Globalny kryzys finansowy trwający od 2008 r. zmienił postrzeganie w nauce zasady stabilności fiskalnej. Współcześnie w sytuacji światowego kryzysu zadłu żenia publicznego nadal podkreśla się w nauce i wystąpieniach politycznych, że deficyt budżetowy oznacza powiększanie długu publicznego, którego obsługa pochłania w następnych okresach coraz większe środki publiczne. Wydatki finan sowane przez zwiększanie długu publicznego ograniczają możliwości rozwoju gospodarki, zmniejszając rozmiary inwestycji prywatnych. Podmioty publiczne działają bowiem jak konkurenci na rynku, pochłaniając oszczędności prywatne i przyczyniając się do podnoszenia realnych stóp procentowych. Spłata długu stanowi konieczność podniesienia obciążeń podatnikom bądź przyczynia się do zmniejszenia możliwości wydatków przyszłych okresów, a sama ewentualność zaciągania zobowiązań finansowych może powodować osłabienie dyscypliny fi nansowej i następnie pętlę zadłużenia oraz niewypłacalność państwa. Zwraca się uwagę na jego ujemny wpływ na poziom inflacji, stopy procentowe, bilans obro tów bieżących kraju, kurs walutowy, a w konsekwencji na aktywność gospodar czą oraz ograniczenie możliwości wydatków publicznych w przyszłości. W oce nie skutków tych zjawisk podkreśla się zarazem konieczność uwzględnienia nie tylko faktu ich wystąpienia, ale ich rozmiarów oraz tendencji wzrostu, stabilizacji lub obniżania, a także relacji do sytuacji gospodarczej kraju.
Z drugiej strony coraz powszechniej dopuszcza się inne bardziej złożone po glądy, będące elastycznym, warunkowym podejściem do równowagi fiskalnej. W nauce i praktyce krajów skandynawskich np. promuje się koncepcję równo ważenia budżetów w okresach kilkuletnich, związanych z przebiegiem cyklu koniunkturalnego, przy konieczności gromadzenia nadwyżek w budżetach w okresach rozkwitu gospodarki i deficytu cyklicznego dopuszczanego w sytu acji recesji. A. Alesina i R. Perotti (1989) z kolei wiążą deficyt z cyklem wybor czym, dopuszczając jego zwiększenie w okresie przedwyborczym i powrót do
Elżbieta Chojna-Duch
reform fiskalnych bezpośrednio po wyborach politycznych. W Polsce promuje się teorię, związaną z tzw. teorią impasu, przyjętą w ustawie o finansach pu blicznych w stosunku do samorządu terytorialnego, uznania wyłącznie deficytu budżetowego powstałego przy finansowaniu wydatków inwestycyjnych.7
Przede wszystkim jednak, współcześnie, w warunkach globalizacji zjawisk ekonomicznych i finansowych zasada stabilności fiskalnej ujmowana może być na różnych poziomach (skalach), nie tylko w ramach systemu budżetów danych państw, jako:
- równowaga (stabilność) światowego systemu finansów publicznych, wy magająca nadzoru ze strony organizacji międzynarodowych i międzynarodo wych regulacji prawnych (w szczególności w ramach zarządzania pakietem finansowym przeznaczonym na pomoc dla poszczególnych krajów i regionów przez MFW),
- na szczeblu ponadnarodowym - prawa i polityki budżetowej Unii Euro pejskiej; dotyczy ona tworzenia wieloletnich i rocznych budżetów UE, ale także wobec kryzysu finansowego proponowanej przez przywódców politycznych dla wszystkich krajów UE (lub strefy euro) nie tylko jednolitej polityki pienięż nej, ale i budżetowej, w tym nawet wspólnej polityki podatkowej i wspólnych reguł fiskalnych; jest to również działalność pomocowa funduszy stabilizacyj nych strefy euro - EFSF i FSM,
- w skali państwa i budżetów krajowych, w tym obejmującej krajowe normy konstytucyjne oraz ustawowe reguły fiskalne, dotyczące równowagi sektora fi nansów publicznych,
- w zakresie poszczególnych podsektorów systemu finansów publicznych, w szczególności samorządu terytorialnego, z tym, że podstawowym dylema tem jest obecnie problem ujmowania wyniku finansowego dla poszczególnych lub zbiorowo dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i pojedynczej bądź wspólnej odpowiedzialności podsektora za wskaźniki zadłużenia i deficy tu budżetowego w ramach sektora finansów publicznych.
