Procedura planistyczna

Aby prześledzić konflikty i ich wpływ na politykę przestrzenną, warto najpierw przedstawić procedurę przygotowywania MPZP. Kształtowanie ładu przestrzen-nego zostało określone jako jedno z głównych zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty (por. ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r.), a plan jest podstawowym, przyjmowanym przez radę gminy, aktem prawnym regulującym ten ład³. Schemat procedury przygotowania projektu MPZP (procedury planistycznej) określa ustawa z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określa ona również moż-liwości udziału mieszkańców w procedurze planistycznej: wnioski⁴, wyłożenie projektu MPZP do publicznego wglądu, jak również dyskusję publiczną⁵ oraz

1997 r., strona internetowa Departamentu Dialogu i Partnerstwa Społecznego). Dialog obywatel-ski to udział organizacji pozarządowych w zarządzaniu państwem (por. W. Misztal, Lokalny dialog obywatelski, Centrum Partnerstwa Lokalnego „Dialog”, Warszawa 2008). Konsultacje społeczne to instytucja demokracji bezpośredniej (por. ustawa o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r., uchwała nr XV/387/07 Rady Miasta Gdańska z dnia 25 października 2007 r. w sprawie zasad i try-bu konsultacji z mieszkańcami Miasta Gdańska). Dlatego też termin „partycypacja publiczna” jako bezpośredni udział mieszkańców w życiu społecznym, publicznym i politycznym (www.decyduj-myrazem.pl [3.04.2014]) wydaje się najtrafniejszym określeniem dla angażowania (się) mieszkań-ców w kształtowanie polityki przestrzennej.

2 Jednostką organizacyjną Miasta Gdańska odpowiedzialną za realizację polityki przestrzen-nej, w tym przygotowywanie projektów MPZP, jest Biuro Rozwoju Gdańska (BRG). Zob. www.

brg.gda.pl.

3 Gmina nie ma obowiązku sporządzania planu miejscowego dla całego jej obszaru. Sporzą-dzenie MPZP jest obligatoryjne dla inwestycji celu publicznego oraz w przypadkach określonych przez przepisy odrębne.

4 Wnioski do projektu MPZP można składać od momentu podjęcia przez radę gminy uchwa-ły o przystąpieniu do sporządzania planu. Obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu wójt/burmistrz/prezydent publikuje w miejscowej prasie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w  danej gminie (np. na tablicy ogłoszeń, w Internecie). Odpowiedzią na złożone wnioski jest projekt planu miejscowego wyłożony do publicznego wglądu, w którym uwzględniono bądź nie wnioski składane przez zainteresowane podmioty.

5 Projekt MPZP, po uzyskaniu wymaganych ustawą uzgodnień i opinii, przedstawiany jest do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni. W tym czasie organizowana jest dyskusja publiczna nad projektem MPZP, w której mogą uczestniczyć wszyscy zainteresowani. Ogłoszenie

uwagi⁶. Wnioski i uwagi do projektu MPZP rozpatrywane są w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obowiązują w tym przypadku wymogi Kodeksu postepowania administracyjnego.

Oznacza to, że osoba składająca wniosek lub uwagę nie otrzymuje indywidualnej odpowiedzi z rozstrzygnięciem swojego wniosku/uwagi.

Mieszkańcy mają także wpływ na politykę przestrzenną poprzez udział w wy-borach samorządowych do rady gminy (która podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego i uchwałę o przyjęciu MPZP) oraz wyboru wójta/burmistrza/prezydenta.

Często zdarza się, że rozpoczęcie prac nad projektem planu miejscowego wy-zwala utajone dotąd lub nowe kwestie sporne, które mogą prowadzić do otwartego konfliktu. Dynamikę takiego konfliktu przedstawia rysunek 1.

przystąpienie

do sporządzenia MPZP wyłożenie

projektu MPZP dyskusja

publiczna uchwalenie

MPZP

stopień nasilenia konfliktu

niski wysoki

Rysunek 1. Stopień nasilenia konfliktu w procedurze planistycznej Źródło: opracowanie własne.

