Pomoc w ramach Wspólnoty Narodów (Commonwealth)

W 1952 r. Zgromadzenie Ogólne ONZ przyjęło Dwudziestoletni Plan Pokoju. Zakładano w nim przygotowanie terytoriów niesamodzielnych do niepodległości. Szybszy rozpad kolonialnych europejskich imperiów spowodował, że powstało szereg niepodległych, ale bardzo biednych państw rozsianych po całym świecie. Jeszcze w 1959 r. brytyjskie Biuro ds. kolonii (ang. the Colonial Office) przyjmowało, że np. Tanganika uzyska niepodległość najwcześniej około 1970 r., a Kenia czy Uganda dopiero 5 lat później. Państwa-donatorzy w tamtym czasie kierowali swoją pomoc rozwojową przede wszystkim do byłych kolonii. W 1958 r. rząd brytyjski, także zadeklarował, że pomoc będzie dostarczana do byłych kolonii będących członkami Wspólnoty Narodów (ang. Commonwealth) oraz niektórych niebędących członkami. Dla większości państw ze Wspólnoty Narodów to właśnie Wielka Brytania była

77 głównym rynkiem eksportowym. Pomimo więc ustania więzi kolonialnych nadal utrzymywano bliskie stosunki z państwami zrzeszonymi. Brytyjczycy zaoferowali budżetowe i techniczne wsparcie głównie dla państw Commonwealth’u w postaci grantów, ulgowych pożyczek oraz pożyczek na mocy ustawy gwarancji eksportowej (ang. the Export Guarantee

Act).

Biuro ds. Kolonii, które było odpowiedzialne za zarządzanie koloniami i proces dekolonizacji pracowało tak, aby interes ludności zamieszkującej kolonię był nadrzędny względem interesu Wielkiej Brytanii. Instytucja ta miała obowiązek podkreślania interesu kolonii w relacji z rządem, nawet jeśli podważało to inny interes brytyjski. Pracownicy biura koncentrowali się na swojej pracy i realnym niesieniu pomocy koloniom dzięki czemu pomoc nie była tylko pustą deklaracją.

Od wczesnych lat 60. XX w. Wielka Brytania zaczęła realizować bardziej spójną politykę pomocową. W 1960 r. Ministerstwo Skarbu Państwa opublikowało białą księgę, w której uznano, że najlepszą drogą do zmiany życia najbiedniejszych narodów i wyciągnięcia ich z biedy jest rozwój ekonomiczny. Zdaniem ekspertów nie musiało to być prawdą, ponieważ mylnie zakładano, że zwrot z zainwestowanego kapitału prywatnego będzie głównym motorem do zmian. Pomimo jasnego wniosku płynącego z analizy nadal z brytyjskiego budżetu miały być dokonywane przepływy finansowe na pomoc dla najbiedniejszych krajów.

W 1963 r. roku opublikowano kolejną białą księgę, w której zaprezentowano optymistyczną perspektywę dla krajów rozwijających się. Określano w niej, że pomoc zagraniczna jest formą przejściową dla byłych kolonii i niebawem wszystkie niepodległe państwa będą mogły same sobie dobrze radzić, bez wsparcia brytyjskiego. Dwa lata wcześniej rządząca wówczas Partia Konserwatywna utworzyła Departament ds. współpracy technicznej (ang. the Department for Technical Cooperation), by skonsolidować w jednym miejscu (instytucji) ekspertyzy techniczne przygotowywane dla kolonii brytyjskich przez różne departamenty rządowe (Barder, 2005, s.6).

W związku z powyższym, z roku na rok zasadniczo ograniczano kompetencyjnie Biura ds. kolonii. Procesowi temu sprzyjała dynamicznie postępująca dekolonizacja, a także fakt, że pracowników tej instytucji oddelegowano do nowopowstałego Departamentu ds. współpracy technicznej tak by nie tracili pracy z jednej strony a drugiej swoją wiedzą i doświadczeniem mogli wspierać nowy rządowy twór.

