sokołowska
gminy, przysługuje mu daleko idąca swoboda w określaniu źródeł dochodów, jak i ich poziomu.
Interpretacja zasady adekwatności następuje zatem poprzez orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który w licznych orzeczeniach dotyczących tej za sady próbuje wypracować reguły wyznaczające jej treść.
W sytuacji gdy ustawodawca posiada dość dużą swobodę w określaniu źró deł dochodów samorządu terytorialnego oraz poziomu i struktury tych docho dów, zasadę tę należy rozumieć jako dyrektywę skierowaną pod adresem pra wodawcy, aby na etapie stanowienia prawa zastosować odpowiednie metody i procedury obliczania wielkości środków, niezbędnych jednostkom samorzą du terytorialnego do realizacji zadań. Z drugiej strony, aby zasada ta była real na, należy stworzyć w tym zakresie odpowiednie gwarancje prawne ochrony uprawnień jednostek samorządu terytorialnego.
Zaliczyć do nich należy możliwość dokonania oceny realizacji zasady ade kwatności. Ocenę taką częstokroć jest zmuszony przeprowadzać Trybunał Konstytucyjny, do którego - w myśl art. 188 Konstytucji RP - należy orzekanie w sprawie zgodności ustaw z Konstytucją RP oraz ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a więc także i z Europejską Kartą Samorządu Lokalne go. Problematyka konstytucyjności ustaw dotyczących samorządu terytorial nego była przedmiotem licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, także z punktu widzenia realizacji przez nie właśnie zasady adekwatności. Mając na uwadze brak jasno określonych kryteriów oceny i ogólne standardy zawarte w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego, a także duży obszar swobody ustawodawcy co do wyboru modelu zasilania, należy stwierdzić, iż orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego posiadają szczególny walor dla określenia istoty samorządu terytorialnego oraz sposobów realizacji procesów decentralizacji fi nansów publicznych. Brak dostatecznie jasno określonych kryteriów realizacji zasady adekwatności do zadań i kompetencji sprawia, że orzecznictwo Trybu nału Konstytucyjnego musi wypełniać istotną lukę prawną, zastępując ustawo dawcę w określaniu zasad alokacji środków pomiędzy różne budżety publiczne oraz wyznaczając, w przypadkach sporów, wielkości niezbędnych środków, które samorządy powinny otrzymywać zgodnie z omawianą zasadą.
Należy jednak zauważyć, że ta dowolność ustawodawcy w określaniu spo sobu (modelu) finansowania określonych zadań jest ograniczana przez inne
Aktualne problemy realizacji zasady adekwatności...
zasady wynikające czy to z Konstytucji, czy z Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.
Należy także zwrócić uwagę, iż dokonując interpretacji zasady adekwatności Trybunał Konstytucyjny przyjął jednakże, iż konsekwencją zasady adekwatno ści jest nie tylko zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego odpowied nich środków na realizację jej zadań, lecz także pozostawienie tych środków do jej dyspozycji, tj. zagwarantowanie możliwości swobodnego ich wykorzysta nia, czyli samodzielnego podjęcia decyzji co do rodzaju i wielkości wydatków budżetowych.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził wyraźnie w jednym z orzeczeń, iż „gdyby (...) wykluczyć istnienie konstytucyjnych gwarancji dla samodziel nego wykonywania zadań, to ustawowe zagwarantowanie źródeł dochodów mogłoby okazać się iluzoryczne, bo pozyskane środki mogłyby być gminie odbierane bez jakichkolwiek ograniczeń"6. Niezgodność z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji można wykazać, gdy kwestionowane regulacje pozbawiają gminy „odpowiedniego" do ich zadań udziału w dochodach publicznych w oczywi sty sposób7, a zarazem na skutek obowiązku ponoszenia wydatków na ten cel swoboda decyzyjna w kształtowaniu polityki wydatkowej zostaje zniesiona lub zmarginalizowana.
Stąd też w świetle orzecznictwa Trybunału nie zawsze zwiększenie zakresu wykonywanego zadania musi oznaczać konieczność zwiększenia przyznanych samorządom środków. Realizacja takiego rozszerzonego zadania może bo wiem nastąpić poprzez wygospodarowanie środków w drodze odpowiednich oszczędności w gospodarowaniu nimi i zmuszać samorządy do poszukiwania takich oszczędności.
Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustalanie nowych zadań publicznych nie zawsze wymaga zwiększania dochodów publicznych. Biorąc pod uwagę fakt, że zwiększenie dochodów publicznych ma swoje granice, jednym z spo sobów zapewnienia odpowiednich środków na realizację nowych zadań pu blicznych, mogą być m.in. nowe rozwiązania prawne wymuszające bardziej racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami. Podstawę do stwierdzenia niezgodności regulacji prawnych z art. 167 ust. 1 Konstytucji mogą stanowić
6 Por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego - sygn. akt K/40/1997.
Elżbieta Kornberger-Sokołowska
tylko oczywiste dysproporcje między zakresem zadań a poziomem dochodów, występujące przy podziale środków między administrację rządową a poszcze gólne szczeble samorządu terytorialnego8.
Naruszeniem zasady adekwatności środków do zadań mogą być także takie rozstrzygnięcia legislacyjne, które ingerują w zakres własności komunalnej.
Własność komunalna stanowi nie tylko potencjalne źródło dochodów lub przychodów budżetowych samorządu lecz także ma istotny wymiar ustrojowy stanowiąc zabezpieczenie samodzielności i możliwości realizacji zdecentralizo wanych zadań publicznych9.
Istnieje bowiem wyraźny związek między stanem majątkowym samorządu terytorialnego a możliwością realizowania przez niego swoich zadań.
Stąd też wszelkie działania ustawodawcy, które prowadzą do ograniczenia, bądź naruszenia stanu majątkowego jednostek samorządu terytorialnego należy ocenić również w kontekście zasady adekwatności środków do zadań i traktować jako na ruszenie tej zasady.
Zasada adekwatności jest jednak jedynie ogólną dyrektywą kierunkową, której szczegółowa interpretacja następuje w procesie konkretyzowania posta nowień konstytucyjnych, wywołując w praktyce wiele konfliktów związanych z odmienną, często subiektywną, oceną właściwej wielkości przekazywanych samorządom środków finansowych.
Jest to przyczyną licznych wystąpień samorządów do Trybunału Konstytu cyjnego o stwierdzenie niekonstytucyjności rozstrzygnięć ustawodawcy jako naruszających zasadę adekwatności.
Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że zaawansowanie badań nad finan sami samorządowymi jest zbyt małe, abyśmy rzeczywiście potrafili sprawdzić, gdzie kończy się poziom wydatków niezbędnych do prawidłowego funkcjono wania usług zwłaszcza (przy nieokreślonym standardzie), a gdzie zaczyna się niedostrzeganie możliwości oszczędności lub zwykły lobbing. Oznacza to, że na gruncie teorii administracji i teorii finansów publicznych nie wypracowano do tychczas wystarczająco precyzyjnych kryteriów przydatnych do oceny stopnia realizacji zasady adekwatności środków do zadań10.
8 Wyrok TK z dnia 31 maja 2005 r. K 27/2004, OTK ZU 2005/5A, poz. 54.
9 Por. wyrok TK z dnia 20 lutego 2002 r. K 39/200.
10 Por. szerzej P. Swianiewicz, Finanse lokalne - teoria i praktyka, Warszawa 2004, s. 32 i n.
Aktualne problemy realizacji zasady adekwatności...
Kryteria te odnoszą się do określenia wysokości kosztów ponoszonych przy realizacji zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Wiążą się one ze standardami wyznaczonymi przez państwo w odniesieniu do poszczególnych zadań publicznych. Proces standaryzacji wykonywania tych zadań nie przebie ga jednak równomiernie w odniesieniu do poszczególnych ich rodzajów. Naj bardziej zaawansowane jest wystandaryzowanie realizacji zadań oświatowych oraz zadań z zakresu opieki społecznej. Główne trudności właściwego skon struowania standardów wynikają z dużej dynamiki uwarunkowań realizacji tych zadań i konieczności uwzględnienia ich zróżnicowania w realiach funk cjonowania poszczególnych kategorii jednostek samorządu terytorialnego.
Naruszenie zasady adekwatności może przybierać różne formy:
• nałożenia nowych zadań bez zabezpieczenia nowych środków finanso wych na ich realizację,
• poszerzenia zakresu zadań lub narzucenia sposobu realizacji zadań (jak miało to miejsce w przypadku ostatnich regulacji dotyczących wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej),
• uszczuplenia źródeł dochodów własnych jst,
• zmienną interpretację prawa dokonywaną w procesie stosowania prawa przez organy orzekające w sprawach samorządowych.
Każdy jednak z tych przypadków wymaga zawsze rozważenia adekwatności dochodów do zadań w szerszym kontekście, w tym możliwej racjonalizacji wy datków publicznych.
