Organy przedstawicielskie na czterech szczeblach:

europejskim, państwowm, regionalnym i lokalnym

Przełom XVIII i XIX wieku w Europie charakteryzował się wieloma zmia-nami w zakresie koncepcji i funkcjonowania państwa. Monarchia absolutna, w ramach której władza królewska skupiała funkcje ustawodawcze, wykonawcze i po części sądownicze, a przy tym wobec braku realnych instytucji przedsta-wicielskich nie doznawała praktycznie żadnych ograniczeń ze strony czynnika społecznego, musiała ustąpić miejsca nowym rozwiązaniom prawnym, znanym Europejczykom dotąd tylko na gruncie filozofii polityki⁸. Ugruntowana wów-czas koncepcja państwa oddziałuje do dnia dzisiejszego na zakres i formę rela-cji poszczególnych podmiotów sprawujących władzę polityczną na poszczegól-nych szczeblach we współczesnej — wertykalnej — strukturze jednoczącej się Europy.

Niewątpliwie wśród zasad, które w najpoważniejszy sposób zmieniły dotychczasowy sposób rządzenia państwem, należy wskazać zasadę podziału władzy⁹. Odebranie pełni praw „boskiemu pomazańcowi” i ich rozproszenie pomiędzy trzy nowe segmenty ziemskiego Lewiatana stanowiło istną rewolu-cję ustrojową. W tym kontekście przyjęcie brzmienia art. XVI Deklaracji praw człowieka i obywatela, zakładającego, że „społeczeństwo, w którym nie ma gwarancji poszanowania praw ani ustanowienia podziału władz, nie ma Kon-stytucji”, było wydarzeniem bezprecedensowym¹⁰.

Starcie nowego systemu wartości z dawnymi założeniami dotyczącymi roli i znaczenia państwa musiało przeto prowadzić do licznych konfliktów. Akcepta-cja nowego porządku na terytorium, które mentalnie tkwiło jeszcze bardzo sil-nie w ancien régime trwała sil-niemal całe kolejne stulecie. Jednakże przełom XIX i XX wieku wcale nie przyniósł wzmocnienia nowych demokracji europejskich.

Wręcz przeciwnie: kosztowna polityka imperialna sprawiła, że Europa powoli zaczęła wkraczać w epokę schyłku rywalizujących ze sobą dotąd mocarstw.

Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy był wybuch I wojny światowej świadczą-cej o tym, że Europejczycy po raz pierwszy w historii nie byli w stanie roz-wiązać konfliktu na kontynencie wyłącznie przy użyciu własnych sił i środków.

Zaangażowanie państw pozaeuropejskich oraz ustanowienie raczej kruchego rozejmu niż trwałego pokoju zapowiadały rychły koniec dominacji państw euro-pejskich w polityce światowej. Rozpoczęcie II wojny światowej potwierdziło

8 Szerzej na temat charakterystyki monarchii absolutnej w niezwykle obszernej polskiej literaturze przedmiotu piszą m.in.: b^aszkiewicz, 1999; b^aszkiewicz, 2002; i^zDebski, 2001; G^ór

-ski, salMonowicz, 2001; szlachta, 2005.

9 Szerzej na temat historycznych teorii podziału władzy zob. w: M^ałajny, 2003.

10 Konstytucja Francji z 4 października 1958 roku. Wstęp i tłumaczenie W. skrzyDło, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1997, s. 66.

obawy polityków tamtego okresu. Jej zakończenie spowodowało natomiast defi-nitywny koniec marzeń o odbudowaniu przez europejskie państwa narodowe dawnej pozycji w międzynarodowym ładzie politycznym. Jedyną szansę w rea-liach rozpoczynającej się zimnej wojny dawała zatem integracja sił dotychcza-sowych politycznych konkurentów.

Szybko jednak okazało się, że sam proces jednoczenia Europy i mozolnego tworzenia pierwszych wspólnych instytucji na szczeblu ponadnarodowym nie może gwarantować politycznego i ekonomicznego sukcesu. Poszczególne pań-stwa, zaabsorbowane rozwiązywaniem najbardziej skomplikowanych proble-mów na poziomie politycznego centrum, nie potrafiły przezwyciężyć zapóź-nień cywilizacyjnych wielu regionów leżących na ich terytorium. To z kolei utrudniało ich ogólną modernizację i wzrost zamożności. Dlatego równolegle do procesów związanych z centralizacją politycznych procesów decyzyjnych na szczeblu europejskim w poszczególnych państwach zaczęto obserwować przebieg procesów decentralizacyjnych, związanych z tworzeniem lub rede-finiowaniem roli subpaństwowych ośrodków władzy. Jak się bowiem przeko-nano, jedynie umocnienie uprawnień obywateli i ich wspólnot poprzez odwo-łanie się do zasady pomocniczości mogło przyczynić się do modernizacji Europy¹¹. Należy przy tym podkreślić, że poszczególnym państwom członkow-skim struktury politycznej jednoczącej się na szczeblu ponadpaństwowym nie była obca idea samorządu terytorialnego. Jest ona wręcz zaliczana do klasycz-nych instytucji administracji XIX wieku, a zatem określana jako rozwiązanie o nieprzemijającej wartości, doskonałe w swoim rodzaju, uznawane za wzór,

