POLITYCZNA NIEODPOWIEDZIALNOŚĆ SĘDZIÓW – RZECZYWISTOŚĆ CZY FIKCJA? – RZECZYWISTOŚĆ CZY FIKCJA?

Nie ma wątpliwości, że proces mianowania sędziów Sądu Najwyższego jest upoli-tyczniony ze względu na istotną rolę prezydenta i Senatu w zatwierdzaniu konkretnej kandydatury. Upolitycznienie, o którym mowa, wynika z samego charakteru tego procesu, ponieważ główny wpływ na to, kto zostanie członkiem najwyższej władzy sądowniczej w państwie, nadano organom, których działalność polega na realizowa-niu programu politycznego i których weryfi kacja następuje w politycznych wybo-rach społeczeństwa. Trudno zatem zakładać, że nominacje prezydenta do Sądu Naj-wyższego i późniejsze debaty i głosowania w Senacie będą przebiegać bez wpływu czynników politycznych czy ideologicznych, stanowiących codzienne odniesienie pracy głowy państwa i członków Kongresu. Również udział grup interesu i organi-zacji społecznych w debacie nad konkretną kandydaturą do Sądu ma charakter poli-tyczny, ponieważ każdy z aktorów tego procesu zakłada uzyskanie pewnych korzyści płynących z zatwierdzenia lub odrzucenia tej kandydatury. Analiza historii procesu mianowania sędziów Sądu Najwyższego, której rezultaty zostały przedstawione we wcześniejszych podrozdziałach, wskazuje na jednoznaczny wpływ polityki na to, kto zajmie najwyższe stanowiska sędziowskie w państwie. Rezultaty analizy powinny zostać skomentowane w następujący sposób: o ile kwalifi kacje prawnicze stanowią ważne tło wyboru kandydata, o tyle polityka stanowi rzeczywistą motywację dla osób dokonujących jego nominacji i zatwierdzenia na stanowisko sędziego Sądu Najwyż-szego. Mylące jest jednak zakładanie, że prezydenci i członkowie Senatu dokonują wyborów politycznych tylko dlatego, że sami są politykami i w związku z tym ocze-kuje się od nich działań politycznych. Odpowiedzi na pytanie dotyczące przyczyn znaczącego wpływu czynników politycznych czy ideologicznych w procesie miano-wania sędziów należy doszukiwać się w konstrukcji i funkcjonowaniu samego Sądu Najwyższego, a nie instytucji odpowiedzialnych za dobór jego składu. To raczej poli-tyczna działalność Sądu sprawia, że prezydenci, nominując odpowiednich kandyda-tów, chcą pozostawić po sobie dziedzictwo ideologiczne, a senatorowie, głosując za tymi kandydatami lub przeciwko nim, próbują to dziedzictwo podtrzymać lub zbu-rzyć. Prawotwórcza rola sędziów w systemie common law powoduje, że stają się oni współodpowiedzialni za kształt i charakter całego systemu prawnego. Jeżeli dodamy

1 łamanie.indd 197

1 łamanie.indd 197 2012-02-16 12:15:192012-02-16 12:15:19

do tego możliwość interpretacji konstytucji i określania zgodności z nią aktów praw-nych niższego rzędu, okaże się, że w sferze prawa konstytucyjnego określającego najważniejsze kwestie związane z funkcjonowaniem państwa i społeczeństwa to Sąd Najwyższy posiada pozycję dominującą. Nie może zatem dziwić chęć zapełniania najwyższej instancji sądowniczej „swoimi” ludźmi, czyli osobami o odpowiedniej ideologii, gwarantującymi „właściwe” orzekanie w przyszłości.

Wielu prezydentów nie kryło się z rzeczywistymi przyczynami nominacji kan-dydatów na sędziów Sądu Najwyższego, którzy mieli stanowić gwarancję przewagi określonej ideologii – konserwatywnej lub liberalnej. Dla takich szefów egzekuty-wy, jak Jackson, Grant, Roosevelt, Nixon czy Reagan, obsada wakujących stanowisk w Sądzie stała się jednym z najważniejszych elementów ich programu politycznego, a w niektórych wypadkach wręcz elementem koniecznym do realizacji określonych celów politycznych. Pozostali prezydenci, którzy mieli możliwość nominować kan-dydatów do Sądu, również wybierali osoby o zbieżnych poglądach na najważniejsze kwestie dotyczące funkcjonowania państwa czy charakteru relacji społecznych i go-spodarczych. W ten sposób wierzyli oni, że promowanie określonej osoby będzie równoznaczne z promowaniem określonej ideologii, co wpłynie, choćby pośrednio, na przyszły kształt amerykańskiego konstytucjonalizmu. Podobnie w przypadku se-natorów, których motywacje polityczne przybierały charakter pozytywny (zatwier-dzanie kandydatów prezydentów popieranych przez większość partyjną) lub nega-tywny (odrzucanie nominacji sędziowskich wzbudzających sprzeciw ideologiczny).

