1 . Uwagi ogólne
3. Przedsiębiorstwa państwowe i spółki Skarbu Państwa we współczesnym polskim ustawodawstwie
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych z 30 VI 2005 r. (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) do sektora finansów publicznych nie zalicza się (art. 4 ust. 1 pkt 12) takich państwowych osób prawnych jak: przedsiębiorstwa państwowe, banki państwowe i spółki prawa handlowego (np. jednoosobowe spółki akcyjne Skar bu Państwa). Podobnie ustawa o finansach publicznych z 27 VIII 2009 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) stanowi w art. 9 pkt 14, że do sektora finansów pu blicznych nie należą przedsiębiorstwa państwowe, instytuty badawcze, banki państwowe oraz należące do Skarbu Państwa spółki prawa handlowego. Taka regulacja powoduje, że podmioty te nie są ujęte w ramach przepisów ustawy o finansach publicznych.
Wspomniane państwowe osoby prawne są jednak podmiotami publicznymi (nie prywatnymi). Wiele z nich realizuje zadania lub interesy publiczne. Brak zaliczenia tych podmiotów do jednostek sektora finansów publicznych moż na uzasadniać jedynie tym, że nie mogą one ściśle stosować wszystkich reguł prawa budżetowego (np. o wygasaniu wydatków na koniec roku, zaciąganiu zobowiązań w granicach rocznych ustaleń budżetowych), nie mogą być w peł ni włączone w system prawny określający wykonywanie budżetu państwa. Ich pozycja i działalność nie jest regulowana w ustawie o finansach publicznych, lecz w innych ustawach (ustawie o przedsiębiorstwach państwowych, ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji, ustawie kodeks spółek handlowych) i innych ustawach odnoszących się do działalności przedsiębiorców.
Niektóre sprawy dotyczące przedsiębiorstw należących do Skarbu Państwa powinny być jednak w ustawie o finansach publicznych ujęte, w szczególności takie jak: cel ich tworzenia; formy prawne, w jakich mogą działać; sprawy kon troli nad ich działalnością i finansowania inwestycji czy powiązania z ustawą budżetową. Gospodarka finansowa tych przedsiębiorstw może być specjalnym elementem ustawy budżetowej, tak jak to stosowano w okresie II Rzeczypo spolitej. Powinna być przedmiotem odpowiedniej informacji rządu składanej co roku sejmowi. Pominięcie w ustawie o finansach publicznych problematyki przedsiębiorstw publicznych można więc ocenić jako lukę prawną, rozwiązanie niemające dostatecznego uzasadnienia, podważające pozycję prawną sejmu.
Andrzej Borodo
Zgodnie z ustawą z 25 IX 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 981 ze zm.) przedsiębiorstwo państwowe jest samodziel nym, samorządnym i samofinansującym się przedsiębiorcą posiadającym oso bowość prawną. Przedsiębiorstwa te mogą być tworzone jako przedsiębiorstwa działające na zasadach ogólnych i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej. Pań stwowe przedsiębiorstwa użyteczności publicznej mogą być - według art. 6 ust. 3 ustawy - dotowane. Twórcami przedsiębiorstw państwowych (organami za łożycielskimi) są głównie naczelne i centralne organy administracji państwowej,
a także inne organy państwowe (np. wojewodowie). Organ założycielski wypo saża przedsiębiorstwo w odpowiedni kapitał państwowy, tj. środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu.
Zagadnienia gospodarki finansowej przedsiębiorstw państwowych reguluje ustawa z 31 I 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych (j.t. Dz. U. z 1992 r. Nr 6, poz. 27 ze zm.). Według art. 3 ustawy, ogólną wartość majątku (kapitału) przedsiębiorstwa państwowego odzwierciedlają fundusze: fundusz założycielski (który odzwierciedla wartość wydzielonej przedsiębior stwu części mienia ogólnonarodowego) i fundusz przedsiębiorstwa (który od zwierciedla wartość majątku przedsiębiorstwa po odliczeniu funduszu zało życielskiego, tj. wartość majątku dodatkowego, powstałego w wyniku własnej pracy przedsiębiorstwa).
Uprawnienia Skarbu Państwa w stosunku do przedsiębiorstw państwowych polegają głównie na ciążącym na przedsiębiorstwie obowiązku dokonywania wpłat z zysku na rzecz budżetu państwa. Obciążony wpłatą jest zysk pozosta ły po jego opodatkowaniu podatkiem dochodowym. Wysokość wpłaty wynosi
15% zysku netto (tj. zysku pozostałego po zapłaceniu podatku dochodowego). Do wpłat z zysku stosuje się przepisy o zobowiązaniach podatkowych, tj. prze pisy Ordynacji podatkowej (por. art. 12-15 ustawy o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych). Wpłaty z zysku pobierają urzędy skarbowe w formie zaliczek.