11 Bez wątpienia dokumentem o fundamentalnym znaczeniu dla umocnienia we współczes-nej Europie polityczwspółczes-nej oraz prawwspółczes-nej pozycji zasady pomocniczości była encyklika Piusa XI Quadragesimo anno z 15 maja 1931 roku. Szczególne znaczenie ma w tym względzie nastę-pujący jej fragment: „Jest prawdą, a historia wyraźnie o tym uczy, że dziś z powodu zmiany warunków tylko potężne organizacje mogą sprostać pewnym zadaniom, które dawniej speł-niały małe wspólnoty. Mimo to jednak nienaruszalnym i niezmiennym pozostaje to nader ważne prawo filozofii społecznej: jak nie wolno jednostkom wydzierać i na społeczeństwo przenosić tego, co mogą wykonać z własnej inicjatywy i własnymi siłami, podobnie niesprawiedliwością, szkodą społeczną i zakłóceniem porządku jest zabierać mniejszym i niższym społecznościom te zadania, które mogą spełnić, i przekazywać je społecznościom większym i wyższym. Wszelka bowiem działalność społeczności mocą swojej natury winna wspomagać człony społecznego organizmu, nigdy zaś ich nie niszczyć ani nie wchłaniać. Z tego względu władza państwowa powinna niższym społecznościom zostawić do wypełnienia mniej ważne zadania i obowiązki, które by ją zresztą zbyt rozpraszały. To zaś pozwoli jej na swobodniejsze, bardziej stanowcze i skuteczniejsze spełnianie tych obowiązków, które wyłącznie do niej należą i które tylko ona może wykonać, mianowicie: kierownictwo, kontrola, nacisk, karanie nadużyć, zależnie od tego, co wskazuje chwila i czego żąda potrzeba. Sprawujący władzę winni być przekonani, że im sprawniej — dzięki przestrzeganiu tej zasady „pomocniczych” usług państwa — działać będzie hierarchiczny ustrój poszczególnych społeczności, tym silniejszy będzie społeczny autorytet i żywotność społecznego życia, tym też szczęśliwszy i pomyślniejszy będzie stan spraw pań-stwa” (Pius XI, Quadragesimo Anno. W: r^aDwaniin., red., 1996: 105—146).

ale też i tradycyjne (i^zDebski, 2001: 52). Hubert i^zDebski (2001: 100) zaznacza:

„W praktyce XIX w. podstawową, często prawie wyłączną formą decentrali-zacji był samorząd”. Autor definiuje to pojęcie jako „samodzielne i zasadniczo niezależne zawiadywanie przez obywateli — grupowanych w tym celu usta-wowo, a nie dobrowolnie — swoimi sprawami” (^ibiDeM, s. 101). Podkreśla także, że owo zawiadywanie własnymi sprawami polega na wykonywaniu funk-cji administrafunk-cji publicznej. Oznacza to, że poszczególne jednostki działające w ramach samorządu terytorialnego nie mają prawa do stanowienia ustaw, czyli aktów normatywnych o charakterze pierwotnym. To rozwiązanie różni państwa unitarne — które w XIX wieku dominowały na kontynencie europejskim — od państw regionalnych i federacji.

Przezwyciężanie zapóźnień cechujących wiele regionów leżących w grani-cach poszczególnych państw jednoczącej się Europy nie było jednak skuteczne z pułapu państwowego centrum zaangażowanego w zbyt wiele istotnych zadań ani też z poziomu zbyt małych terytorialnie jednostek władzy lokalnej. Dla-tego też równolegle do procesów unifikacyjnych na szczeblu suprapaństwowym w wielu państwach zaczęto przeprowadzać procesy regionalizacji. Wiązały się one ze znacznym zwiększeniem kompetencji organów przedstawicielskich wspólnot, których granice często wyznaczały dawne podziały historyczne. Roz-szerzenie kompetencji władz regionalnych wiązało się niejednokrotnie z przy-znaniem im prawa do stanowienia ustaw i wykonywania ich przy pomocy regio-nalnych aparatów władzy wykonawczej. To z kolei z jednej strony pozwalało na bardziej efektywną modernizację państwa, a z drugiej wiązało się z aktywi-zacją miejscowych elit, które coraz chętniej uczestniczyły w działaniach partii o charakterze regionalnym.

W Europie u progu XXI wieku zasada podziału władz nabrała zatem zupeł-nie nowego znaczenia. Skoro bowiem pozycja państw narodowych uległa znacz-nemu osłabieniu na rzecz wzmocnienia pozycji nowych ośrodków sprawujących władzę polityczną, nie można jej rozważać wyłącznie w kategorii klasycznego podziału na władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Innymi słowy podział władzy we współczesnej Europie nie może być już kojarzony wyłącz-nie z jego horyzontalną płaszczyzną, ograniczającą się do politycznego centrum poszczególnych państw, koncepcja ta wykroczyła bowiem poza ramy państwa i związana jest z wertykalną strukturą ośrodków sprawujących władzę poli-tyczną, wyposażonych we własne organy przedstawicielskie oraz uprawnienia prawotwórcze. Struktura owa w jednoczącej się Europie opiera się na czterech poziomach: europejskim, państwowym, regionalnym i lokalnym.

Struktura ta wydaje się szczególnie ciekawa w kontekście badań dotyczą-cych współczesnej Hiszpanii, stwarza bowiem bardzo szerokie możliwości dzia-łania dla istniejących tam partii politycznych. Należy zauważyć, że hiszpańscy wyborcy wybierają swoich przedstawicieli jedynie do organów stanowiących prawo. Rozwiązania ustrojowe nie przewidują takiej możliwości w przypadku

organów wykonawczych działających na wymienionych powyżej szczeblach¹². Oznacza to, że przed wyborami to głównie partie polityczne formułują swoją ofertę, zarówno w postaci programów politycznych, jak i list kandydatów, a po wyborach to one odgrywają główną rolę w tworzeniu organów wykonaw-czych¹³. Praktyka pokazuje także, że istotną rolę w owych procesach odgry-wają nie tylko partie działające na terytorium całego państwa, ale i ugrupowa-nia o charakterze regionalnym.