Przepisy dotyczące decentralizacji państwa

Wspólnoty autonomiczne

Nie mniej poważny problem jak interpretacja takich pojęć, jak naród i naro‑

dowość, stanowiła kwestia przekształcenia Hiszpanii w państwo regionalne.

Ostateczne brzmienie przepisów konstytucji w tym zakresie było rezultatem kompromisu osiągniętego przez poszczególne ugrupowania polityczne pracujące nad tekstem nowej ustawy zasadniczej. Hiszpania generała Franco była państwem silnie scentralizowanym. Działania ówczesnych elit politycznych zmierzały do całkowitego ujednolicenia kraju pod względem politycznym, terytorialnym i kulturalnym. Po przejęciu władzy zdelegalizowano zatem opozycyjne partie polityczne, w tym między innymi partie regionalne i etnoregionalne, zakazano oficjalnego posługiwania się językami hiszpańskimi różnymi od kastylijskiego, a Katalonii odebrano wszelkie przywileje związane z posiadaną autonomią²⁸. Wprowadzenie dyktatury oznaczało również zahamowanie procesu zmierzają-cego do przyznania specjalnych uprawnień Krajowi Basków i Galicji. Działania takie nie doprowadziły jednak do całkowitego stłumienia dążeń odśrodkowych.

Mieszkańcy regionów najbardziej wyróżniających się pod względem etnicznym nie zatracili poczucia własnej tożsamości. Poczucie przynależności do danej grupy terytorialnej kultywowano przede wszystkim w rodzinach od pokoleń mieszkających w określonych regionach Hiszpanii. Młodzi ludzie uczyli się od starszych krewnych języków regionalnych, poznawali także miejscowe zwy-czaje i historię. Mimo usilnych zabiegów władz reżimu autorytarnego nie udało się zatem wykorzenić regionalnych odrębności, lecz wyraźnie przypomniano o ich istnieniu już po śmierci dyktatora.

W związku z przedstawionymi powyżej uwarunkowaniami znalezie-nie odpowiedznalezie-niej formy decentralizmu państwowego znalezie-nie było łatwym zada-niem. Sprawę dodatkowo komplikował fakt, że przedstawiciele poszczególnych ugrupowań, które zapewniły sobie reprezentację w Kortezach Generalnych po wyborach w 1977 roku, zajmowali skrajnie odmienne stanowiska w tej sprawie. Można było wśród nich znaleźć zwolenników ściśle scentralizowa-nego państwa unitrascentralizowa-nego, obrońców prawa do autonomii, które jednak miało być przyznane tylko regionom wyróżniającym się pod względem kulturowym, historycznym lub gospodarczym, promotorów idei federacji, a nawet polityków

28 15 września 1932 roku Kortezy Generalne uchwaliły pierwszy statut autonomii Katalo-nii. Za przyjęciem projektu głosowało 334 deputowanych, a przeciw 24. Ponad 100 członków izby zamanifestowało swój sprzeciw wobec idei autonomii i nie wzięło udziału w głosowaniu.

Dokument ów był jednocześnie pierwszym statutem autonomii nadanym regionowi o specyficz-nych uwarunkowaniach historyczych, gospodarczych i kulturowych w okresie trwania II Repub-liki Hiszpańskiej. Szerzej na ten temat zob. w: F^errary, 1998: 494.

postulujących przekształcenie Hiszpanii w konfederację²⁹. Tę ostatnią, najbar-dziej utopijną koncepcję, zaproponowali przedstwiciele baskijskiej frakcji par-lamentarnej w Kongresie Deputowanych. Podstawą przyjętych przez nich zało-żeń było stwierdzenie, że „władza zwierzchnia należy do narodów tworzących Hiszpanię”³⁰. Domagano się zatem utworzenia luźnego związku, który tworzy-łyby państwa zamieszkiwane przez poszczególne narody hiszpańskie. Basko-wie zakładali, że przyjęcie takiego rozwiązania stworzyłoby im szansę na póź-niejsze odłączenie się od państwa hiszpańskiego, lecz na to w żadnym razie nie chciały się zgodzić najważniejsze ugrupowania polityczne i dlatego postulat utworzenia konfederacji został bezwzględnie odrzucony.