W samym tylko XX wieku miało miejsce przynajmniej kilka procesów zatwierdzania sędziów do Sądu Najwyższego przez Senat, które przekształciły się w otwartą walkę między dwiema głównymi partiami politycznymi. Można tu wspomnieć o debatach nad kandydaturami Parkera, Haynswortha i Carswella czy, przede wszystkim, Borka.

Historia zna oczywiście przypadki ponadpartyjnych wyborów, zarówno prezydenta, jak i Senatu, ale po pierwsze należą one do rzadkości, a po drugie wynikały również z przyczyn politycznych polegających na konieczności dokonania umiarkowanych wyborów w związku z niekorzystnym układem politycznym (np. przewaga partii opozycyjnej w Senacie utrudniająca prezydentowi nominację „swojego” człowieka).

W powyższe rozważania wpisuje się również aktywność różnorodnych grup inte-resu dostrzegających w procesie mianowania sędziów korzyści bezpośrednie (moż-liwość zbicia pewnego kapitału politycznego polegającego na uzyskaniu poparcia części społeczeństwa) i pośrednie (promowanie kandydata o określonych poglądach, które mogą w przyszłości zostać skonfrontowane w orzecznictwie Sądu). Wszyscy ci aktorzy polityczni chcą stać się współtwórcami amerykańskiego konstytucjonali-zmu, wierząc, że właściwy wybór zaowocuje konkretnymi rozstrzygnięciami zmie-niającymi lub potwierdzającymi zakres ochrony praw i wolności obywatelskich czy charakter relacji między władzą federalną a władzami stanowymi i dziesiątki innych ważnych spraw związanych z interpretacją ustawy zasadniczej. Powstaje jed-nak istotne pytanie, czy polityzacja procesu mianowania sędziów ma w głębszym wymiarze sens. Czy sędziowie wybierani na dożywotnie kadencje mogą stanowić jakąkolwiek gwarancję konkretnego orzecznictwa w przyszłości? Innymi słowy, czy

1 łamanie.indd 198

1 łamanie.indd 198 2012-02-16 12:15:192012-02-16 12:15:19

można wpłynąć na kierunki ewolucji amerykańskiego prawa konstytucyjnego po-przez mianowanie „odpowiednich” sędziów.

Aby odpowiedzieć na powyższe pytania, należy dokonać analizy orzecznictwa Sądu Najwyższego pod kątem tych decyzji, których zmiany domagali się prezyden-ci, mianując konkretnych sędziów. Zagadnienie to dotyczy zwłaszcza tych nomi-nowanych, w których prezydenci otwarcie pokładali nadzieję związaną z bardziej liberalnym lub konserwatywnym orzecznictwem. Każdy sędzia jest mianowany do-żywotnio i formalnie nie musi się obawiać jakichkolwiek działań ze strony prezy-denta czy Senatu, które zmuszą go do osiągania konkretnych werdyktów w sprawach rozstrzyganych w przyszłości przez Sąd Najwyższy. Jeżeli sędzia nie zrezygnuje dobrowolnie lub nie przejdzie na emeryturę albo jeżeli śmierć nie zakończy jego kadencji, jedyną formą usunięcia go ze stanowiska jest proces impeachment, który może być wszczęty tylko w przypadku naruszenia przez sędziego prawa. W historii trzynastu sędziów federalnych zostało poddanych procedurze impeachment, w tym jeden członek Sądu Najwyższego, S. Chase. Siedmiu sędziów sądów niższych zo-stało skazanych i musiało zakończyć urzędowanie, pozostałym natomiast nie udo-wodniono winy i pozostali na stanowisku¹⁵⁰. W 1804 roku głosami Izby Reprezen-tantów Chase został oskarżony o nieprzyznanie zagwarantowanych konstytucyjnie praw oskarżonym w kilku procesach sądowych, w których orzekał, ale Senat nie uznał go za winnego, gdyż do skazania potrzeba było dwóch trzecich głosów, a nie zwykłej większości, jak się ostatecznie stało. Zdaniem P. Simona jedną z przyczyn ataku Kongresu na Chase’a była decyzja Sądu Najwyższego w sprawie Marbury v. Madison, która zwiększyła kompetencje sądownictwa kosztem innych władz¹⁵¹. Nigdy w historii nie wszczęto już procedury impeachment przeciw sędziemu Sądu Najwyższego, choć w 1970 roku zainicjowano wstępne postępowanie przeciwko W. Douglasowi w związku z jego rzekomym kontrowersyjnym stylem życia. Osta-tecznie nie znaleziono żadnych dowodów naruszenia prawa, a cała sprawa została zainicjowana przez polityków Kongresu sfrustrowanych dwiema negatywnymi de-cyzjami Senatu w sprawie kandydatów prezydenta Nixona do Sądu Najwyższego¹⁵². Formalnie sędziowie nie są zatem w żaden sposób związani poprzednimi relacjami z prezydentem czy ideologią, ze względu na którą zostali nominowani na urząd, ani nie muszą obawiać się politycznej odpowiedzialności za podejmowane przez siebie decyzje. Większość prezydentów wierzyła jednak, że mianowanie osoby wyznającej konkretną ideologię stanowi gwarancję promowania tej ideologii podczas rozstrzy-gania przez nią spraw jako sędziego Sądu Najwyższego. Jak było w rzeczywistości?

