Na początku lat 90. w wielu krajach OECD, w Unii Europejskiej, w tym i w Polsce, realizowano politykę finansową, której celem było zmniejszanie za dłużenia poprzez uchwalanie budżetów z nadwyżką. Nie był to jednak wymóg bezwzględny. O tym, iż nie każdy deficyt oraz dług publiczny oznaczał niską efektywność gospodarowania, zwiększenie presji inflacyjnej oraz spadek tempa wzrostu gospodarczego, świadczyło stanowisko autorów Traktatu ustanawiają cego Wspólnotę Europejską i kolejne akty unijne, dopuszczające istnienie deficy tu budżetowego oraz długu publicznego na określonym, co do zasady bezpiecz nym poziomie, przy ogólnym zastrzeżeniu, że państwa: „unikają nadmiernego deficytu" (art. 126 wersji skonsolidowanej TUE, dawny 104 TWE). Budżety Unii Europejskiej (wieloletnie Perspektywy finansowe i budżety roczne) uchwala się jednak jako zrównoważone.
Postanowienia Traktatu z Maastricht zostały uzupełnione bardziej elastycz nymi, ale zarazem niejednoznacznymi regułami. Szczególnym aktem, który wyraża zasadę stabilności fiskalnej jest Pakt stabilności i wzrostu (ang. Stabili ty and Growth Pact), który tworzą dwa rozporządzenia Rady Europejskiej oraz
Zasada stabilności fiskalnej w nauce finansów publicznych...
uchwały o charakterze prewencyjnym i represyjnym, które zostały ratyfikowa ne w Amsterdamie 17 czerwca 1997 roku.9 Dokument ten zakłada, iż kryteria fiskalne Traktatu z Maastricht są warunkiem przyjęcia do unii gospodarczej i walutowej (EGW), lecz obowiązują kraje członkowskie także po przyjęciu do niej. Pakt zobowiązuje te kraje do utrzymywania równowagi budżetowej w średnim okresie, który obejmuje pełen cykl koniunkturalny. Wszystkie pań stwa przedkładają i aktualizują programy makroekonomiczne (programy sta bilizacji gospodarczej i programy konwergencji), na podstawie których ocenia się ich sytuację gospodarczą. Ma to zapewniać stabilny stan finansów publicz nych w celu poprawy warunków osiągnięcia wysokiego i trwałego wzrostu
gospodarczego. Kraje przekraczające ustalone pułapy dotyczące kryterium deficytu budżetowego i długu publicznego, nie przestrzegające dyscypliny fi skalnej mogą być zobowiązane do zapłacenia kary, chyba że ich gospodarka znajduje się w fazie recesji. Minimalna wysokość kary to 0,2% PKB dla pań stwa, przy czym wzrasta ona o 0,1% za każdy punkt procentowy deficytu po wyżej 3% PKB. Polska jest objęta postanowieniami Paktu, choć nie dotyczą jej regulacje w sprawie sankcji finansowych przewidziane dla krajów strefy
Euro.
Mimo tego ostrożnego i zrównoważonego podejścia do zjawiska deficytu i długu w praktyce wielu państw i krajowych regulacjach europejskich (poza Polską) nie stosowano w żadnym okresie tych reguł, a sankcje (kary finanso we) nie były realizowane. W celu doskonalenia Paktu podjęto próbę zmiany jego postanowień. Reforma przebiega w ramach programu Wzmocnienia koor dynacji polityki gospodarczej w UE ujmowanego w aspekcie strategii Europa 2020. Wskazano na konieczność zastosowania nowych instrumentów koordynacji polityki gospodarczej, powołano Grupę zadaniową pod przewodnictwem Her mana van Rompuy, opublikowano komunikaty z dnia 12 maja 2010 r. oraz 30 czerwca 2010 r. stanowiące impuls dla dalszych zmian prawnych, które 29 wrze śnia 2010 r. przyjęła Komisja. Nie znalazły one jednak szerszego praktycznego zastosowania.
Wobec dalszych turbulencji na rynkach finansowych w latach następnych oraz konieczności stymulacji wzrostu gospodarczego poprzez zwiększane wydatki
9 Por. szerzej na temat prawnych problemów dotyczących Paktu Stabilności i Wzrostu A. Brunilla, M. Buti, D. Franco (red.), The Stability and Growth Pact. The Architecture of Fiscal Policy in EMU, New York 2001.
