Programy wsparcia klastrów w krajach Unii Europejskiej

Opublikowana w 2011 r. praca niemieckich badaczy – Lämmer-Gampa, Meier zu Köckera i Alsleva Christensena Clusters Are Individuals. Creating Economic Growth

through Cluster Policies for Cluster Management Excellence jest próbą zebrania i

porów-nania 16 polityk klastrowych z 9 krajów europejskich oraz zaproponowania idealnej polity-ki klastrowej [Lämmer-Gampi in. 2011]. Badanie zostało zlecone przez Komisję Europej-ską, a jego celem było wprowadzenie niezbędnych korekt do klastrowej polityki europejskiej na poziomie Unii Europejskiej oraz krajów członkowskich.

Tabela 8. Kierunki interwencji polityki klastrowej w Europie Obszary interwencji

publicznej polityki klastrowej

Opis

Warunki ramowe Warunki ramowe to środowisko, w jakim firmy prowadzą swoją działalność. Wspólne dla wszystkich polityk warunki to infrastruktura, kwalifikacje pra-cowników, czyli jakość kapitału ludzkiego, instytucje wsparcia oraz uwarun-kowania prawno-administracyjne.

Podmioty działające w klastrze

Podmioty działające w klastrze powinny być wspierane zarówno w zakresie ich indywidualnego rozwoju, jak i w zakresie budowania relacji współpracy w środowisku przedsiębiorstw i innych aktorów klastra.

Organizacja zarządza-jąca klastrem

Organizacja zarządzająca klastrem, czyli inicjatywa klastrowa, powinna być wspierana w zakresie podnoszenia jakości zarządzania klastrem i stymulowa-nia relacji pomiędzy aktorami klastra.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Lämmer-Gamp i in. [2011].

Te trzy aspekty polityki klastrowej Unii Europejskiej przedstawione w tabeli 8 mają być drogą do powstawania w Europie klastrów światowej klasy (world-class clusters), a więc takich, których przedsiębiorstwa mogą konkurować na rynku globalnym. Polityki klastrowe krajów członkowskich mają służyć nie tylko promowaniu badań, rozwoju i in-nowacji, lecz być integralną częścią polityki przemysłowej mającej na celu przygotowanie możliwie wielu europejskich środowisk gospodarczych do udziału w rynkach globalnych.

Porównania programów dokonano w zakresie ogólnych celów programów klastro-wych, instrumentów wsparcia wykorzystywanych w programach, okresów realizacji pro-gramów oraz zagadnień strategicznych – wyboru liczby klastrów objętych wsparciem, wy-boru pomiędzy tworzeniem nowych klastrów czy wspieraniem istniejących, a także oddolnego lub odgórnego podejścia w tworzeniu organizacji klastrowych.

Programy wsparcia posiadają cechy wspólne – wszystkie programy zakładają zwiększenie konkurencyjności gospodarki krajowej poprzez zwiększenie współpracy przedsiębiorstw z instytucjami badawczymi, stosowanymi instrumentami wsparcia są gran-ty, lecz wszystkie instytucje wdrażające politykę stwierdziły, że konieczne jest także wsparcie techniczne, np. szkolenia i doradztwo oraz regularne spotkania przedstawicieli instytucji wdrażających z menedżerami klastrów. Programy różniły się budżetami oraz liczbą instytucji wdrażających i zatrudnionych w nich specjalistów, a także okresami wsparcia organizacji klastrowych. Jedynie kilka programów wspiera inicjatywy klastrowe w 100% ich budżetów. Większość współfinansuje je nie mniejszą dotacją niż 50% budżetu organizacji. Okres wsparcia waha się od 1 do 10 lat lub tak jak w przypadku programów polskich – nie przewidziano maksymalnego okresu wspierania klastrów. W zagadnieniach wyboru strategii wsparcia, większość programów preferuje inicjatywy oddolne, lecz w szczególnych sytuacjach przewiduje także możliwość tworzenia organizacji przez czyn-niki rządowe. Niektóre programy koncentrują się na tworzeniu nowych organizacji kla-strowych, lecz inne programy w tych krajach wspierają istniejące organizacje. Większość programów nie ogranicza liczby klastrów, obszarów tematycznych lub sektorów objętych wsparciem.

Wśród istotnych różnic pomiędzy programami wsparcia klastrów wskazano ogólne cele, pozwalające skategoryzować poszczególne programy. Są to więc programy klastrowe dotyczące regionalnego rozwoju gospodarczego – odnoszą się one do klastrów skoncen-trowanych geograficznie w ramach regionów administracyjnych lub w ramach regionów ekonomicznych niekoniecznie zgodnych z granicami administracyjnymi. Programy strowe dotyczące rozwoju branż krajowych – w ramach tych programów wspierane są kla-stry reprezentujące krajowe branże konkurencyjne na rynku międzynarodowym lub domi-nujące na rynku krajowym. Programy klastrowe dotyczące komercyjnego wykorzystania badawczo-rozwojowego potencjału krajowej gospodarki – te programy koncentrują się na powstawaniu centrów badawczych lub na zmniejszeniu dystansu pomiędzy sektorem ba-dawczym i biznesowym. Programy sieciowe na rzecz wsparcia konkurencyjności krajo-wych gałęzi przemysłu, na których gospodarka danego kraju posiada wyraźną przewagę konkurencyjną – ta kategoria nie obejmuje klastrów, lecz promuje tworzenie sieci organi-zacji badawczych działających na rzecz przemysłu lub w przemyśle. Takie struktury mogą stanowić zalążki klastrów.