2. Źródła konfliktów

Jakie mogą być przyczyny sporów w procesie kształtowania i realizowania polityki przestrzennej? O przebiegu konfliktu w przypadku projektów MPZP decyduje nie tylko procedura planistyczna, ale przede wszystkim mnogość podmiotów zaangażowanych w ten proces. Wśród najważniejszych należy wymienić: inte-resariuszy społecznych, inwestorów, projektantów, właścicieli nieruchomości, władze publiczne. Interesariusze społeczni to mieszkańcy całej gminy, mieszkańcy poszczególnych jednostek pomocniczych, mieszkańcy terenu objętego

granica-o wyłgranica-ożeniu prgranica-ojektu planu dgranica-o publiczneggranica-o wglądu granica-oraz dyskusji publicznej pgranica-owinngranica-o ukazać się co najmniej 7 dni przed wyłożeniem.

6 Uwagi do projektu MPZP można zgłaszać w okresie wyłożenia projektu planu do publicz-nego wglądu oraz przez co najmniej 14 dni po jego zakończeniu. Uwagi może wnieść każdy, kto nie zgadza się z ustaleniami projektu MPZP. Muszą one być wniesione na piśmie, także w formie elektronicznej opatrzonej podpisem elektronicznym. Wójt/burmistrz/prezydent rozpatruje uwagi w czasie nie dłuższym niż 21 dni od upływu terminu składania uwag. Lista nieuwzględnionych uwag przedstawiana jest wraz z projektem MPZP na obradach rady gminy.

mi projektu MPZP, przedstawiciele jednostek pomocniczych, przedstawiciele organizacji pozarządowych, użytkownicy przestrzeni (nie tylko mieszkańcy, ale także turyści czy osoby przyjeżdżające do pracy bądź szkoły, na zakupy, w celu załatwienia spraw urzędowych lub służbowych). Każda z osób należących do wskazanych grup może różnić się nie tylko cechami społeczno-demograficznymi, lecz przede wszystkim motywacjami, celami, potrzebami. Co więcej, kategorie te nie są rozłączne – jedna osoba może jednocześnie należeć do kilku grup.

Wymienione podmioty różnią się także sytuacją prawną – władze publiczne są zobowiązane do kształtowania ładu przestrzennego, właściciele nieruchomości mają prawo do zagospodarowania swojego terenu, każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego, także w przypadku zagospodarowania terenów będących własnością innych osób czy jednostek organizacyjnych⁷.

Kolejnym źródłem konfliktów mogą być postawy społeczne wobec regulacji dotyczących charakteru zabudowy, a także pojawienia się w przestrzeni nowych realizacji i sąsiadów.

Badania społeczne wskazują na istnienie dwóch sprzecznych tendencji zwią-zanych z postawami wobec regulacji prawnych dotyczących zagospodarowania przestrzeni. W badaniach z 2005 i 2010 r. dotyczących postaw Polaków wobec architektury, w tym standardów w architekturze, respondentom zadano pytanie:

„Załóżmy, że mieszka Pan(i) na osiedlu domów jednorodzinnych, które zostało zbu-dowane w jednolitym stylu. Wszystkie budynki mieszkalne są do siebie podobne, a budynki użyteczności publicznej, takie jak urzędy czy sklepy, wkomponowane są w istniejący w miejscowości styl zabudowy. Tymczasem właściciel sąsiadującej z Panem(ią) działki postanawia wybudować dom, który będzie całkowicie różny od pozostałych budynków w okolicy. Które z przedstawionych rozwiązań wydaje się Panu(i) najbardziej odpowiednie w zaistniałej sytuacji?”⁸. Wśród odpowiedzi wi-doczne są dwie sprzeczne tendencje (wykres 1): 1/3 respondentów (34% w 2010 r., 30% w 2005 r.) zgadza się z koniecznością wprowadzania przepisów regulujących sposób zabudowy i zagospodarowania przestrzeni, ale także 1/3 badanych (35%

w 2010 r., 40% w 2005 r.) uważa, że jedynie właściciel ma prawo decydować o spo-sobie zagospodarowania swojej działki.

