Przedmiot sporu zbiorowego

W prawie europejskim nie przewidziano wprost określenia zakresu przedmio-towego sporu zbiorowego. Art. 28 Karty Praw Podstawowych z dnia 14 grudnia 2007 r.², obowiązującej na obszarze Unii Europejskiej, mówi jedynie o „konflikcie interesów”. Natomiast art. 6 ust. 2 Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej z dnia 3 maja 1996 r.³, która znowelizowała Europejską Kartę Społeczną z 1961 r.⁴, zobowiązał państwa do popierania dobrowolnych konsultacji i negocjacji mię-dzy pracownikami a pracodawcami, a także pomięmię-dzy ich organizacjami w celu regulacji w drodze układów zbiorowych pracy warunków zatrudnienia. W obu aktach prawnych nie istnieje jednak bliżej określona definicja przedmiotu sporu zbiorowego, co wymaga od państw stosujących prawo skonstruowania przepisów w taki sposób, by skonkretyzować regulacje europejskie.

W państwach europejskich także niekiedy nie definiuje się przedmiotu sporu zbiorowego, jak ma to miejsce np. w Wielkiej Brytanii. Często jednak ustalenie tego pojęcia wypracowuje praktyka orzecznicza. Tak było w przełomowym orzeczeniu w Wielkiej Brytanii, gdy tamtejszy sąd stwierdził, że nawet „strajk powszechny o prawa ekonomiczne stanowił strajk polityczny, konflikt całego świata pracy z rządem wykracza poza formułę akcji o prawa i interesy zawodowe pracowników”⁵.

W Polsce – zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych – spór zbiorowy pracowników z pracodawcą lub pracodaw-cami może dotyczyć warunków pracy, płac lub świadczeń socjalnych oraz praw i wolności związkowych pracowników lub innych grup, którym przysługuje prawo

2 Dz.Urz. UE C z 2007 r. nr 303.1.

3 European Social Charter, Collected Texas, Strasbourg 2005.

4 Europejska Karta Społeczna była ratyfikowana przez RP 10 czerwca 1997 r. (Dz.U. z 1999 r., nr 6, poz. 87) w przeciwieństwie do Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej, która nie została dotąd ratyfikowana.

5 Z. Masewicz, Zatarg zbiorowy pracy, Ośrodek Postępu Organizacyjnego, Bydgoszcz 1994, s. 83.

zrzeszania się w związkach zawodowych. Ponieważ przedmiot sporu zbiorowego został określony w sposób ogólny, przy użyciu zwrotów niedookreślonych, w prak-tyce mogą występować rozbieżności między związkami zawodowymi a pracodawcą w zakresie oceny, czy zgłaszane żądania mieszczą się w przedmiocie sporu zbioro-wego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w sytuacjach wątpliwych powinno rozstrzygać się na rzecz istnienia sporu zbiorowego, co w konsekwencji może doprowadzić do rozwiązania konfliktu w sposób pokojowy, w drodze rokowań, mediacji, ewentualnie arbitrażu⁶.

W sporze między organizacjami pracowników a pracodawcą mogą pojawić się także kwestie niewynikające wprost z art. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Są to konflikty o charakterze organizacyjnym⁷. Sprawy będące przed-miotem sporu to np. wprowadzenie i realizacja zakładowego regulaminu pracy.

Natomiast same spory administracyjne (organizacyjne) ze względu na konflikty personalne dotyczące stanowisk pracy nie powinny być traktowane jako spory zbiorowe w rozumieniu ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych⁸.

Jednym z dość powszechnych problemów jest to, że ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych nie przewiduje możliwości wszczęcia i kontynuowania sporu zbiorowego w przypadku dokonywania przez pracodawcę zwolnień grupowych.

Kwestia ta była badana przez Sąd Najwyższy. W wyroku SN z dnia 5 marca 2009 r.⁹ stwierdzono, iż przepisy ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych nie odnoszą się do trybu wypowiadania umów o pracę. Mimo to pojawiły się głosy moim zdaniem sprzeczne z wykładnią językowo-systemową ustawy, że istnieje możliwość wszczęcia i prowadzenia sporu zbiorowego w zakresie zwolnień gru-powych¹⁰. Argumentowano to przede wszystkim wykładnią celowościową oraz systemowo-strukturalną ustawy. Wskazywano przy tym, że zakres zwolnień (dotyczą one z reguły większej zbiorowości pracowników) ma charakter zbiorowy i w związku z tym ich ochrona staje się domeną związku zawodowego. Wydaje się jednak, że w pierwszej kolejności należy zastosować interpretację językową, a następnie pozostałe, wobec czego taka teza nie znajduje uzasadnienia, choć jeżeli jakiekolwiek żądanie zgłoszone przez związek zawodowy mieści się w zakresie znaczeniowym definicji sporu zbiorowego ujętej w art. 1 (np. żądanie zapłaty odpowiedniej odprawy z tytułu zwolnień grupowych), to można uznać taki spór za spór zbiorowy. Nie zmienia to jednak mojego zdania, iż przeprowadzenie sporu