Realizacja zasady adekwatności powinna mieć miejsce przede wszystkim w za kresie działań legislacyjnych. To w procesie stanowienia prawa należy dokonać oceny, czy i w jakim zakresie proponowane nowe regulacje prawne, mogą ozna czać nałożenie dodatkowych zadań lub wpłyną na ograniczenie dochodów jedno stek samorządu terytorialnego oraz podjąć decyzję o ewentualnej rekompensacie tych działań prawodawcy. Rekompensata ta może przybierać różne formy:
• przyznanie dodatkowego źródła dochodów własnych lub zwiększenia możliwości wykorzystywania dotychczasowego (np. poprzez powięk szenie procentowego udziału samorządów w podatkach państwowych), • uwzględnienie w systemie subwencjonowania lub dotowania samorzą
dów elementu rekompensującego utracone dochody lub zwiększone wydatki.
Elżbieta Kornberger-Sokołowska
Należy zatem wskazać na inne, niż możliwość skargi do TK, gwarancje reali zacji zasady adekwatności w polskim systemie finansów jednostek samorządu terytorialnego:
• zabezpieczenie prezentowania opinii w procesie legislacyjnym w odnie sieniu do aktów prawnych inicjowanych przez rząd,
• zabezpieczenie udziału przedstawicieli samorządów w wypracowywaniu wspólnego stanowiska w sprawach priorytetów gospodarczych i społecz nych dotyczących funkcjonowania samorządów,
• zabezpieczenie możliwości prezentowania przez reprezentacje samorzą du terytorialnego opinii dotyczących stanu prawnego dotyczącego funk cjonowania samorządów.
W tym kontekście ważnym zagadnieniem jest racjonalizacja decyzji w proce sach legislacyjnych, zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. Dla pro cesów stanowienia prawa niezmiernie istotne są szczegółowe i prawidłowo wy konane analizy skutków ekonomicznych podejmowanych działań i to zarówno tych bezpośrednich, jak i pośrednich. W wielu przypadkach zaobserwować można brak rozpoznania właściwych, także ubocznych skutków, przyjmowa nych regulacji prawnych. Ich rozpoznanie wymaga zastosowania odpowiedniej metodologii analitycznej i wymaga zmiany podejścia do procesu legislacyjnego, zarówno na szczeblu centralnym, jak i lokalnym. Należy w szerszym zakresie wykorzystać dorobek ekonomicznej analizy prawa (law and economic).
Położenie akcentu na poprawę jakości procesu legislacyjnego i stworzenie w tym zakresie odpowiednich gwarancji w celu zabezpieczenia dokonania wła ściwej i wszechstronnej oceny skutków przyjmowanych regulacji prawnych po zwoliłoby w znacznie bardziej skuteczny sposób zabezpieczyć realizację zasady adekwatności.
Orzecznictwo TK jest ważnym elementem w zabezpieczeniu tej zasady, jest ono jednak fazą „leczenia choroby", podczas, gdy ważne są działania mające na celu wyeliminowanie nieprawidłowości na etapie tworzenia prawa.
Z uwagi na występujące symptomy spowolnienia gospodarczego, konieczność podejmowania działań na szczeblu centralnym ograniczających deficyt i dążenie do ograniczenia wydatków publicznych trzeba podkreślić konieczność zaangażo wania obu podsektorów: rządowego i samorządowego w ten proces. Tu również powinna mieć zastosowanie zasada adekwatności, która zakłada, że w przypad
Aktualne problemy realizacji zasady adekwatności...
ku stałego niedoboru środków publicznych w stosunku do potrzeb i oczekiwań społecznych istotne jest też sprawiedliwe i proporcjonalne rozłożenie ograniczeń wynikających ze skutków spowolnienia gospodarczego i odpowiedzialności za ogólny stan finansów publicznych między sektor rządowy i samorządowy. Nie dopuszczalne jest przerzucanie odpowiedzialności za wielkość deficytu sektora finansów publicznych w większej proporcji, niż wynika to z udziału tego sektora w ogólnym zadłużeniu kraju. W okresie pogarszającej się sytuacji finansowej sa morządy muszą oczywiście liczyć się z koniecznością prowadzenia bardziej re strykcyjnej gospodarki finansowej. Ponadto, należy zwrócić uwagę na to, iż licząc się z brakiem możliwości znaczącego powiększania dochodów transferowanych z budżetu centralnego oraz biorąc pod uwagę ograniczone możliwości samo rządów do powiększania swoich dochodów własnych - należałoby wyjątkowo ostrożnie podchodzić do możliwości nakładania na samorządy kolejnych nowych zadań wymagających ponoszenia zwiększonych wydatków.
Zasada adekwatności środków do zadań pełni zatem doniosłą rolę w kształ towaniu właściwych proporcji podziału dochodów publicznych między sektor rządowy i samorządowy, a także stwarza gwarancje dla jednostek samorządu terytorialnego posiadania właściwie ukształtowanych źródeł ich dochodów bu dżetowych. Konsekwencją zasady adekwatności jest zagwarantowanie samo dzielnego wykorzystywania dochodów przez jednostki samorządu terytorial nego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie TK.