Konflikty na linii mieszkańcy – władze publiczne powstają także przez nega-tywne nastawienie wobec urzędników/pracowników samorządowych, stereoty-powo postrzeganych jako mało efektywni i skorumpowani. Wyniki innych badań wskazują jednak, że bezpośredni kontakt z urzędnikami przeczy tym opiniom.

W 2012 r. respondenci zostali poproszeni o ocenę sposobu załatwiania spraw w urzędzie. W swoich odpowiedziach twierdzili, że obsługujący ich urzędnicy byli

7 Por. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. nr 80, poz. 717.

8 Polacy o architekturze, CBOS, Warszawa 2010, s. 10.

kompetentni (84%), działali rzetelnie (81%) i sprawnie (75%) oraz byli zaangażowa- ni w swoją pracę (76%)⁹.

Do konfliktów w relacjach pomiędzy mieszkańcami i władzami publicznymi, szczególnie w kwestiach związanych z rozwojem gminy, może przyczyniać się brak wiary w sprawczość działań i postulatów zgłaszanych przez mieszkańców.

W 2012 r. na pytanie: „Czy ludzie tacy jak Pan(i) mają wpływ na sprawy swojego miasta, gminy?” twierdząco odpowiedziało 50% respondentów¹⁰. Niskiemu po-czuciu wpływu na losy swojej miejscowości towarzyszy niski poziom zaufania do instytucji publicznych – władzom lokalnym ufa jedynie 58% respondentów¹¹. Przyczyną konfliktów jest także strach przed zmianą, chęć zachowania status quo w otaczającej przestrzeni. Może to dotyczyć zarówno dużych inwestycji, takich jak nowe drogi czy zakłady przemysłowe, jak i małych – nowych domów mieszkalnych, przedszkola czy placu zabaw. Skalę tych zjawisk można oddać za pomocą angielskich akronimów – od sprzeciwu wobec nowego zagospodarowania w bezpośrednim pobliżu miejsca zamieszkania: NIMBY (Not In My Backyard – nie

 9 Obywatel w urzędzie, CBOS, Warszawa 2012, s. 5.

10 Poczucie wpływu na sprawy publiczne i zaangażowanie obywatelskie, CBOS, Warszawa 2012, s. 2.

11 Zaufanie społeczne, CBOS, Warszawa 2012, s. 13.

Wykres 1. Opinie dotyczące uregulowania charakteru zabudowy (w %) 45

1: powinny być stosowne przepisy nakazujące dostosowanie zabudowy do istniejącego stylu; 2: powinno odbyć się wśród mieszkańców osiedla referendum i zgodnie z wolą większości sąsiad mógłby kontynuować budowę lub musiałby zmienić projekt; 3: wójt gminy (burmistrz, prezydent miasta), opierając się na opinii kompetentnego specjalisty, powinien zadecydować o kontynuowaniu budowy lub o zmianie projektu;

4: skoro ten człowiek jest właścicielem gruntu, na którym chce zbudować dom, nikt nie powinien w to ingerować, to wyłącznie jego sprawa; 5: mam inne zdanie na ten temat; 6: trudno powiedzieć.

Źródło: Polacy o architekturze, CBOS, Warszawa 2010.

na moim podwórku, nie blisko mojego domu) i LULU (Locally Unwanted Land Use – lokalnie nieakceptowany sposób zagospodarowania przestrzeni) do sprzeciwu wobec jakichkolwiek zmian: CAVE (Citizens Against Virtually Everything – oby-watele przeciwko prawie wszystkiemu) i BANANA (Build Absolutely Nothing Anywhere Near Anything – nie budować niczego nigdzie blisko czegokolwiek).

W przypadku procedury planistycznej konflikty te najczęściej pojawiają się na etapie składania uwag.