Od roku 1964 r. wątek polityczny znowu zaczął odgrywać kluczową rolę w kontekście polityki rozwojowej stosowanej przez Wielką Brytanię. Opozycyjna w stosunku do Partii

78 Konserwatywnej, Partia Pracy w swoim manifeście zobowiązała się do założenia Ministerstwa ds. rozwoju zagranicznego (ang. Ministry of Overseas Development) (Barder, 2005, s.7). Łączyć miało ono funkcje pełnione przez Departament ds. współpracy technicznej oraz zagraniczną politykę rozwojową prowadzona dotychczas przez różne rządowe departamenty (np. Departament Relacji Wspólnoty Narodów). Od tej pory kolejne rządy zmieniały strukturę organizacyjną w zakresie administrowania pomocą rozwojową, co z różnym skutkiem wpływało na jej ostateczny kształt. Intencją powołania nowego ministerstwa było rozwinięcie i wykonywanie wszystkich aspektów dotyczących polityki rozwojowej przez jedną agendę, oddzieloną od Ministerstwa Spraw Zagranicznych oraz planowanie zmian przez ekonomistów a nie polityków (Hewitt, 1978, s. 51-66). Warto nadmienić, że wówczas ekonomiści rzadko pracowali dla rządów oraz wykonywali ekspertyzy. Włączenie ich w kształtowanie polityki rozwojowej było pewnym novum.

Biała księga dotycząca pomocy zagranicznej z 1965 r. opierała się na dwóch bazowych założeniach. Po pierwsze Brytyjczycy powinni pomagać, a wynika to z moralnego obowiązku a po drugie pomoc innym wspiera jednocześnie długoterminowy interes Wielkiej Brytanii (Barder, 2005, s.7). Jednocześnie pomoc nie miała być odpowiedzią na prośby krajów rozwijających się a raczej wynikiem wspólnych wysiłków zmierzających do zidentyfikowania potrzeb odbiorców pomocy. Celem nowoprzyjętej polityki miało być osiągnięcie jak najefektywniejszego rozwoju dzięki pomocy oraz przesunięcie polityki rozwojowej ze zwykłego wsparcia finansowego w kierunku konkretnych projektów prorozwojowych. Finansowanie miało być powiązane z sytuacją ekonomiczną w kraju rozwijającym się i regulowane w sytuacji jej poprawy.

Z czasem okazało się, że Ministerstwo ds. rozwoju zagranicznego nie spełniło wysokich oczekiwań, jakie przed nim stawiano. Wydatki na pomoc rozwojową wzrosły nieznacznie tylko w okresie rządów Partii Pracy (lata 1963-1969), częściowo ze względu na ograniczenia fiskalne w Wielkiej Brytanii. Od sierpnia 1967 r. minister ds. zagranicznego rozwoju przestał zasiadać w głównym gabinecie rządowym, co zmniejszyło znaczenie całego ministerstwa. Kwestia rozwoju zagranicznego przestała być aspektem priorytetowym rządu brytyjskiego, co odbiło się nie tylko na wykluczeniu ministra z głównej osi rządowej, ale przede wszystkim na mniejszym budżecie przeznaczanym na rozwój. Mimo odmiennego celu, ministerstwo ds. rozwoju skoncentrowane było bardziej na działalności pomocowej (ang. aid minstry) niż rozwojowej (ang. development ministry), ponieważ nie miało ono żadnego wpływu na politykę handlową czy relacje polityczne z rządami innych państw.

79 Najważniejsze decyzje w tym zakresie i tak zawsze były podejmowane przez międzyministerialny komitet.

W październiku 1970 r. Ministerstwo ds. Rozwoju Zagranicznego po przejęciu władzy przez Partię Konserwatywną zostało wchłonięte przez Ministerstwo Spraw Zagranicznym. Zmieniono, także nazwę tej instytucji na Administracja ds. rozwoju zagranicznego (ang. the

Overseas Development Administration), a na jej czele stała osoba w randze ministra stanu

nazywana ministrem spraw zagranicznych. W praktyce była to jednak drobna zmiana instytucjonalna bowiem kształt polityki, procedury i personel zostały niemal niezmienione (Barder, 2005, s.8).