Ustawa z 13 VII 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych (Dz. U. Nr 51, poz. 298 ze zm.), a następnie ustawa z 30 VIII 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.) wprowadzają roz wiązania prawne dotyczące przekształceń przedsiębiorstw państwowych z do tychczasowej formy przedsiębiorstwa w formę prawną spółki prawa handlo
Prawnobudżetowe aspekty tworzenia i funkcjonowania...
wego (komercjalizacja), a także dotyczące prywatyzacji, realizowanej poprzez bezpośrednią sprzedaż składników majątkowych przedsiębiorstwa państwo wego (prywatyzacja bezpośrednia) lub sprzedaż akcji spółki państwowej, po wstałej z przekształconego przedsiębiorstwa (prywatyzacja pośrednia).
Komercjalizacja (według art. 1 ust. 1 ustawy) polega na przekształceniu przedsiębiorstwa państwowego w spółkę Skarbu Państwa mającą formę praw ną spółki akcyjnej lub spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Powstała spół ka wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było przed siębiorstwo państwowe. Do przekształconych podmiotów (spółek) stosuje się przepisy kodeksu spółek handlowych, a nie przepisy ustawy o przedsiębior stwach państwowych.
Przekształcenie przedsiębiorstwa państwowego w spółkę może odbywać się w celu prywatyzacji, jednak powstała w wyniku przekształcenia spółka może dalej pozostać w tej postaci, bez zamiaru prywatyzacyjnego. Współcześnie w Polsce funkcjonuje kilkaset jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, są one dominującą formą działalności państwa w sferze gospodarki.
Komercjalizacji przedsiębiorstwa państwowego dokonuje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa. Podstawą przekształcenia przedsiębiorstwa państwo wego jest akt komercjalizacji sporządzony przez Ministra Skarbu Państwa, w któ rym ustala się statut spółki, wysokość kapitału zakładowego spółki, członków organów pierwszej kadencji. Akt ten jest oceniany jako cywilnoprawne oświad czenie reprezentanta Skarbu Państwa (ministra)10. Minister Skarbu Państwa ma też decydujący wpływ na ukształtowanie organów (rady nadzorczej, zarządu) tej spółki. Ustawa przewiduje także, że pracownicy komercjalizowanych przedsię biorstw mają prawo do nieodpłatnego nabycia do 15% akcji spółki.
Wpływy z tytułu prywatyzacji (nazywane przychodami budżetowymi) oraz ich przeznaczenie określa co rok ustawa budżetowa. Ustawa o komercjalizacji i prywatyzacji (w art. 56) stanowi także, że wpływy z prywatyzacji są podstawą tworzenia kilku państwowych funduszy celowych: Funduszu Reprywatyzacji, Funduszu Restrukturyzacji Przedsiębiorców, Funduszu Skarbu Państwa, Fun duszu Nauki i Technologii Polskiej, a także innych funduszy (m.in. Funduszu Pracy). Środkami tych funduszy dysponują właściwi ministrowie.
10 M. Guziński, [w:] Administracyjne prawo gospodarcze, pod redakcją L. Kieresa, Wrocław 2005, s. 292.
Andrzej Borodo
Przepisy dotyczące prywatyzacji spółek Skarbu Państwa i przychodów z ty tułu tej prywatyzacji, a także odnoszące się do wykorzystania środków z tytułu prywatyzacji (m.in. do tworzenia wspomnianych wyżej funduszy celowych) są przepisami prawno-budżetowymi i powinny być w wymiarze kierunkowym, koncepcyjnym wprowadzone do ustawy o finansach publicznych.
Jednoosobowa spółka akcyjna Skarbu Państwa posiada organizację na wiązującą do regulacji kodeksu spółek handlowych. Głównym organem tej spółki jest walne zgromadzenie, którego uprawnienia jako jedynego akcjona riusza wykonuje reprezentant Skarbu Państwa, tj. minister właściwy do spraw Skarbu Państwa lub inny minister. Właściwy minister ma także podstawowe kompetencje dotyczące powoływania rady nadzorczej i zarządu spółki, a także w sprawach prowadzenia przez spółkę działalności gospodarczej i finansowej (np. dotyczącej zatwierdzenia podziału zysku). Władze ministerstwa podejmują decyzje w sprawie podziału zysku i wypłaty całości lub części tego zysku (dywi dendy) Skarbowi Państwa.
Jednoosobowe spółki Skarbu Państwa - obok podatku dochodowego od osób prawnych - ponoszą także obciążenie fiskalne, noszące nazwę - wpłaty z zysku, które określone jest ustawą z 1 XII 1995 r. o wpłatach z zysku przez jednoosobo we spółki Skarbu Państwa (Dz. U. Nr 154, poz. 792 ze zm.). Spółki są obowiąza ne do dokonywania wpłat z zysku na rzecz budżetu państwa, po opodatkowa niu podatkiem dochodowym. Do wpłat stosuje się przepisy o zobowiązaniach podatkowych. Wpłaty z zysku wynoszą 15% zysku netto (pozostałego po zapła ceniu podatku dochodowego).
Jednoosobowe spółki Skarbu Państwa opłacają więc: podatek dochodowy od osób prawnych, wpłaty z zysku, dywidendę na rzecz właściciela (Skarbu Państwa).