Biuro Rozwoju Gdańska co roku sporządza średnio 40 planów miejscowych, co wiąże się z możliwością składania do nich uwag. W ostatnich latach do połowy z tych projektów nie złożono żadnych uwag (43% w 2011 r., 60% w 2012 r., 41%

w 2013 r.). Najczęściej jednak do projektów MPZP składanych było do 10 uwag (13% w 2011 r., 34% w 2012 i 2013 r.).

Wykres 2. Uwagi składane do projektów MPZP (w %)

2011 (n = 48)

O uwzględnieniu w projekcie planu miejscowego uwagi lub jej odrzuceniu decyduje Prezydent Miasta Gdańska. Na podstawie analizy treści uwag składa-nych do projektów MPZP w Gdańsku wyróżniono dziewięć główskłada-nych przyczyn ich odrzucenia: brak zgodności uwagi z prawem, uwaga dotyczy kwestii poza kompetencjami MPZP, bezprzedmiotowość uwagi, aktualność i rzetelność danych, na podstawie których sporządza się MPZP, zgodność procedury z prawem, brak zagrożenia dla przepustowości ulic, polityka miasta, przesłanki ekonomiczne oraz ład urbanistyczny.

Analiza złożonych uwag wskazuje, że prawie połowa z nich jest bezprzed-miotowa (47% w 2011 r., 53% w 2012 r. i 44% w 2013 r.), tzn. nie ma podstaw prawnych do ich rozpatrywania w procedurze sporządzania planu miejscowego.

Do kategorii tej należy zaliczyć następujące przyczyny odrzucenia uwag: brak zgodności z prawem, uwagi poza kompetencjami MPZP oraz bezprzedmiotowość uwagi. Brak zgodności z prawem to uwagi niezgodne z obowiązującym prawem (np. postulaty likwidacji stacji bazowych), poza kompetencjami MPZP to uwagi dotyczące kwestii, których plan nie reguluje (np. sposobu lub terminu inwestycji), lub dotyczące terenu poza granicami projektu MPZP, uwagi bezprzedmiotowe to uwagi, których treść jest zgodna z zapisami projektu MPZP.

Wykres 4. Przyczyny odrzucenia uwag składanych do projektów MPZP z podziałem na uwagi z brakiem podstaw do rozpatrzenia i inne (w %)

2011 2012 2013

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

47 53

43 57

44 56

brak podstaw do rozpatrzenia inne Źródło: opracowanie własne.

Wykres 3. Przyczyny odrzucenia uwag składanych do projektów MPZP (w %)

2011 2012 2013

brak zgodności z prawem bezprzedmiotowość uwagi procedura zgodna z prawem polityka miasta

ład urbanistyczny

poza kompetencjami MPZP dane aktualne i rzetelne

brak zagrożenia dla przepustowości ulic przesłanki ekonomiczne

inne

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

21 16 10 6 2 4 13 5 14 9

16 5 23 3 1 4 19 4 13 12

18 8 27 11 6 27 3 18 3

Źródło: opracowanie własne.

Szczególnie te trzy kategorie przyczyn, dla których odrzucane są uwagi, spowodowały zmiany w organizowaniu procedury sporządzania planów miej-scowych w Gdańsku. Wynikają one przede wszystkim z barier komunikacyjnych oraz potrzeb mieszkańców, których MPZP nie może spełnić (regulować może przeznaczenie terenów, sposób zabudowy i zagospodarowania terenów, nie mówi, kto i kiedy zrealizuje inwestycje). Język urbanistów jest językiem hermetycznym, trudnym do zrozumienia dla przeciętnego mieszkańca. Bardzo dobrze zjawisko to ilustruje kategoria odrzucania uwag nazwana tu bezprzedmiotowością uwagi (10%

w 2011 r., 27% w 2012 r. i 23% w 2013 r.). Oznacza ona, że składane do projektu MPZP uwagi są powtórzeniem zapisów tego projektu.