Założenia polityki rozwoju bazującej na klastrach

Klastry, których popularność ciągle rośnie, stały się przedmiotem zainteresowania nie tylko badaczy, lecz także instytucji tworzących i realizujących strategie rozwojowe [Ketels i Memodovic 2007, s. 389; Lämmer-Gamp i in. 2011, s. 13]. Celem pierwszego rozdziału pracy było dokładne sprecyzowanie co należy rozumieć pod pojęciem klastra, czym są te zjawiska gospodarcze, które zainteresowały również instytucje państwowe i ponadnarodowe oraz zostały przez nie wykorzystane jako instrumenty stymulacji rozwoju gospodarczego. Dzięki zaangażowaniu trzech sfer instytucjonalnych potrójnej helisy, kla-stry tworzą bowiem środowisko sprzyjające rozwojowi przedsiębiorstw i powstawaniu in-nowacji [Belussi i Caldari 2009, s. 337; Etzkowitz i Ranga 2013, s. 238; Jankowska 2013, s. 103-120]. W szczególności współpraca środowiska badawczo-rozwojowego z przedsię-biorstwami oraz możliwości pozyskania dofinansowania do przedsięwzięć rozwojowych stwarzają sprzyjające warunki powstawania innowacyjnych produktów, procesów ich wy-twarzania i dystrybucji oraz nowoczesnej organizacji przedsiębiorstw. W tych warunkach tworzą się nowe formy organizacyjne, jak omówione zostało w części 1.2 rozdziału pierw-szego. Powstają organizacje hybrydowe, które trudno jednoznacznie zaklasyfikować do którejkolwiek ze sfer potrójnej helisy (TH). Administracja ponadnarodowa, rządowa i sa-morządowa, która także uczestniczy we współpracy i przenika do tych struktur, podejmuje ona działania, których celem jest poprawa infrastruktury komunikacyjnej, edukacyjnej oraz rozwój istotnych dla tych środowisk zasobów. Działania te wynikają właśnie z przyjętych strategii stymulowania rozwoju gospodarczego.

Polityka klastrowa może przybierać jedną z trzech form [Europe Innova 2008, s. 5]. Może to być polityka ukierunkowana na stworzenie, mobilizację lub umocnienie konkret-nego klastra, np. wybrakonkret-nego w konkursie na najlepszą strategię finansowania projektów w obszarze nauk przyrodniczych; może to być wykorzystanie efektu dźwigni dla wzmoc-nienia efektów zewnętrznych lub efektów dyfuzji wiedzy, np. dotacja na projekty badaw-czo-rozwojowe przynoszące korzyści nie tylko bezpośredniemu beneficjentowi; może tak-że to być polityka wspierania mikrobiznesu w celu zwiększenia prawdopodobieństwa wyłaniania się klastrów, np. polityka rozwoju regionalnego lub konkurencyjności, które usuwają bariery rozwojowe. Ketels i Memedovic [2008, s. 383], bazując na badaniach kla-strów na całym świecie, wskazują cztery istotne cechy polityki gospodarczej opartej na klastrach. Po pierwsze – nie powinna ona zastępować innych polityk rozwojowych, lecz

winna być ich częścią lub uzupełnieniem. Po drugie – administracja publiczna powinna wspierać każdy klaster, w którym zaistnieją relacje współpracy stwarzające szansę jego rozwoju. Polityka nie powinna wyłaniać zwycięzców wśród klastrów. Powinna raczej wspierać te, które istnieją lub samoistnie powstają, lecz nie powinna podejmować prób tworzenia nowych klastrów. Po trzecie – administracja powinna włączać się do procesów przebiegających w klastrach jako ich moderator. Większość aktywnych światowych kla-strów opiera się na partnerstwie publiczno-prywatnym. Po czwarte – administracja publicz-na nie powinpublicz-na subsydiować klastrów ani ich chronić lub osłabiać konkurencję wewnętrz-ną, tzn. pomiędzy podmiotami klastra. Według tych autorów, polityka musi zadbać o eko-nomiczny rozwoju klastrów, wzmacnianie klastrów oraz ich samoistne tworzenie.