Jak zaznaczono już powyżej, ostatecznie o unitarnej formie państwa zade-cydował przepis art. 2 demokratycznej ustawy zasadniczej. Podkreślono w nim, że „Konstytucja opiera się na nierozerwalnej jedności Narodu hiszpańskiego, wspólnej i niepodzielnej ojczyzny wszystkich Hiszpanów, oraz uznaje prawo do autonomii stanowiących go narodów i regionów, a także solidarności między wszystkimi”³¹. Przyjmując taki przepis, otwarto możliwość uzyskania autono-mii przez wszystkie hiszpańskie regiony historyczne. Konstytucja nie określała jednak ich ostatecznej liczby, lecz jedynie taką możliwość stworzyła.

Zasady tworzenia wspólnoty autonomicznej zostały określone w rozdzia-łach III, VII tytułu Konstytucji Hiszpanii, poświęconych rozwiązaniom doty-czącym organizacji terytorialnej państwa. Przepis art. 143 ust. 1 stwierdza, że „graniczące ze sobą prowincje o wspólnych cechach historycznych, kultu-rowych i gospodarczych, jak również terytoria wyspiarskie, a także prowincje stanowiące regionalną jedność historyczną, mogą uzyskać samorząd i ukon-stytuować się we wspólnoty autonomiczne”³². Prawo wszczęcia procesu zwią-zanego z tworzeniem takiej wspólnoty przyznano wszystkim zainteresowanym deputacjom lub odpowiednim organom międzywyspiarskim, a także 2/3 gmin, których ludność stanowiłaby co najmniej większość wyborców każdej prowin-cji lub wyspy. Wiedząc jednak, że nie wszystkie hiszpańskie regiony zareago-wały entuzjastycznie na możliwość uzyskania autonomii terytorialnej, w art.

144 zagwarantowano prawo do wykonania przedstawianej inicjatywy Korte-zom Generalnym. Na mocy przepisów tego samego artykułu hiszpańskiemu parlamentowi przyznano również prawo do wyrażenia zgody na utworze-nie wspólnoty autonomicznej przez jedną prowincję lub przez terytoria utworze- nie-wchodzące w skład prowincji. Zaznaczono przy tym, że wyżej wymienione wymogi muszą być spełnione w ciągu sześciu miesięcy od podjęcia pierwszej uchwały w takim przedmiocie przez któryś z uprawnionych do tego

podmio-29 Szerzej na temat koncepcji decentralizacji państwa w programach politycznych poszcze-gólnych ugrupowań zob. w: jaríai Manzano, 1999: 16—19.

30 I^bIdem, s. 18.

31 Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978, znowelizowana 27 sierpnia 1992…, s. 30.

32 I^bIdem, s. 76—77.

tów, w przeciwnym razie inicjatywa może być powtórzona dopiero po upływie pięciu lat.

Podstawą prawną funkcjonowania wspólnoty autonomicznej jest zatem, obok hiszpańskiej ustawy zasadniczej, jej statut autonomii. Do przygotowania pro-jektu takiego dokumentu przepis art. 146 konstytucji upoważnił zgromadzenie, którego skład mieli stanowić członkowie deputacji lub organów międzywyspiar-skich zainteresowanych takim procesem prowincji, a także wybierani w owych prowincjach deputowani i senatorowie. Projekt statutu autonomii musiał regu-lować takie kwestie, jak określenie nazwy wspólnoty, jej zakres terytorialny, wskazywać nazwę, organizację oraz siedzibę instytucji autonomicznych danego regionu, miał także określać kompetencje przejęte przez wspólnotę od organów centralnych. Katalog spraw, które mogą być przejęte przez wspólnoty autono-miczne na mocy ich statutów jako przysługujące im kompetencje, został okre-ślony w art. 148 hiszpańskiej konstytucji. Określono w nim 22 uprawnienia, które mogą wejść w zakres właściwości rzeczowej danego regionu. Należą do nich m.in. sprawy związane z organizacją instytucji samorządowych, plano-waniem przestrzennym, urbanistyką, organizoplano-waniem robót publicznych, roz-wojem lokalnej infrastruktury i gospodarki, a także z rozroz-wojem kulturalnym danego regionu. Jednocześnie w art. 149 ust. 1 określono, jakie sprawy należą do zakresu wyłącznych kompetencji władz centralnych i które uprawnienia nie mogą w żadnym razie zostać przejęte przez wspólnoty na mocy ich statutów.