 6 M. Lewandowska-Machnikowska, A. Górnicz-Mulcahy, Mediacja w sporze zbiorowym,

„ADR. Arbitraż i Mediacja” 2/2011, s. 51, za: Z. Kubot, T. Kuczyński, Z. Masternak, Prawo pracy – zarys wykładu, Difin, Warszawa 2010, s. 394.

 7 W. Sanetra, Prawo pracy. Zarys wykładu, Temida 2, Białystok 1994, s. 340.

 8 B. Cudowski, Spory zbiorowe w polskim prawie pracy, Temida 2, Białystok 1998, s. 52.

 9 II PK 146/08, „Monitor Prawa Pracy” 7/2009, s. 338.

10 J. Żołyński, Ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych. Komentarz, Wolters Kluwer Pol-ska, Warszawa 2012, s. 22.

zbiorowego w związku z żądaniem zaprzestania dokonywania zwolnień budzi poważne wątpliwości.

Należy zaznaczyć, że w niektórych państwach występują definicje ustawowe przedmiotu sporów zbiorowych. Są one bardzo zróżnicowane, ale mają jedną cechę wspólną – niewielką liczbę ogólnie sformułowanych kryteriów w zakresie ustalenia przedmiotu sporu zbiorowego¹¹. Taka konstrukcja, w przeciwieństwie do polskiego prawodawstwa, usuwa wątpliwości interpretacyjne, czy konkretne żąda-nia strony pracowniczej należy zakwalifikować do przedmiotu sporu zbiorowego.

Wobec tego zasadna jest koncepcja przyjęcia za przedmiot sporu zbiorowego każdego sporu dotyczącego zbiorowych praw i interesów pracowniczych, którego stronami są wyłącznie pracodawcy i pracownicy. Taki postulat był w ogólny sposób odzwierciedlony w projekcie Zbiorowego kodeksu pracy (który w 2007 r. został opracowany przez Komisję kodyfikacyjną prawa pracy, ale trafił do „zamrażarki”

w MPiPS)¹². Zgodnie z art. 141 tego projektu zbiorowy spór pracy pracowników z pracodawcą lub pracodawcami bądź z innym podmiotem mogącym być stroną układu zbiorowego pracy może dotyczyć zbiorowych praw i wolności pracow-ników lub ich interesów zawodowych, ekonomicznych i socjalnych, jak również praw i wolności związkowych¹³.

3. Zakres ustawowy określenia stron sporu zbiorowego Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych prawa i interesy zbiorowe pracowników wskazane w art. 1 są reprezentowane przez związki zawodowe. W myśl art. 2 ust. 2 tej ustawy prawa i interesy pracodawców w sporach zbiorowych mogą być reprezentowane przez właściwe organizacje pracodawców. Choć prawo Unii Europejskiej nie definiuje wprost zakładowej organizacji związkowej, to prawodawca unijny przewidział uprawnienie związków zawodowych do przeprowadzenia rokowań, co reguluje art. 28 Karty Praw Podsta-wowych (KPP). Na jego podstawie pracownicy i pracodawcy, lub ich odpowiednie organizacje, mają zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi prawo do negocjowania i zawierania układów zbiorowych pracy na odpowiednich poziomach, a także do podejmowania w przypadku konfliktu inte-resów działań kolektywnych, w tym strajku, w obronie swoich inteinte-resów.

Art. 28 KPP dotyczy dwóch istotnych zagadnień zbiorowego prawa pracy.

Przede wszystkim odnosi się do możliwości negocjowania i zawierania

poro-11 B. Cudowski, Spory zbiorowe..., s. 53.

12 http://www.mpips.gov.pl/gfx/mpips/userfiles/File/Departament%20Prawa%20Pracy/kode- ksy%20pracy/ZKP_04.08.pdf [20.02.2014].