Większość programów klastrowych posiada wysoki priorytet w krajowych progra-mach gospodarczych, jednak zdaniem badaczy ich koordynacja z innymi programami wy-maga znaczącej korekty.

Tabela 9. Indywidualizm programów wsparcia klastrów w krajach Unii Europejskiej Wnioski

Wnioski dotyczące strategii programów wsparcia

Zasadnicze znaczenie dla zrównoważonego rozwoju klastrów ma wsparcie długoterminowe.

Program wsparcia klastrów powinien być częścią krajowej strategii rozwoju gospodarczego.

Systemy finansowania powinny być elastyczne tak, aby mogły szybko dosto-sowywać się do zmieniających się warunków ekonomicznych.

Mechanizmy wsparcia powinny być zróżnicowane wobec znacznych różnic pomiędzy samymi klastrami, wynikającymi np. z ich historii lub spe-cjalizacji sektorowej.

Finansowanie klastrów powinno być uzależnione od ich skuteczności. Wnioski dotyczące

używanych w progra-mach instrumentów wsparcia

Należy stworzyć instrumenty wspierania wymiany doświadczeń pomiędzy organizacjami zarządzającymi klastrami oraz tworzyć sieci menedżerów. Organizacje zarządzające klastrem powinny zostać wsparte w zakresie rozwoju usług tworzących wartość dodaną, świadczonych na rzecz przedsię-biorstw w klastrze.

Organizacje klastrowe powinny otrzymać wsparcie na rozwój strategii klastra.

Członkowie organizacji klastrowych także powinni być nagradzani za długo-okresową aktywność.

Internacjonalizacja klastra powinna być wspierana i powinna być częścią strategii rozwoju klastra.

Ewaluacja i monitoring działania organizacji klastrowej ma zasadniczy wpływ na jej wyniki. Badacze przyznają, że zmierzenie wpływu aktywności organizacji klastrowej na wyniki ekonomiczne w klastrze jest niezwykle trudne.

Instrumenty wsparcia nie powinny ograniczać się wyłącznie do dotacji, lecz przyjmować także inne formy np. wsparcie techniczne.

Certyfikacja jakości organizacji klastrowej powinna stać się integralną czę-ścią programów klastrowych.

W tabelach 9 i 10 przedstawiono wnioski z porównania szesnastu polityk klastro-wych i rekomendacje wskazujące kierunki idealnego programu wsparcia klastrów.

Tabela 10. Proponowane cechy idealnej polityki klastrowej – rekomendacje Rekomendacje

Osiem zasad ogólnej strategii wspierania klastrów

Program powinien być dostosowany do priorytetów krajowej polityki gospo-darczej i innowacyjnej.

Program powinien być długoterminowy – przynajmniej 5 lat.

Klastry powinny być wykorzystane do rozwoju sektorów gospodarki istot-nych dla gospodarki kraju.

Program wsparcia klastrów powinien uwzględniać podejście oddolne dla lepszego uwzględnienia potrzeb przemysłu.

Celem programu klastrowego powinna być komercjalizacja wyników prac badawczych.

Internacjonalizacja klastrów powinna być integralną częścią strategii rozwoju klastrów.

Wsparcie organizacji klastrowych powinno koncentrować się na ich jakości i zależeć od uzyskiwanych wyników.

Powinien być tylko jeden program wsparcia klastrów. Im mniej programów, tym mniejsza konieczność ich koordynacji, a przez to większa ich skutecz-ność.

Grupa docelowa Grupą docelową programu klastrowego powinny być najlepsze klastry krajo-we i organizacje nimi zarządzające.

Instrumenty wsparcia W zakresie instrumentów użytych w polityce klastrowej zaleca się wykorzy-stanie także innych niż granty form wsparcia. Wskazuje się konieczność organizowania warsztatów, seminariów, a także tworzenie sieci współpracy organizacji zarządzających klastrami.

Pięć aspektów doty-czących realizacji programu klastrowego

Program musi być mądry i prosty w celu uniknięcia obciążeń organizacji klastrowych, które będą go realizowały.

Należy zminimalizować biurokrację procedur obowiązujących przy realizacji programu, który powinien być dostatecznie elastyczny, aby można było uwzględnić zmiany w otoczeniu gospodarczym i technologicznym, w którym funkcjonują klastry.

Program powinien być realizowany w odpowiedniej infrastrukturze, w której uczestniczyliby wyspecjalizowani oferenci wiedzy, jak uniwersytety oraz instytucje doradcze.

Program powinien być oparty na klarownych celach, których realizacja mo-głaby być mierzona zestawem wskaźników pozwalających na monitorowanie procesu wdrażania programu.