Nie jest możliwe dokonanie szczegółowych badań związanych z każdym pre-zydentem i każdym sędzią Sądu Najwyższego, ponieważ nie zawsze są dostępne informacje na temat stosunku szefa egzekutywy, szczególnie po zakończeniu jego kadencji, do powołanego przez siebie sędziego. W wielu wypadkach nie ma źródeł potwierdzających zadowolenie lub rozczarowanie byłego prezydenta w stosunku do

150 Skazani i usunięci sędziowie to: John Pickering, West Humphreys, Robert Archbald, Halsted Ritter, Harry Clairborne, Alcee Hastings i Walter Nixon. Por. tabela w: P. Laidler, Konstytucja..., s. 180.

151 Szerzej por. P. Simon, Advice and Consent…, s. 168–172.

152 Chodziło o C. Haynswortha i G.H. Carswella.

1 łamanie.indd 199

1 łamanie.indd 199 2012-02-16 12:15:192012-02-16 12:15:19

oczekiwań pokładanych w mianowanej przez niego osobie do Sądu Najwyższego.

Często oczekiwania te są wyrażane w chwili wyboru kandydata na wspomniane sta-nowisko, natomiast późniejszy stosunek nominującego do nominowanego albo z róż-nych przyczyn nie jest znany, albo nie jest jednoznaczny. Biorąc pod uwagę ideologię sędziego w chwili wyboru i kierunek jego późniejszego orzecznictwa, można założyć, czy konkretni prezydenci byliby zadowoleni z charakteru rozstrzygnięć dokonanych w późniejszej karierze przez nominowanego przez nich sędziego Sądu Najwyższego, ale założenie takie obarczone jest pewnym ryzykiem, wynikającym z różnorodności spraw decydowanych przez sędziów. Przykładowo, jeżeli prezydent oczekuje zmiany kierunku orzecznictwa Sądu na bardziej konserwatywny czy liberalny, a sędzia przez niego powołany częściowo przyczynia się do osiągnięcia pożądanego skutku ideo-logicznego, częściowo natomiast odchodzi od swoich dotychczasowych poglądów na pewne kwestie społeczne, gospodarcze czy polityczne, wówczas nie jest możliwe jednoznaczne określenie stopnia zadowolenia szefa egzekutywy z działalności nomi-nowanego przez siebie sędziego. W innym wypadku może się okazać, że zagadnienia ideologiczne nie stanowiły dla prezydenta tak istotnych czynników podczas procesu mianowania sędziego, a dopiero z czasem zyskały na znaczeniu, kiedy konkretny sędzia podjął decyzję niewspółgrającą z wizją szefa egzekutywy. Ogólnie rzecz bio-rąc, można dokonać analizy zmiany ideologii sędziów Sądu Najwyższego, ale nie zdradza ona ostatecznego stosunku prezydentów do ideologicznych przemian miano-wanych przez nich członków Sądu. Należy raczej prześledzić przypadki, w których czynniki ideologiczne stanowiły klucz doboru kandydata na sędziego i co do któ-rych istnieją potwierdzenia reakcji prezydentów na konkretne decyzje podejmowane w Sądzie Najwyższym przez nominowanych przez nich sędziów.

Dwaj pierwsi prezydenci Stanów Zjednoczonych nie kryli wagi czynnika ideo-logicznego jako ważnego elementu mianowania sędziów Sądu Najwyższego. Wa-szyngton mianował jedenastu członków Sądu, a Adams trzech, z których wszyscy byli przedstawicielami frakcji federalistycznej. Okres, o którym mowa, a więc pierw-sze lata państwowości amerykańskiej, nie obfi tował jednak w wiele istotnych decy-zji Sądu, w których ideologia sędziów miałaby większe znaczenie. Może jedynie orzeczenie Chisholm v. Georgia, zezwalające obywatelom jednego stanu pozywać inny stan przed sądami federalnymi, zdradzało federalistyczny charakter Sądu¹⁵³. Ale dopiero nominacja Marshalla przez Adamsa w 1801 roku zmieniła ten stan rzeczy, wyraźnie ukierunkowując Sąd ideologicznie, co było widoczne w licznych decyzjach Sądu Marshalla przypadających na pierwsze trzydzieści lat XIX wieku. Marshall, za-gorzały federalista, stał się orędownikiem silnej władzy federalnej, a przede wszyst-kim dominującej roli sądownictwa w amerykańswszyst-kim systemie władzy. Orzeczenia, których był autorem lub współautorem w sprawach Marbury v. Madison (ukon-stytuowanie sądowej kontroli konstytucyjności prawa), Martin v. Hunter’s Lessee (potwierdzenie hierarchicznej wyższości sądownictwa federalnego nad stanowym), McCulloch v. Maryland (podkreślenie nadrzędności prawa federalnego nad stano-wym na mocy klauzuli supremacyjnej), Gibbons v. Ogden (rozszerzenie kompetencji

153 2 U.S. 419 (1793).

1 łamanie.indd 200

1 łamanie.indd 200 2012-02-16 12:15:202012-02-16 12:15:20