Katalog ów jest nieco bardziej obszerny niż ten, który poświęcono potencjalnym uprawnieniom regionów, składa się bowiem z 32 punktów i zastrzega na rzecz państwa m.in. takie sprawy, jak możliwość prowadzenia polityki zagranicznej, regulowania kwestii imigracji, emigracji, przyznawania prawa do azylu, a także nadawania obywatelstwa, utrzymywania sił zbrojnych, regulowania zasad doty-czących ustroju celnego i związanego z nim systemu taryf, prowadzenia handlu zagranicznego, czuwania nad finansami publicznymi, prawo bicia monety, usta-nawianie miar i wag, bezpieczeństwo publiczne etc.

W dalszej kolejności opracowany projekt statutu autonomii musi być przed-stawiony Kortezom Generalnym, których zadanie polega na rozpatrzeniu go w trybie ustawodawczym właściwym dla projektów ustaw organicznych.

Warunkiem ukonstytuowania się wspólnoty autonomicznej w Hiszpanii jest ponadto przyjęcie projektu statutu przez większość uprawnionych do głosowa-nia mieszkańców prowincji, które zamierzają taką wspólnotę ukonstytuować.

Delikatny proces tworzenia państwa regionalnego rozpoczęty w praktyce jeszcze przed formalnym przyjęciem nowej ustawy zasadniczej wymusił rów-nież umieszczenie w owym dokumencie przepisu mówiącego o drodze do auto-nomii przewidzianej dla regionów o szczególnej sytuacji prawnej. W drugim postanowieniu przechodnim hiszpańskiej konstytucji postanowiono, że teryto-ria, które w przeszłości przyjęły w drodze referendum projekty statutów auto-nomii i w momencie ogłoszenia ustawy zasadniczej korzystały z tymczasowego

ustroju autonomicznego, mogły przejść do opracowania projektu statutu auto-nomii zgodnie z postanowieniami art. 151 ust. 2 konstytucji na wniosek kole-gialnego organu preautonomicznego. Procedura owa przewidywała koniecz-ność ukonstytuowania się zgromadzenia złożonego z wszystkich deputowanych i senatorów wybieranych na terytorium zabiegającym o autonomię w celu opra-cowania projektu statutu autonomii. Miał on być przyjęty przez niniejsze zgro-madzenie większością absolutną głosów. W dalszej kolejności projekt miał być przekazany Komisji Konstytucyjnej Kongresu Deputowanych, która w terminie dwóch miesięcy miała przy współudziale i obecności członków lokalnego zgro-madzenia ustalić ostateczny tekst statutu. Po zakończeniu tej części postępowa-nia projekt miał być poddany pod referendum w prowincjach, które planowano przekształcić w nową wspólnotę autonomiczną. Warunkiem przyjęcia doku-mentu miała być jego akceptacja dokonana w każdej z prowincji większością ważnie oddanych przez jej mieszkańców głosów. W przypadku aprobującego wyniku referendum w następnej kolejności przewidziano wniesienie projektu do Kortezów Generalnych. Warunkiem wejścia statutu w życie było zatem osta-teczne przyjęcie jego tekstu przez obydwie izby parlamentu w drodze głoso-wania ratyfikacyjnego, opatrzenie go sankcją przez monarchę i promulgowanie jako ustawy³³.

Przedstawiony powyżej proces pokazuje bardzo dokładnie, jak przebiegała decentralizacja państwa hiszpańskiego po 1978 roku, tworzenie wspólnot auto-nomicznych nie jest bowiem niczym innym, jak zrzekaniem się części swoich uprawnień przez organy władzy centralnej na rzecz podmiotów regionalnych.

Wymóg zatwierdzenia statutów autonomii przez Kortezy Generalne w drodze ustaw organicznych, wprowadzanie do nich wszelkich zmian zgodnie z podobną procedurą, a także domniemanie kompetencji na rzecz władz centralnych jed-noznacznie wskazują na to, że utworzone w ten sposób państwo regionalne jest bardzo szczególnym przypadkiem państwa unitarnego, hiszpańska decentrali-zacja oznacza dziś bowiem istnienie więcej niż jednego ośrodka posiadającego organy przedstawicielskie i wyposażonego w zdolność stanowienia przepisów prawa w randze ustawy. Na mocy art. 152 ust. 1 konstytucji każda utworzona wspólnota autonomiczna została zobowiązana do powołania regionalnego zgro-madzenia ustawodawczego wybieranego w głosowaniu powszechnym i zgodnie z zasadą proporcjonalności, a także do zagwarantowania procedury umożliwia-jącej powoływanie lokalnego rządu i prezydenta odpowiadających politycz-nie przed zgromadzepolitycz-niem ustawodawczym. Prezydent wspólnoty autonomicz-nej stoi zatem na czele regionalnego rządu, jest wybierany przez zgromadzenie ustawodawcze spośród swoich członków, formalnie natomiast powoływany jest przez hiszpańskiego monarchę.