13 Definicja zaczerpnięta w całości z projektu Zbiorowego kodeksu pracy z lat 90. Zgodnie z art. 10 projektu spór zbiorowy może dotyczyć zbiorowych praw lub interesów zawodowych, ekonomicznych i socjalnych pracowników.

zumień zbiorowych przez pracowników i pracodawców lub ich odpowiednie przedstawicielstwa. Praktyka prowadzenia rokowań zbiorowych jest szeroko rozpowszechniona w państwach UE, a regulacje prawa wewnętrznego poszcze-gólnych krajów wykazują duże zróżnicowanie w tym zakresie. Jednakże jedna cecha pozostaje wspólna – dopuszczalność podejmowania przez zainteresowane podmioty działań zbiorowych w celu obrony swoich interesów. Formy protestu podejmowane przez przedstawicielstwa pracownicze mogą obejmować strajk.

Karta bowiem dopuszcza prowadzenie protestów pracowniczych polegających m.in. na zbiorowym powstrzymywaniu się od wykonywania pracy¹⁴.

W Wyjaśnieniach z 14 grudnia 2007 r. dołączonych do art. 28 Karty wskazuje się, że jego podstawą jest art. 6 Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej, zgodnie z którym wszyscy pracownicy i pracodawcy mają prawo do rokowań zbio-rowych. Wyjaśnienia zwracają też uwagę, że prawo do działań zbiorowych zostało uznane przez Europejski Trybunał Praw Człowieka za jeden z elementów praw związków zawodowych. Zasady prowadzenia działań zbiorowych, w tym strajku, są objęte ustawodawstwami i praktykami krajowymi, włączając w to kwestię, czy mogą być przeprowadzane równolegle w kilku państwach członkowskich¹⁵. Nie nawiązują one natomiast do art. 154 i 155 TFUE¹⁶, co jest zaskakujące, zważywszy na to, że właśnie te przepisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej dotyczą prowadzenia dialogu społecznego na szczeblu unijnym.

Z kolei art. 6 Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej zobowiązał pań-stwa do popierania dobrowolnych konsultacji i negocjacji między pracownikami a pracodawcami, a także pomiędzy ich organizacjami w celu regulacji warunków zatrudnienia w drodze układów zbiorowych pracy. Dyspozycja tego przepisu przewiduje obowiązek stworzenia przez państwa mechanizmów pojednawczych oraz dobrowolnego arbitrażu mających na celu rozwiązanie sporów zbiorowych oraz zapewnienie prawa pracownikom i pracodawcom do zbiorowego działania w sytuacji konfliktu interesów¹⁷. W aspekcie wypełniania przez państwa obowiąz-ków wynikających z Karty nie wystarczy nieingerowanie w sposób negatywny przez państwo w podejmowanie lub prowadzenie dialogu, lecz konieczne jest aktywne wspieranie działań w zakresie szeroko rozumianej kooperacji stron sporu zbiorowego¹⁸.

14 A. Wróbel, Karta Praw Podstawowych w europejskim i krajowym porządku prawnym, Wol-ters Kluwer Polska, Warszawa 2013, s. 273.

15 Wyjaśnienia (Conclusions) dotyczące Karty Praw Podstawowych, Dz.Urz. UE C z 2007 r., nr 303.2.

16 Zob. wersja skonsolidowana Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.Urz. UE C z 2010 r., nr 83/47.

17 Wyjaśnienia (Conclusions) Komitetu Niezależnych Ekspertów, t. I, Council of Europe Publi- shing, Strasbourg 2011, ss. 35–36.

18 J. Wratny, K. Walczak, Zbiorowe prawo pracy. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 23.

W polskim ustawodawstwie do kwestii rokowań z udziałem zakładowej or-ganizacji związkowej odnosi się wprost Konstytucja RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.¹⁹ Na podstawie wykładni językowej art. 59 ust. 3 Konstytucji RP związki zawodowe oraz pracodawcy i ich organizacje mają prawo do udziału w rozwiązywaniu sporu zbiorowego na etapie rokowań. Jeżeli chodzi o ustawy, na takie uprawnienie związ-ku zawodowego wskazuje art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych²⁰, zgodnie z którym związkom zawodowym przysługuje prawo do prowadzenia rokowań zbiorowych oraz zawierania układów zbiorowych pracy, a także innych porozumień przewidzianych przepisami prawa pracy.