Złożoność zasady stabilności fiskalnej i jej realizacja w prawie i praktyce państw i organizacji wynika z coraz szerszej skali działania rynków finanso wych, regulacji prawnych i ich dynamicznym rozwojem w ostatnich latach, obej mującej coraz intensywniejszą międzynarodową integrację finansową i nawar
7 Por. też i inne poglądy P.M. Gaudemet, J. Molinier, Finanse publiczne, Warszawa 2000, s. 182 i n.
Zasada stabilności fiskalnej w nauce finansów publicznych...
stwianie się kolejnych decyzji politycznych i regulacji prawnych na wyższych szczeblach z punktu widzenia ich zasięgu (co tworzy zarazem historię bardziej złożonych struktur, z ich prawem, coraz mniej przejrzystym i trudniejszym do kolejnych zmian, czy szerszych reform politycznych).
Ponadto polityka budżetowa i stabilność fiskalna jest coraz ściślej związana z innymi rynkami i elementami systemu ekonomicznego i finansowego oraz wzajemnie od nich zależna, co wynika również z procesów globalizacji i efektu zarażania rynków (ang. economic contagion). Są to rynki finansowe, w szczegól ności bankowe i rezerwy walutowe, nadzoru makroostrożnościowgo i mikro- ostrożnościowego, dotyczące również różnych poziomów i zapewniające sta bilność finansową w skali: światowego systemu i międzynarodowych regulacji prawnych (np. Solvency II, przepisy Komitetu Bazylejskiego - Bazylea II i III), stabilność rynków finansowych o zasięgu europejskim - UE lub strefy euro (system ESBC, EBC) oraz krajowym - banków centralnych i organów i poszcze gólnych instytucji finansowych. To także sieci bezpieczeństwa finansowego: sektora finansowego oraz bezpieczeństwa uczestników rynku, regulowania sektora bankowego i rynku kapitałowego, czy systemy nadzoru i zarządzania audytowego.
Istotne są również wzajemne relacje między stabilnością sfery realnej, a finan sowej i stabilnością fiskalną. Okresy niestabilności sytuacji makroekonomicznej w sferze realnej powiązane są z okresami niestabilności finansowej i finansów publicznych państw (fazy wzrostu zadłużenia publicznego). Ich wzajemne związki ilustruje przebieg światowego kryzysu gospodarczego ulegającego od 2008 r. przeobrażeniom. Początkowo kryzys bankowy rozszerzył się na pozosta łe rynki finansowe: rynek kapitałowy - powodując spadek kursów akcji, rynek walutowy - przyczyniając się do spadków kursów walut krajów transformują cych gospodarkę i krajów rozwijających się, a następnie paraliżując w dużym stopniu rynek międzybankowy i rynek kredytowy8. Następnie kryzys finanso wy wszedł w trzecią fazę - transmisji jego impulsów na sferę realną. W celu podtrzymania fundamentów makroekonomicznych gospodarki poszczegól nych państw uruchomiono programy pomocy państwowej w formie stymulacji finansowej oraz regulacje ostrożnościowe - scentralizowane, ponadnarodowe
Elżbieta Chojna-Duch
i krajowe formy nadzoru finansowego (politykę makroostrożnościową i mikro- ostrożnościową). Kreowanie nadmiernej ilości pieniądza przez władze publicz ne przyczyniło się do narastania długu publicznego, grożąc niewypłacalnością niektórych państw. Zasada stabilności fiskalnej została wielokrotnie przez więk szość państw naruszona.
Stąd konieczne jest konstruowanie wspólnych, zależnych mechanizmów eko nomicznych i prawnych przeciwdziałania niestabilności fiskalnej i finansowej na wszystkich rynkach i w różnej skali. Politykę budżetową powinna wspierać po lityka pieniężna i gospodarcza, a działania krajowe - rozwiązania wprowadza ne regulacjami o zasięgu światowym i ponadnarodowym. Niezbędna przy tych działaniach koordynacja i dobra harmonijna realizacja może umożliwić trwałą, długookresową równowagę budżetową oraz politykę pieniężną zapewniającą stabilność cen.