Ekonomiczny rozwój klastrów

Agencje rządowe wspierają klastry, aby podnieść efektywność polityki gospodar-czej skierowanej na rozwój regionów i dywersyfikację ekonomiczną. Agencje przyciągają-ce bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) ogniskują swoje działania na określonych klastrach. Dla firm i instytucji z tych klastrów tworzone są specjalne strefy ekonomiczne, parki przemysłowe i programy wsparcia innowacji. Grupy przedsiębiorstw klastrowych i instytucje edukacyjne organizują programy rozwoju umiejętności pracowników przedsię-biorstw w klastrze. Przez zogniskowanie instrumentów polityki gospodarczej na klastrach rząd może jednocześnie wpływać na konkurencyjność kilkunastu podmiotów działających na wspólnym obszarze. Zamiast ingerować w konkurencyjność jednej firmy wobec innych przedsiębiorstw, polityka gospodarcza bazująca na klastrach używa instrumentów wzmac-niających cała grupę firm działających w klastrze. To inicjatywy klastrowe (IK)23 są sposo-bem na takie prowadzenie polityki gospodarczej, aby była bardziej skuteczna we wsparciu klastra. Ketels i Memodovic [2007, s. 384] wskazują przykład Austrii, która tworzy agencje rozwoju gospodarczego zorientowane na potrzeby klastrów. Takie agencje przygotowują dla konkretnego klastra ofertę wykorzystującą pełną gamę dostępnych programów wsparcia – programy regionalne, narodowe i ponadnarodowe.

23 Inicjatywa klastrowa będzie określana skrótem IK. W wersji angielskiej – CI. Autor będzie wykorzystywał te skróty w pracy.

Wzmacnianie klastrów

Inicjatywy klastrowe podejmują działania w celu wzmocnienia klastra przez pod-niesienie konkurencyjności aglomeracji ekonomicznej. Ogólnoświatowa ankieta dla inicja-tyw klastrowych (global survey of cluster initiatives) przeprowadzona na 1400 organiza-cjach przez Sölvella, Lindqvista i Ketelsa [2006, s. 33] wskazuje, że to właśnie inicjatywy klastrowe pełnią zasadniczą rolę we wzmacnianiu skupisk. IK są czynnikiem wywołującym współpracę w grupach przedsiębiorstw, z instytucjami badawczymi i edukacyjnymi, agen-cjami rządowymi i innymi aktorami, dla podniesienia konkurencyjności całego klastra [Sölvell, Lindqvist i Ketels 2003, s. 18]. Innym sposobem wykorzystania IK dla wzmoc-nienia klastra jest wykorzystanie jej jako ogniwa dialogu pomiędzy sektorem publicznym i prywatnym dla wzmocnienia infrastruktury funkcjonowania klastra, a więc dla stworzenia sprzyjającego rozwojowi klastra środowiska biznesowego. Trzecim sposobem wykorzysta-nia IK jest porozumienie przedsiębiorstw dla zainicjowawykorzysta-nia powstawawykorzysta-nia komercyjnych podmiotów realizujących potrzeby klastra, tak jak fundusze wysokiego ryzyka ukierunko-wane na realizację przedsięwzięć badawczych lub proeksportowych, lub poszukiwanie partnerów strategicznych, lub też tworzenie strategii rozwojowych. Małe i średnie przed-siębiorstwa samodzielnie nie są w stanie podjąć takich zadań.