W czasie realizacji programu powinna odbywać się bieżąca ewaluacja, za-pewniającą aktualizację programu. Uważa się, że ocena ex-post nie jest przy-datna do modyfikowania programu, ponieważ jej wyniki są dostępne dopiero po zakończeniu realizacji programu. Taka ocena jest przydatna tylko do two-rzenia nowych programów.

Źródło: Opracowanie własne na podstawie Lämmer-Gamp i in. [2011].

Przedstawione w tabeli 10 rekomendacje dotyczące polityk klastrowych wynikające z badań bechmarkingowych wskazują na konieczność zróżnicowania instrumentów wspar-cia w stosunku do każdego indywidualnego przypadku klastra i organizacji klastrowej. Au-torzy opracowania eksponują nawet w tytule całego opracowania fakt, że klastry są indy-widualne i wymagają indyindy-widualnego wsparcia. Jednak programy klastrowe nie powinny ograniczać się wyłącznie do subsydiowania koordynatora. Wsparcie powinno obejmować dostarczenie produktów i usług odpowiadających na zapotrzebowanie przedsiębiorstw kla-strowych oraz wnoszących wartość dodaną poprzez udzielenie także indywidualnie dosto-sowanej pomocy technicznej. Konieczne jest stworzenie warunków rozwoju klastrów po-przez skoordynowanie polityk i programów klastrowych z innymi istotnymi programami politycznymi. Jako trzeci istotny aspekt polityki klastrowej wskazane zostało wsparcie w zakresie doskonalenia umiejętności zarządzania zasobami klastra [Lämmer Gamp i in. 2011, s. 73].

Raport podkreśla dużą wartość badanych programów wsparcia klastrów, rekomen-duje jednak korekty obejmujące 8 obszarów:

• Poprawa koordynacji programów klastrowych i innych istotnych programów finan-sowania. Zalecane jest ograniczenie różnych programów wsparcia i maksymalne uproszczenie procedur dla podmiotów aplikujących o wsparcie w programach kla-strowych.

• W strategii programu powinno odgrywać istotną rolę indywidualne dostosowanie programów do klastrów. Programy powinny być tak elastyczne, aby mogły zaskoić oczekiwania koordynatorów klastrów w różnych sektorach i na różnym po-ziomie rozwoju.

• Programy powinny kłaść nacisk na doskonałość w zarządzaniu klastrem. Programy powinny udzielać wsparcia koordynatorom nie tylko w formie grantów, lecz także w formie pomocy w stałym podnoszeniu umiejętności w zakresie zarządzania klastrem.

• Programy klastrowe powinny rozwijać klastry światowej klasy w sektorach, które są konkurencyjne na rynku globalnym. Należy koncentrować wsparcie na tych sektorach, w których gospodarka danego kraju posiada wyraźną przewagę konku-rencyjną na arenie międzynarodowej.

• Programy powinny być długofalowe i elastyczne. Długofalowość zakładana jest w przedziale 5-10 lat, natomiast elastyczność rozumiana jest jako zdolność progra-mów do dostosowania się do zmieniających się warunków gospodarczych, techno-logicznych i politycznych.

• Powinien być prowadzony monitoring oraz przeprowadzana okresowa ewaluacja wyników i wpływu programu na rozwój klastrów. W tym celu konieczne jest okre-ślenie klarownych, realistycznych i mierzalnych celów oraz prawidłowo określone wskaźniki pomiaru. Ewaluacja powinna być kształtująca, tworząca rekomendacje do ewentualnych zmian w trakcie realizacji programu.

• Aktywność klastrów na arenie międzynarodowej powinna być wspierana nie tylko poprzez granty, lecz także przez wsparcie techniczne.

• Program wsparcia powinien uwzględniać zróżnicowane potrzeby klastrów funkcjo-nujących w różnych sektorach.

Dokument Komisji Europejskiej Towards world-class clusters in the European

Union [Komisja Europejska 2008, s. 3] wskazuje, że klastry są istotnym zjawiskiem w

go-spodarce Europy. Europejskie Obserwatorium Klastrów (European Cluster Observatory) zidentyfikowało już 2 000 istotnych statystycznie klastrów zdefiniowanych jako aglomera-cja określonego sektora. Ten sam dokument wskazuje, że 38% pracowników Europy jest zatrudnionych w przedsiębiorstwach funkcjonujących w obrębie klastrów. Komisja nie narzuca krajom członkowskim programów, lecz zachęca do wspierania rozwoju klastrów we współpracy z sektorem badawczym w obszarach, w których istnieją możliwości zbu-dowania struktur, które mogłyby konkurować na rynku globalnym – klastrów światowej klasy.

Warto zwrócić uwagę, że w komentowanych dokumentach nie ma problemu z błędnym utożsamianiem pojęcia klastra i organizacji klastrowej. Nie ma konieczności dodawania, że w przypadku klastra chodzi o klaster endogeniczny lub porterowski. Nie ma tam także mowy o organizacji o charakterze klastra ani pojęcia klastrów sformalizowanych. Takie właśnie określenia można spotkać w polskojęzycznej literaturze.