Elżbieta Chojna-Duch
budżetów publicznych, mimo wzmacniania płynności banków przez EBC, na stępował wyjątkowo silny przyrost zadłużenia publicznego większości państw świata, w tym Unii Europejskiej.10 Pojawiły się obawy o załamanie gospodarek budżetowych wielu krajów obciążonych zbyt wysokim pułapem zadłużenia.
Strefa euro w 2012 r. znalazła się w głębokim kryzysie, coraz silniejsze są oznaki długotrwałego spowolnienia. Także perspektywy przezwyciężenia kry zysu nie rysują się jednoznacznie. Oceny, sposoby, kierunki działań, rozmia ry koniecznych środków dla wyjścia z kryzysu i okres jego trwania są bardzo zróżnicowane. Formułowane są różne wizje politycznych decyzji, propozycje regulacji prawnych dla przyszłości strefy euro, łącznie z jej rozpadem, a tym samym całej UE, ze wszystkimi wynikającymi z tego skutkami dla krajów Eu ropy, jak i dla gospodarki światowej, ale i bardziej optymistyczne. Występuje bowiem stale silne dążenie polityków krajów Unii Europejskiej do utrzymania stabilności finansów publicznych i solidarności krajów w utrzymaniu i wzmoc nieniu strefy euro. W tym celu zastosowano w ramach państw strefy euro ze staw wszechstronnych instrumentów ekonomicznych (finansowych) i praw nych, pomocnych zwłaszcza przy kontrolowanej restrukturyzacji długu Grecji w II połowie 2011 r. (specjalny program opracowany w ramach strefy euro oraz wkład finansowy Międzynarodowego Funduszu Walutowego, a także sekto ra prywatnego - banków, funduszy i ubezpieczycieli, będących wierzycielami Grecji). Strategię wychodzenia z globalnego kryzysu finansowego ma opraco wać też powołana przez 20 krajów świata (G-20) międzynarodowa grupa re gulatorów - Rada Stabilności Finansowej (ang. Financial Stability Forum (Board), dalej: skrót - FSF lub FSB). Tworzone są także instytucje regulacyjne i struktury nadzorcze, np. Europejski Nadzór Bankowy (ang. European Banking Authority), określający m.in. zwiększone wymogi kapitałowe dla banków. Swoje upraw nienia nadzorcze i koordynacyjne wykorzystuje Komisja Europejska, w tym za pewniając funkcjonowanie Paktu Stabilności i Wzrostu - zobowiązującego nadal państwa członkowskie do redukcji deficytu i długu publicznego oraz tworząc liczne międzynarodowe i europejskie akty legislacyjne, np. pięć rozporządzeń i dyrektywę z 28 września 2011r., tzw. sześciopak, mające zabezpieczyć Unię
10 Źródło: Międzynarodowy Fundusz Walutowy. Government Finance Statistics, Manual 2010 i 2011, por. także bieżące dane dotyczące aktualnych deficytów budżetowych w relacji do PKB większości państw w kolejnych edycjach da nych np. „The Economist" 2012, 14-20 January, s. 84.
Zasada stabilności fiskalnej w nauce finansów publicznych...
Gospodarczą i Walutową przed nadmiernym zadłużaniem państw poprzez me chanizm kontroli przestrzegania dyscypliny finansów publicznych, a w 2009 r. specjalny fundusz pomocy państwom, powiększony w 2011 r. do wysokości 440 mld euro (wraz z oczekiwaniem na jego dalsze zwiększenie), w ramach tzw. Eu ropejskiego Mechanizmu Stabilności Finansowej (ang. skrót - EFSF) a następnie Europejskiego Mechanizmu Stabilizacji (ang. skrót - ESM). Zwiększone zostały także uprawnienia Europejskiego Banku Centralnego w stabilizowaniu sytuacji finansowej państw strefy euro.
„Szczyty" polityczne krajów UE w 2011 r., po nim - strefy euro na początku 2012 r., wydawały się rozstrzygające, nie przynosiły jednak przełomu. W sen sie decyzyjnym (decyzji politycznych i propozycji prawnych) podjęte zostawały na nich ogólne, kilkupunktowe decyzje i ogólne propozycje natury politycznej. Niektóre z nich przyjmowały formę propozycji prawnych, nie zostały jednak zaakceptowane przez wszystkie państwa Unii Europejskiej. Kolegialne zarzą dzanie kryzysem i realizacja zasady stabilności fiskalnej w praktyce w Europie okazują się więc trudne i nieskuteczne, a reguły ekonomiczne splątane z poli tycznymi tworzą na razie węzeł trudny do rozplątania.