Tworzenie klastrów

W latach dziewięćdziesiątych ubiegłego stulecia kilka krajów podjęło próby two-rzenia klastrów, w szczególności w obszarze wysokich technologii. Państwo stworzyło sprzyjające warunki dla inwestycji oraz infrastrukturę dla rozwoju określonego sektora gospodarki. Prób takich było niewiele, ponieważ procesy zachodzące w klastrze są zbyt skomplikowane, aby mogły być zaimplementowane przez administrację. Znacznie wła-ściwszym podejściem jest stworzenie dobrych warunków rozwoju przedsiębiorstw – moż-liwości zdobywania kwalifikacji specjalistycznych, dostęp do finansowania przedsięwzięć i do infrastruktury oraz stworzenie regulacji prawnych umożliwiających realizację potrzeb środowiska lokalnego oraz uwzględniających jego możliwości. Klastry powstają w obsza-rach, w których w określonym sektorze gospodarki istnieje potencjał i środowisko bizne-sowe, które może być wspierane. Jedno podejście zakłada skierowanie wsparcia na kraj lub region, w którym zostaną zidentyfikowane odpowiednie warunki dla rozwoju określonego sektora [Porter i Ketels 2008]. Drugie podejście proponuje taką identyfikację przeprowa-dzić w oparciu o analizę portfela eksportowego określonego regionu [Hausmann i Klinger

2007]. Empiryczna analiza inicjatyw klastrowych pokazuje, że efektywne wsparcie klastra polega na skierowaniu wsparcia do otoczenia biznesu w obszarze klastra [Sölvell, Lindqvist i Ketels 2003].

Klastry zostały rozpoznane jako istotna cecha nowoczesnej gospodarki. Koncepcja oparta na łańcuchu tworzenia wartości wskazuje, że największe korzyści wynikające z kla-strów polegają na wzroście relacji gospodarki regionalnej z otoczeniem zewnętrznym i na lepszym ich wykorzystaniu. Empiryczne dane pozyskane w tych środowiskach potwierdzi-ły ścispotwierdzi-ły związek klastrów z rozwojem gospodarczym. Stąd bierze się zainteresowanie twórców strategii gospodarczych wykorzystaniem klastrów jako narzędzia w rozwoju go-spodarczym. Bardziej złożonym problemem jest rozpoznanie wpływu procesów gospodar-czych na powstawanie klastrów. Błędne jest także przekonanie, że rozwój klastrów nie wy-stępuje w sektorach tradycyjnych [Ketels i Memodovic 2008, s. 389].

Pietrzykowski [2014, s. 44] wskazuje cztery najistotniejsze zalecenia wobec stoso-wania polityki rozwoju bazującej na klastrach w krajach członkowskich UE oraz z poziomu całej UE. Po pierwsze, Europa musi poprawić koordynację programów klastrowych z in-nymi programami wsparcia. Po drugie, programy klastrowe powinny uwzględniać zróżni-cowanie klastrów, tzn. brać pod uwagę specyficzne uwarunkowania wynikające ze specja-lizacji sektorowej klastra i pod tym kątem dostosować wsparcie do potrzeb klastra. Po trzecie, certyfikacja doskonałości zarządzania klastrem jest istotna nie tylko dla wizerunku klastra, lecz jest zachętą dla zarządów organizacji klastrowych do stałego doskonalenia umiejętności zarządczych. Po czwarte, co jest szczególnie ważne z powodu przyjętych przez UE strategii rozwoju, programy klastrowe powinny rozwijać klastry światowej klasy (world-class clusters) w sektorach przemysłu, które są konkurencyjne na arenie międzyna-rodowej. Te sektory zostały nazwane inteligentną specjalizacją (smart specialisation) i są kluczowym punktem polityk klastrowych UE. Taka polityka UE wynika z przyjęcia strate-gii Europa 2020, w której została wykorzystana koncepcja inteligentnych specjalizacji jako alternatywa dla dotychczas eksponowanej koncentracji na wiedzy i innowacji, która ogni-skowała wsparcie głównie na sektorach wysokich technologii, jak ICT, nanotechnologie i biotechnologie. W procesie wyboru inteligentnych specjalizacji chodzi o zidentyfikowa-nie takich obszarów aktywności gospodarczej, które w określonej lokalizacji mają szansę osiągnięcia masy krytycznej i efektów skali [Czyżewska i Golejewska 2014, s. 211]. Autorki wskazują istotę inteligentnych specjalizacji, których endogeniczność wynika ze

sposobu ich identyfikacji, polegającej na oddolnym procesie przedsiębiorczego odkrywania i uczenia się.

Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową (IBnGR) w raporcie identyfikującym po-tencjalne klastry w województwie pomorskim tak definiuje politykę rozwoju bazującą na klastrach (CBDP): „Polityka rozwoju w oparciu o klastry (cluster-based policy) powinna być rozumiana jako zaawansowana forma polityki przemysłowej pozwalająca na bardziej efektywne ukierunkowanie polityki gospodarczej na obszary dające potencjalnie najwięk-sze korzyści rozwojowe dla całego regionu” [IBnGR 2008, s. 5]. Raport Grupy Roboczej Ministerstwa Gospodarki podkreśla, że CBDP musi integrować wszystkie działania prowa-dzące do rozwoju klastrów i podnoszące ich konkurencyjność: „W szerokim ujęciu należy [...] mówić o polityce rozwoju bazującej na klastrach (cluster-based development policy) obejmującej wiele różnych polityk i instrumentów, które w skoordynowany sposób wspie-rają rozwój konkretnych skupisk firm (klastrów)” [Dzierżanowski 2012a, s. 16]. Raport podkreśla, że ważnym elementem polityki klastrowej jest jej oddziaływanie na specyficzne warunki ramowe istotne dla rozwoju danego klastra (czyli odpowiednią infrastrukturę, wy-specjalizowane zasoby ludzkie, sprzyjające regulacje itp.). Bezpośrednim beneficjentem wsparcia, a więc ogniwem pośredniczącym w przekazaniu wsparcia do podmiotów klastra, mają być inicjatywy klastrowe lub koordynatorzy klastra. Odbiorcą pożytków płynących z funkcjonowania klastrów są nie tylko podmioty związane ze specjalizacją branżową kla-stra. Korzyści czerpią także podmioty z sektorów pokrewnych, sektory wspierające – wy-specjalizowani dostawcy urządzeń, usług specjalistycznych i materiałów, ośrodki badaw-cze, instytucje edukacyjne i szkoleniowe. Wzrost liczby miejsc pracy i co za tym idzie także liczby mieszkańców w obszarze klastra oraz ich siły nabywczej, zwiększa zapotrze-bowanie na towary i usługi konsumpcyjne. Wsparcie klastra i jego rozwój niesie więc także pożytki dla oferentów dóbr konsumpcyjnych. Korzyści z funkcjonowania klastrów zostały bliżej omówione w części 1.3.1 rozdziału pierwszego.

Wykorzystanie klastrów w strategiach rozwojowych opiera się więc na założeniu, że skuteczniejsze jest wspieranie środowisk gospodarczych, które w określonej lokalizacji już osiągnęły pewien poziom konkurencyjności i stwarzają dobre możliwości realizacji strategii rozwojowych, w przeciwieństwie do środowisk będących w stanie stagnacji czy kryzysu lub nieistotnych jako specjalizacja regionalna. Wsparcie klastrów powoduje więk-szą efektywność wykorzystania środków publicznych oraz implikuje dodatkowe korzyści w formie przyciągania inwestorów, tworzenia nowych miejsc pracy, rozwoju sektorów

pokrewnych w stosunku do rdzenia klastra itp. Koncentracja wsparcia na takich obszarach aktywności gospodarczej jak klastry bądź sektory związane z inteligentnymi specjalizacja-mi regionalnyspecjalizacja-mi daje szansę osiągnięcia masy krytycznej i efektu skali [Czyżewska i Gole-jewska 2014, Dzierżanowski 2012a, IBnGR 2008].