33 Szerzej na temat procedury tworzenia wspólnoty autonomicznej zgodnie z postanowie-niami art. 151 Konstytucji Hiszpanii z 1978 roku zob. w: M^yśliwiec, 2006c: 99—105.

Samorząd terytorialny

Zgodnie z przepisami zawartymi w art. 137 Konstytucji Hiszpanii z 1978 roku państwo to jest zorganizowane terytorialnie w gminy, prowincje i wspólnoty autonomiczne, ustawodawca nie zdefiniował jednak precyzyjnie, jak powinien zostać zorganizowany ustrój na szczeblu lokalnym. Dopiero w 1985 roku określono dokładnie, które z wymienionych podmiotów należy zaliczyć do grupy tzw. „terytorialnych jednostek lokalnych” (entidades locales territoriales). W świetle przepisów art. 3 ustawy z 2 kwietnia 1985 roku regu-lującej podstawy ustroju lokalnego są nimi gminy, prowincje i wyspy archi-pelagu Wysp Balearów oraz Wysp Kanaryjskich³⁴. Jednostkami lokalnymi w rozumieniu ustawy są także podmioty o mniejszym zasięgu terytorialnym niż gmina, tworzone bądź uznawane przez poszczególne wspólnoty autono-miczne zgodnie z postanowieniami art. 45 ustawy regulującej podstawy ustroju lokalnego. Zalicza się do nich grupy domów (caseríos), parafie (parroquias), wsie (aldeas, pedanías), dzielnice (barrios), dziedzińce kościelne (anteiglesias), magistraty (concejos), obszary przyłączone (lugares anejos) i wszystkie inne podmioty, które zostaną prawnie uznane mocą ustaw stanowionych przez zgro-madzenia ustawodawcze wspólnot autonomicznych³⁵. Inicjatywa utworzenia takiej jednostki przysługuje zawsze zainteresowanej grupie ludności lub zain-teresowanej gminie.

34 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, Boletín Oficial del Estado, núm. 80 de 3 de abril de 1985.

35 Przykładami regulacji prawnych w tym zakresie są następujące ustawy uchwalone przez zgromadzenia ustawodawcze poszczególnych wspólnot autonomicznych: Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía, Boletín Oficial de la Junta de Andalucía, núm. 122, de 23 de junio de 2010; Ley 7/1999, de 9 de abril, de Administración Local de Aragón, Boletín Oficial de Aragón, núm. 45, de 17 de abril de 1999; Ley 11/1986, de 20 de noviembre, por la que se reconoce la personalidad jurídica de la parroquia rural, Boletin Oficial del Principado de Asturias y de la provincia, núm. 282, de 4 de diciembre de 1986; Ley 5/1997, de 22 de julio, de Administración Local de Galicia; Diario Oficial de Galicia, núm. 149, de 5 de agosto de 1997; Ley 6/1994, de 19 de mayo, reguladora de las Entidades Locales Menores, Boletín Oficial de Cantabria, núm. 110, de 3 de junio de 1994; Ley 3/1991, de 14 de marzo, de Entidades Loca‑

les de Castilla ‑La Mancha, Diario Oficial de Castilla -La Mancha, núm. 25, de 27 de marzo de 1991; Ley 1/1998, de 4 de junio, de Régimen Local de Castilla y León, Boletín Oficial de Castilla y León, núm. 109, de 11 de junio de 1991; Ley 8/1987, de 15 de abril, Municipal y de Régimen Local de Cataluña, Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya, núm. 832, de 27 de abril de 1987; Ley 1/2003, de 3 de marzo, de la Administración Local de La Rioja, Bole-tín Oficial de La Rioja, núm. 30, de 11 de marzo de 2003; Ley 2/2003, de 11 de marzo, de Admi‑

nistración Local de la Comunidad de Madrid, Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid, núm. 65, de 18 de marzo de 2003; Ley 6/1988, de 25 de agosto, de Régimen Local de la Región de Murcia, Boletín Oficial de la Region de Murcia, núm. 203, de 3 de septiembre de 1988; Ley Foral 6/1990, de 2 de julio, de la Administración Local de Navarra, Boletín Oficial de Navarra núm. 84, de 13 de julio de 1990.