Powracająca do władzy w 1974 r., Partia Pracy ogłosiła, że kwestiami rozwoju zajmie się samodzielne ministerstwo na czele z niezależnym ministrem - Ministerstwo ds. rozwoju zagranicznego (ang. Ministry of Overseas Development). Nowy rząd zaproponował znaczącą zmianę w polityce pomocowej. W 1975 r. została ona określona w białej księdze o nazwie „Zmiana nacisku w brytyjskiej polityce pomocowej: więcej pomocy dla najuboższych” (ang.

The Changing Emphasis of British Aid Policies: More Help for the Poorest). Brytyjska

pomoc miała się koncentrować się na najbiedniejszych krajach, które ucierpiały mocno na skutek wzrostu cen ropy naftowej, kryzysów żywnościowych oraz pogorszeniu ich terms of

trade. Pomoc alokowana była, także w celu najefektywniejszego złagodzenia ubóstwa w

długim okresie.

Przed Ministerstwem ds. rozwoju zagranicznego postawiono następujące priorytety: - zwiększenie nacisku na bilateralną pomoc dla najbiedniejszych państw, szczególnie tych, które najmocniej ucierpiały na wzroście cen ropy i innych towarów,

- podkreślanie znaczenia orientacji na konkretne programy w krajach rozwijających się, szczególnie dotyczące rozwoju obszarów wiejskich,

- promowanie sytuacji, w których brytyjska preferencyjna pomoc będzie najlepiej stymulowała i uzupełniała pomoc od innych rządów oraz zachęcała do rozmieszczania zarówno multilateralnych jak i bilateralnych kanałów pomocowych w najbiedniejszych krajach (Hewitt, 1978, s. 51-66 ).

Było to nowe podejście do rozwoju skoncentrowane w znacznej mierze na najbiedniejszych państwach. Dzięki zaadoptowaniu podejścia opartego o podstawowe potrzeby (ang. a basic need approach) i zidentyfikowaniu biedy na obszarach wiejskich jako głównej grupy, której redukcja może wyprowadzić kraj z ubóstwa, Wielka Brytania zobowiązała się do zwiększania przeznaczanych środków na sektor rolniczy w państwach rozwijających się (Barder, 2005, s.9).

80 Wydany przez ministerstwo raport uznawał znaczenie międzynarodowych instytucji, istotny udział Europy, a także poddawał pod dyskusję znaczenie międzynarodowej polityki handlowej, jej decyzji oraz inwestycji jako istotnego obszaru w zakresie pomocy. Niestety jednak po raz kolejny w brytyjskiej historii polityki rozwojowej wysokie aspiracje stawiane przed ministerstwem ds. rozwoju nie zostały spełnione. Ambitne plany przeznaczania środków na cele rozwoju innych krajów nie pokrywały się jednak z polityką fiskalną - w budżecie brakowało pieniędzy. Projekty pomocowe często były wybierane nie ze względu na ich korzyści w zakresie rozwoju, ale ze względu na wysoki udział znaczenia dla Wielkiej Brytanii, chcąc wspomóc jej kondycję gospodarczą.

Od czerwca 1975 r. kompetencje ministra ds. rozwoju zagranicznego formalnie przetransferowano do ministerstwa spraw zagranicznych. Dwa lata później rząd chcąc wzmocnić i tak trudne relacje z sektorem prywatnym w Wielkiej Brytanii, przedstawił nowe podejście opierające się o dewizę „pomoc i handel” (ang. the Aid and Trade Provision)37. Pozwalało ono na połączenie ulgowych kredytów eksportowych z pomocą i kredytami eksportowymi na zamawianie brytyjskich towarów i usług. Presja na tego typu działanie związane była m.in. z wprowadzeniem przez Francję mieszanych programów kredytowych, które dawały francuskiemu rządkowi możliwość łączenia funduszy pomocowych z eksportem.

W latach 1974-1979 rząd Partii Pracy wyposażył Administrację ds. rozwoju zagranicznego w instytucjonalną niezależność, ambitny program, a także wsparcie na wysokim szczeblu politycznym. Pomimo dobrej sytuacji ministerstwa, nie było ono w stanie długookresowo obronić programu pomocowego przed obiekcjami ze strony komercyjnej ani też wywrzeć wpływu na powstanie szerszej polityki rządowej skoncentrowanej na pomocy krajom biednym.