Art. 59 ust. 2 Konstytucji RP odwołuje się do pojęcia sporu zbiorowego. Inaczej niż w przypadku układów zbiorowych pracy i innych porozumień, nie określa on, że związkom zawodowym, pracodawcom i ich organizacjom przysługuje upraw-nienie do wszczynania i prowadzenia sporów zbiorowych, lecz mają one jedynie prawo do rokowań, „w szczególności w celu rozwiązywania sporów zbiorowych”.

Wobec literalnego brzmienia tego przepisu część przedstawicieli doktryny kwe-stionowała bezpośrednio po wejściu w życie ustawy zasadniczej, że w istocie nie ma prawa do wszczynania sporów zbiorowych, a jedynie do prowadzenia sporu zbiorowego, choć istnieje konstytucyjne prawo do organizowania strajków pra-cowniczych i innych form protestu (art. 59 ust. 3 Konstytucji RP). Jeśliby w istocie przyjąć taką tezę, należałoby stwierdzić, że Konstytucja nie formułuje bezpośrednio prawa do wszczynania sporów zbiorowych, co oznacza, iż w tym zakresie odsyła do ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych z 1991 r.²¹ Taki pogląd może być jednak uznany za dyskusyjny i wątpliwy.

Możliwa jest bowiem odmienna interpretacja art. 59 ust. 2 Konstytucji RP.

Można zasadnie argumentować, że prawo do rokowań w celu rozwiązania sporu zbiorowego jest ściśle związane z etapem jego wszczęcia. W konsekwencji związ-kom zawodowym oraz pracodawcom i ich organizacjom gwarantuje się prawo do rokowań, a tym samym zapewnia się im prawo do wszczęcia takiego sporu²². Takie rozwiązanie zdaniem Waleriana Sanetry budzi wątpliwości, czy istniejące obecnie ograniczenia podmiotowe w zakresie prawa do wszczęcia sporu zbio-rowego jedynie przez związek zawodowy są uzasadnione. Konstytucja RP nie przewiduje bowiem, iż prawo do rokowań przysługuje tylko niektórym związkom zawodowym, pracodawcom czy organizacjom pracodawców²³.

19 Dz.U. nr 78, poz. 483.

20 Dz.U. nr 55, poz. 243.

21 W. Sanetra, Konstytucyjne prawo do rokowań, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 12/1998, s. 9.

22 L. Kaczyński, W sprawie zgodności prawa pracy z Konstytucją – polemika, „Praca i Zabez- pieczenie Społeczne” 3/1998, ss. 40–42. Por. L. Florek, Zgodność przepisów prawa pracy z Kon- stytucją, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 11/1997, ss. 8–14; L. Kaczyński, Wpływ art. 87 Konsty- tucji na swoiste źródła prawa pracy (uwagi wstępne), „Państwo i Prawo” 8/1997, s. 61 i nn.

23 W. Sanetra, Konstytucyjne prawo..., s. 10.

Warto zauważyć, że obecnie ustawa o rozwiązywaniu sporów zbiorowych wyposaża zakładowe organizacje związkowe w monopol prowadzenia sporu zbio-rowego, gdyż żadne inne pracownicze instytucje nie mogą wszcząć takiego sporu.

Takie rozwiązanie prawne jest poniekąd sprzeczne z art. 6 Zrewidowanej Europej-skiej Karty Społecznej, zgodnie z którym wszyscy pracownicy i pracodawcy mają prawo do rokowań zbiorowych. Zrewidowana Europejska Karta Społeczna nie została jednak do tej pory ratyfikowana przez polski rząd²⁴. Taka regulacja odbiega również od przepisów prawa pracy niektórych państw europejskich, zwłaszcza zachodnioeuropejskich. Na przykład w Wielkiej Brytanii stroną sporu zbiorowe-go mogą być pracownicy niezrzeszeni w związku zawodowym, którzy mogą być reprezentowani przez przedstawiciela wybranego przez większość zainteresowa-nych pracowników. Ma to umożliwić prowadzenie sporu zbiorowego w zakresie ochrony interesów pracowników w sytuacji, gdy żadne związki zawodowe nie działają w danym zakładzie pracy²⁵. Także w nowych państwach UE – na Łotwie czy w Estonii – rady zakładowe mogą prowadzić spory zbiorowe, jeżeli i dopóki w danym zakładzie pracy nie ma związku zawodowego²⁶.