Do grupy terytorialnych jednostek lokalnych ustawodawca zaliczył rów-nież podmioty większe niż gmina. Mogą być nimi okręgi (comarcas) lub ina-czej nazywane jednostki skupiające kilka gmin i działające na podstawie ustaw uchwalanych przez zgromadzenia ustawodawcze wspólnot autonomicznych.

Mogą być nimi także obszary metropolitalne oraz związki gmin³⁶. Powyższe rozważania pokazują zatem, że twórcy hiszpańskiej konstytucji wyznaczyli jedynie ramy dla procesu kształtowania lokalnego ustroju terytorialnego. Jego ostateczny kształt miał natomiast zależeć od regulacji ustawowych przyjętych w tym zakresie przez Kortezy Generalne na poziomie państwa oraz przez zgro-madzenia ustawodawcze poszczególnych wspólnot autonomicznych³⁷.

Przepisy art. 137 konstytucji gwarantują każdej jednostce organizacji teryto-rialnej państwa „autonomię dla zarządzania swoimi odpowiednimi sprawami”³⁸. Ustawodawca nie określił jednak precyzyjnie katalogu kompetencji, które okre-ślone podmioty władzy lokalnej mogłyby wykonywać jako zadania własne, katalog taki został bowiem określony dopiero w drodze ustawy zwykłej w 1985 roku³⁹. Co również istotne, ustawodawca nie wyposażył podmiotów władzy lokalnej w prawo do stanowienia ustaw. Oznacza to zatem, że posiadają one swobodę działania jedynie w zakresie zarządzania swoimi sprawami zgodnie z przepisami ustawowymi stanowionymi na poziomie państwa i wspólnoty autonomicznej.

Konstytucja Hiszpanii nie gwarantuje także podmiotom władzy lokalnej autonomii finansowej. Na mocy przepisów art. 142 ustawy zasadniczej powinny one „dysponować środkami wystarczającymi do wykonywania funkcji”⁴⁰, które powierza im ustawa. Środki owe „winny […] pochodzić przede wszyst-kim z własnych podatków i udziału w podatkach na rzecz państwa i wspól-not autonomicznych”⁴¹. Element ten różni zasadniczo sytuację ekonomiczną

36 Art. 3, ust. 2, pkt. b, c i d. W: Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, Boletín Oficial del Estado, núm. 80 de 3 de abril de 1985.

37 Zakres przedmiotowy, w jakim powinno być stanowione prawo lokalne przez usta-wodawcę na poziomie władz państwowych oraz przez zgromadzenia ustawodawcze wspólnot autonomicznych, nie został jednak precyzyjnie określony przez przepisy konstytucji. W treści art. 148 i 149 ustawy zasadniczej, dotyczących odpowiednio kompetencji ustawodawczych, które mogą stać się wyłącznymi uprawnieniami wspólnot autonomicznych i które stanowią wyłączną kompetencję władz centralnych, nie pojawia się bowiem kwestia ustroju lokalnego jako kompe-tencja jednolita i niepodzielna. Szerzej na temat podziału kompetencji w zakresie stanowienia ustaw dotyczących ustroju lokalnego w Hiszpanii zob. w: ballesteros FernánDez, 2006: 40—47.

38 Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978… op.cit., s. 75.

39 Art. 25—28 ustawy o podstawach ustroju lokalnego z 2 kwietnia 1985 roku określają zakres kompetencji przysługujących gminom, art. 36—38 określają natomiast zakres kompe-tencji przysługujących prowincjom. Zob. Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, Boletín Oficial del Estado, núm. 80 de 3 de abril de 1985.

40 Konstytucja Hiszpanii z 27 grudnia 1978…, op.cit., s. 76.

41 I^bIdem.

podmiotów władzy lokalnej od sytuacji wspólnot autonomicznych, którym ustawodawca zagwarantował autonomię finansową mocą art. 156 ust. 1 konsty- tucji.

3.2.4. Przepisy dotyczące tworzenia i działania partii politycznych