Po wyborach z roku 1979 r., kiedy na czele rządu stanęła Margaret Thatcher z Partii Konserwatywnej - ministerstwo zostało cofnięte do Ministerstwa Spraw Zagranicznych (stanowiło jego skrzydło funkcjonalne). Uchwalona w 1980 r. ustawa o rozwoju i współpracy zagranicznej (ang. the Overseas Development and Cooperation Act) potwierdziła szeroką władzę rządową do stosowania funduszy pomocowych dla pokaźnego spektrum celów brytyjskich. Pod rządami torysów nastąpiła wyraźna zmiana w polityce rozwojowej. Za materialny przykład można wskazać niższe kwoty przeznaczane na pomoc rozwojową.

37 Stany Zjednoczone stosowało politykę "handel nie pomoc” (ang. trade not aid), ale dla Wielkiej Brytanii lepsze było mieszanie instrumentów pomocowych i handlowych

81 W lutym 1980 r. minister ds. rozwoju zagranicznego, N. Marten ogłosił, że rząd będzie "przykładał większą wagę do alokacji pomocy ze względu na cele polityczne, przemysłowe i komercyjne wraz z wypełnianiem podstawowych celów rozwojowych" (House of Commons Official Report, 1980). To samo przemówienie ujawniło podejście rządu brytyjskiego, który preferował świadczenie pomocy bilateralnej niż multilateralnej. W praktyce, problemy z renegocjacją międzynarodowych zobowiązań oznaczały, że trudniej było zredukować udział pomocy multilateralnej w krótkim okresie niż bilateralnej. Kiedy zmniejszył się ogólny budżet pomocowy, granica redukcji dotknęła znacznie bardziej proporcję pomocy bilateralnej niż multilateralnej, a pomoc świadczona przez kanał wielostronny w tamtym czasie rosła jako udział spadającej całości. Nowy rząd nie ukrywał swojej gotowości do promowania celów polityki zagranicznej takich jak utrzymanie pozycji lidera we Wspólnocie Narodów oraz stałego miejsca w Radzie Bezpieczeństwa ONZ (Killick, 2005, s. 77).

Lata 80. XX w. uważa się za "straconą dekadę" w kontekście rozwoju międzynarodowego. Była to konsekwencja polityki międzynarodowej, spadku cen surowców na rynkach światowych i uzależnieniu gospodarek krajów rozwijających się od inwestycji zagranicznych i napływającego kapitału (Fiedor, Kociszewski, 2010, s. 248). W tamtym czasie pomoc rozwojowa bardzo często opierała się o redukcję zadłużenia by zapobiec globalnemu kryzysowi finansowemu. Zmiana kierunku polityki nastąpiła dopiero po wcieleniu w życie Konsensusu Waszyngtońskiego. W tamtym czasie bilans handlowy tracił swoje polityczne znaczenie, po części jako efekt zniesienia kontroli dewizowej a po części, ze względu na doktrynę Lawson'a38, zgodnie z którą deficyt bieżący nie był powodem do niepokoju o ile był on odpowiednikiem deficytu sektora prywatnego a nie publicznego (Barder, 2005, s.11). Podejście to zmniejszyło zainteresowanie rządu brytyjskiego w zakresie makroekonomicznego wykorzystywania programów pomocowych w celu promocji brytyjskiego eksportu. Na początku lat 80. niemal 50% brytyjskich programów pomocowych ograniczona była do dóbr i usług wytwarzanych w Wielkiej Brytanii, podczas gdy już w 1996 r. było to tylko 15% bilateralnej pomocy rozwojowej. Nie można jednak stwierdzić na ile była to autonomiczna decyzja Brytyjczyków a na ile wynikała ona z międzynarodowego zakazu wiązania pomocy rozwojowej.