Wobec przedstawionych rozwiązań prawa europejskiego nasuwa się pewna wątpliwość. W Polsce nie ma możliwości skutecznej obrony interesów pracownika w sporze zbiorowym bez powoływania struktur związkowych. W konsekwencji całokształt obecnych rozwiązań prawnych może być oceniany negatywnie w kon-tekście ich zgodności z regulacjami Zrewidowanej Europejskiej Karty Społecznej i być może również Karty Praw Podstawowych²⁷. Rozwiązania europejskie idą bowiem w kierunku obrony interesów pracownika niekonieczne przez wyłączną reprezentację związków zawodowych. Sformułowanie „pracownicy” w Karcie Praw Podstawowych oraz w Zrewidowanej Europejskiej Karcie Społecznej jest bardzo wymowne. W części państw europejskich funkcjonuje bowiem model roz-wiązywania sporu zbiorowego z przedstawicielstwami pracowników bądź z radami zakładowymi w roli głównej (Wielka Brytania, Izrael)²⁸. Takiej możliwości próżno jednak szukać w polskim ustawodawstwie.

24 Por. M. Seweryński, Podstawowe zasady zbiorowego prawa pracy w prawie europejskim, w: M. Seweryński (red.), Studia prawno-europejskie, t. V, Wyd. Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 2001, s. 43.

25 B. Skulimowska, Procedury pojednawstwa i rozjemstwa w zatargach zbiorowych, „Materiały z Zagranicy” IPiSS 2/1982, ss. 26–27.

26 H. Kohl, Wolność związkowa, prawa pracowników, prawo pracowników i dialog społeczny w Europie Środkowo-Wschodniej i na Bałkanach Zachodnich, Fundacja im. Friedricha Eberta, War-szawa 2009, s. 25.

27 Z. Hajn, Ustawowy model organizacji polskiego ruchu związkowego i jego wpływ na zbioro-we stosunki pracy, w: Prawo pracy a wyzwania XXI wieku. Księga Jubileuszowa Profesora Tadeusza Zielińskiego, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2002, s. 437.

28 W. Sanetra, Konstytucyjne prawo..., s. 10. Więcej na temat przedstawicielstwa: B. Rutko- wska, Przedstawicielstwo pracownicze w europejskim prawie pracy – wybrane zagadnienia, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne” 4/2005, s. 13 i nn.

W projekcie Zbiorowego kodeksu pracy (który w 2007 r. został opracowany przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Pracy) przewidziano inne, dodatkowe strony sporu zbiorowego. Zgodnie z art. 142 § 2 projektu w zakładzie pracy nieobjętym działaniem związku zawodowego pracownicy mogą być reprezentowani przez utworzony w tym celu komitet protestacyjny. Takie rozwiązanie wydawałoby się zasadne, gdyż zmierzałoby w kierunku skutecznych, obowiązujących konstrukcji europejskich w tym zakresie²⁹.

Przedstawione polskie regulacje prawne Unii Europejskiej i Rady Europy dotyczące udziału związku zawodowego w sporze zbiorowym są odpowiednikiem praw pracodawcy i organizacji pracodawców do prowadzenia sporu zbiorowego.

Innymi słowy, nie istnieją jakieś szczególne dodatkowe (nieprzytoczone wyżej) normy prawne wyznaczające uprawnienia pracodawcy i właściwej organizacji do udziału w sporze zbiorowym za wyjątkiem art. 17 ustawy o organizacjach pracodawców z dnia 23 maja 1991 r.³⁰, zgodnie z którym związki pracodawców uczestniczą, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w prowadzeniu rokowań zbiorowych, zawieraniu układów zbiorowych pracy oraz innych poro-zumień w zakresie objętym ich zadaniami statutowymi.

Warto wspomnieć, że w połowie lat 90. podejmowane były próby wprowa-dzenia jeszcze innej strony sporu zbiorowego – organu administracji państwowej.

W sporach w jednostkach sfery budżetowej stosowny organ miał reprezentować pracodawcę lub pracodawców. Takie rozwiązanie przewidywał art. 147 § 2 pro-jektu Zbiorowego kodeksu pracy, nad którym prace trwały i zostały zakończone w połowie lat 90. Taka zmiana byłaby jednak, jak się wydaje, zbyt daleko idąca.

Doprowadziłaby do zniesienia neutralności państwa w rozwiązywaniu sporów zbiorowych, co mogłoby stanowić nadmierną ingerencję ustawodawcy w stosunki społeczno-gospodarcze naszego kraju³¹.