Lata 1975-1989 można uznać za jednolity okres pod względem wysokości pomocy przeznaczanej przez Brytyjczyków na rzecz krajów rozwijających się. Dla przykładu w tym

38 W Wielkiej Brytanii doktryna ta znana była jako "Burn Doctrine" od nazwiska ekonomisty, Terry'ego Burna, który był głównym doradcą ekonomicznym brytyjskiego Skarbu Państwa

82 czasie wydano około 15 mld GBP na pomoc ponad 125 krajom rozwijającym się39. Ponad 2/3 z tej kwoty zostało alokowane po 1980 r. (World Bank, 1989). W przybliżeniu około 60% środków została przekazana w formie bilateralnej, a pozostała część poprzez instytucje międzynarodowe (czyli kanał multilateralny) (OECD, 1980-89a). Opublikowany w 1980 r. raport Komisji W. Brandta doprowadził do wznowienia dyskusji o roli bogatych krajów w międzynarodowym rozwoju. W raporcie rekomendowano, m.in. by kraje biedne pozostały bardziej niezależne od decyzji instytucji międzynarodowych (The Brandt Report: A Summary, 2006). W latach 80. i 90. XX w. niezależne organizacje pozarządowe i konsorcja takie jak np. Niezależna Grupa Pomocy Brytyjskiej (ang. the Independent Group on British

Aid) nie zgadzały się ze stwierdzeniami, że pomoc brytyjska powinna być bardziej nastawiona

na redukcję ubóstwa.

Splot wydarzeń mających miejsce na przełomie lat 80. i 90. ubiegłego wieku dał szansę Brytyjczykom do podjęcia starań mających na celu zmniejszenie znaczenia względów gospodarczych i politycznych w udzielaniu pomocy. Dzięki temu można było skoncentrować się bardziej na powiązaniu udzielanej pomocy z lepszym zarządzaniem w krajach rozwijających się (Barder, 2005, s.11). W czerwcu 1990 r. brytyjski minister spraw zagranicznych (D. Hurd) stwierdził, że "sukces ekonomiczny zależy w dużym stopniu od efektywnego i uczciwego rządu, politycznego pluralizmu i przestrzegania zasad prawa jak również swobodniejszej i bardziej otwartej gospodarki". Wezwał państwa donatorów pomocy do przekierowania środków do lepiej zarządzanych krajów motywując to słowami, że " kraje zmierzające do pluralizmu, publicznej odpowiedzialności, poszanowania dla zasad prawa, praw człowieka i reguł rynkowych powinny być zachęcane, natomiast ci, którzy zachowują opresyjną politykę i skorumpowane rządy marnotrawiące środki nie powinni liczyć na pomoc donatorów, która wspierałaby ich głupotę". Podkreślił, że środki pomocowe mogą być użyte lepiej, gdziekolwiek indziej niż w źle zarządzanych państwach. (Montagnon, 1990, s.7).

Na początku lat 90. XX w . sformułowano nowy globalny konsensus dotyczący polityki rozwojowej. W maju 1995 r. ministrowie ds. rozwoju i prezesi agencji pomocowych przyjęli deklarację "Partnerstwo na rzecz rozwoju w nowym globalnym kontekście" (ang.

Development Partnerships in the New Global Context). Znalazły się w niej zapisy,

świadczące o tym, że głównym wyzwaniem, przed którym stoi świat jest redukcja ubóstwa oraz że należy stworzyć kompleksową strategię jego śledzenia. Dodatkowo wystosowano odezwę do prezesa Komitetu Pomocy Rozwojowej (J. Michela), aby jego komórka stworzyła

83 strategię dla potrzeb XXI wieku. Rezultatem tego było przyjęcie średnioterminowych celów, które bazowały na rekomendacjach Zgromadzenia Ogólnego ONZ. Realizowane one były w oparciu o uzgodnione wcześniej na forum międzynarodowym zasady:

- rozwój powinien być skoncentrowany przede wszystkim na ludziach, - warto pobudzać kraje rozwijające się w oparciu o ich własność lokalną, - na świecie powinna postępować globalna integracja,

- wszystkie kraje powinny podjąć międzynarodową współpracę.

Cele te zostały zaprezentowane w raporcie pt. Kształtowanie XXI wieku (ang. Shaping the

21st Century), który został zatwierdzony przez ministrów podczas specjalnego spotkania

Komitetu Pomocy Rozwojowej w maju 1996 r. (Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Co-operation, 1996).

W 1997 r. obejmująca po wielu latach przerwy władzę, Partia Pracy powołała Departament ds. rozwoju międzynarodowego (ang. the Department for International

Development – DFID). Po 30 latach zagranicznych programów pomocowych realizowanych

w obliczu rywalizacji na arenie międzynarodowej, kiedy wybory brytyjskiego rządu powinny oddziaływać na strategiczny interes i bezpieczeństwo brytyjskie w zakresie, którym państwom pomagać i jak oraz jak ta pomoc wspiera brytyjski bilans płatniczy było jasne, że rząd łączył pomoc zagraniczną z brytyjskim interesem. W połowie lat 90., kiedy presja ta ustała, stworzyła się świetna okazja dla rządu Partii Pracy do stworzenia polityki zagranicznej opartej o "wymiar etyczny"⁴⁰.

W 1997 r. dokonały się istotne zmiany w strukturze brytyjskiej pomocy i polityce. Po pierwsze powstała niezależna instytucja (DFID), po drugie zdefiniowano ubóstwo jako główny kierunek działań pomocowych i rozwojowych oraz po trzecie wprowadzono pojęcie spójnej polityki rozwojowej. Skoncentrowano się również na podnoszeniu efektywności pomocy (Heppell, Crines, Jeffery, 2017, s. 900). W jej ramach uznano, że zarządzanie wysokością wydatków stanowi jeden z ważnych, ale nie najważniejszy aspekt polityki rozwojowej.

Nowopowstały departament miał pełnię możliwości legislacyjnych w zakresie formułowania polityki rządu w aspektach takich jak pomoc rozwojowa, handel, konflikty i relacje międzynarodowe. DFID zaczął funkcjonować w momencie, kiedy zmieniało się otoczenie i myślenie o rozwoju na świecie. Reformy rynkowe w Afryce zostały uznane jako

40 Więcej o zobowiązaniu rządu Partii Pracy przeczytać można w The Guardian. (1997). Robin Cook's speech on the government's ethical foreign policy. Pobrane 29 marca 2020 z

84 konieczne, ale jednocześnie zauważano, że są one bolesne. Kraje afrykańskie powinny je jednak wdrożyć by wejść na ścieżkę wzrostu gospodarczego. Receptą polityków na zmianę sytuacji było takie dostosowanie polityki makroekonomicznej, aby jej głównymi obszarami były redukcja ubóstwa, reformy rządowe oraz umorzenie długów wobec krajów rozwijających się (Movik, 2011, s. 215).

Sześć miesięcy po utworzeniu, departament ds. rozwoju wydał nowy rządowy raport pt. „Eliminacja ubóstwa na świecie" (ang. the Eliminating World Poverty), w którym jak sugeruje sam tytuł, nakreślono ambitne plany dla brytyjskiej polityki rozwojowej. W 2000 r. powstał kolejny raport poświęcony zachodzącym relacjom pomiędzy globalizacją a rozwojem. Przeciwstawiono się w nim tezie, że globalizacja stwarza szansę redukcji ubóstwa dzięki dostępowi do rynków, finansów i nowych technologii zapewnianych przez bogate kraje i organizacje międzynarodowe (Eliminating World Poverty : Making Globalisation Work for the Poor, 2000, s. 6).

Rząd uważał, że programy pomocowe nie powinny być stosowane do osiągania krótkoterminowego interesu komercyjnego, ponieważ ma to negatywny wpływ na efektywność budżetu pomocowego. Nie znaczy to, że interes rozwoju międzynarodowego zawsze był przedkładany nad komercyjne i strategiczne decyzje rządu brytyjskiego. Program „pomoc i handel” (ang. Aid and Trade Provision) został zniesiony w 1997 r., aczkolwiek zastąpiono go możliwością korzystania z mieszanych kredytów, które spełniały kryteria rozwojowe, ale stale pozwalały na wiązanie pomocy z brytyjskimi kontraktami prywatnymi. W praktyce, mieszane kredyty nie były powszechnie stosowane a w 2000 r. zostały całkowicie zniesione. Dodatkowo w tym samym roku w raporcie DFID ogłoszono, że brytyjska pomoc będzie całkowicie niewiązana. Wiązanie pomocy rozwojowej sprzyjało bowiem nadużyciom. Często w takich sytuacjach kraj odbiorca pomocy ponad własne potrzeby przedkładał interes donatora, tylko po to, aby dostać środki od konkretnego kraju.