Wsparcie finansowe jako czynnik klastrotwórczy

Według różnych ewidencji w ostatnich latach okresu budżetowego Unii Europej-skiej na lata 2007-2013 powstało w Polsce bardzo wiele organizacji, które określiły się jako inicjatywy klastrowe. Jak podano w części 3.2.5 tego rozdziału, w 2015 r. było aż 240 ta-kich organizacji. Tymczasem z badań identyfikacyjnych przeprowadzonych wcześniej [Plawgo 2007, Hołub-Iwan 2008, IBnGR 2008, Sölvell, Ketels i Lindqvist 2008], przed-stawionych w część 2.4.1. rozdziału drugiego dysertacji i części 3.1 tego rozdziału nie wy-nika, aby w Polsce istniało tyle skupisk, które uzasadniłyby działanie aż 240 czy nawet 250 organizacji klastrowych, których liczbę w 2012 r. podano w części 3.2.3. PARP, MG, MRR czy obecnie MR, także nie podjęły badań identyfikujących klastry w Polsce, które mogłyby uzasadnić wydatkowanie, tylko z poziomu centralnego, ponad 438 mln PLN na wsparcie klastrów poprzez taką liczbę organizacji klastrowych. Warto prześledzić przyczyny „naro-dzin” tak wielu „klastrów”, a ściślej rzecz biorąc organizacji, które określiły się nawet nie tylko jako organizacje klastrowe, lecz wręcz jako klastry. Skąd wziął się taki nagły wzrost liczby organizacji, które chciałyby być pośrednikiem wsparcia finansowego klastrów?

Odpowiedź na to pytanie wynika z analizy dynamiki wydatkowania 100 mln EUR alokowanych do działania 5.1 „Wspieranie powiązań kooperacyjnych o znaczeniu po-nadregionalnym” Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Wnioski na dofinan-sowanie projektów do tego działania były przyjmowane w konkursach przeprowadzonych w latach 2008 – 2012. Pomimo że działanie to było promowane przez PARP jako instru-ment wsparcia klastrów, zostało ono nazwane wsparciem powiązań kooperacyjnych.

Źródło: opracowanie własne na podstawie danych PARP www.parp.gov.pl (dostęp: wrzesień 2013 r.)41

Rysunek 13. A - Poziom wykorzystania środków, B – liczba beneficjentów, C – średnia wartość dofinansowania w działaniu 5.1 POIG w latach 2008 – 2012 w PLN

W ciągu pierwszych trzech lat wykorzystano zaledwie 25% środków alokowanych do działania 5.1 POIG. Wykorzystanie tych środków w poszczególnych latach realizowania tego działania pokazuje rysunek 13 A. Wyraźnie widoczne jest znaczne zintensyfikowanie

41 W obliczeniach uwzględniono podaną w portalu informację o podpisanych umowach do wniosków złożo-nych w latach 2008 -2011, oraz informację o wnioskach rekomendowazłożo-nych do dofinansowania w roku 2012.

wydatkowania środków wsparcia w ostatnich dwóch latach. Z kolei z rysunku 13 B obrazu-jącego liczbę beneficjentów wsparcia w omawianym działaniu w latach 2008–2012, można zauważyć, że te 25% wydanych w pierwszych trzech latach środków, zostało przeznaczone na wsparcie zaledwie 8 projektów. Średnie dofinansowanie tych ośmiu projektów wynosiło ponad 13,5 mln PLN.

Niski poziom wykorzystania środków w działaniu 5.1, w pierwszych trzech latach jego realizacji, spowodował poszukiwanie przez PARP, który był instytucją finansującą, sposobu na ułatwienie dostępu do tych środków powiązaniom kooperacyjnym. Została wprowadzona dodatkowa wersja programu dla projektów obejmujących wsparcie przezna-czone na wczesną fazę rozwoju powiązania kooperacyjnego. Obejmowała ona tzw. projek-ty miękkie, a więc nie zawierające wydatków inwesprojek-tycyjnych. Jednak jeszcze w kolejnym 2011 roku wykorzystano niespełna 17% środków. Właśnie dzięki wsparciu projektów obejmujących wczesną fazę rozwoju powiązania, w 2011 r. było już osiemnastu beneficjen-tów, lecz średnia wartość wsparcia wyniosła niewiele ponad 4,1 mln PLN. Pełne wykorzy-stanie alokacji ciągle było więc zagrożone. Na rysunku 13 C przedstawiono średnią wartość dofinansowania projektów objętych wsparciem w latach 2008 – 2012. Widać na nim wy-raźnie wyjątkowo niską wartość dofinansowania projektów w 2011 r.

Konieczne były działania promocyjne oraz odbudowa zaufania przedsiębiorców i koordynatorów powiązań kooperacyjnych do instytucji finansującej. Projekt „Polskie klastry i polityka klastrowa”, realizowany przez PARP w okresie od stycznia 2011 r. do listopada 2012 r.42 oraz szeroki zakres konsultacji programu wsparcia klastrów w nowym okresie budżetowym UE na lata 2014–2020, prowadzonym wspólnie przez PARP i Ministerstwo Gospodarki RP przyczyniły się do znacznej popularności klastrów i programów wsparcia. W 2012 r. popularność tego działania i przekonanie o łatwości po-zyskania środków spowodowały niezwykle dużą liczbę wniosków. Nabór projektów w ostatnim konkursie na dofinansowanie w działaniu POIG 5.1, który zakończył się 15 listopada 2012 r., przekroczył wszelkie oczekiwania. Wpłynęło 89 wniosków o dofinanso-wanie na łączną kwotę 645 298 349,95 PLN. Ich średnia wartość to 7,25 mln PLN. PARP mógł wybrać najlepsze projekty bez zagrożenia niezrealizowania działania. Jak wynika z rysunku 13 C preferowane były wnioski o ponadprzeciętnej wartości dofinansowania.

42 Projekt „Polskie klastry i polityka klastrowa” był promowany w Portalu Innowacji PARP http://www.pi.gov.pl/Klastry/chapter_95353.asp (dostęp: wrzesień 2013 r.). Autor był także uczestnikiem wielu spotkań organizowanych przez PARP.

Średnia wartość wniosków rekomendowanych do dofinansowania wynosi w ostatnim roku ponad 9 mln PLN, zaś 61 wniosków odrzuconych miało średnią wartość dofinansowania 6,39 mln PLN. Oznacza to, że chcąc wykorzystać alokowane środki, preferowano projekty o większej wartości dofinansowania. W tym konkursie została wykorzystana cała pozostała kwota alokacji, więc w 2013 r. PARP nie ogłosił już konkursu w tym działaniu. Warto tak-że zauważyć, tak-że nie tylko w tym konkursie wpłynęło znacznie więcej wniosków, lecz taktak-że przeciętna wartość kwoty wnioskowanej o dofinansowanie była znacznie wyższa niż w poprzednim roku.

Prześledzenie dynamiki wydatkowania 438,4 mln PLN, przedstawione powyżej, wyjaśnia skąd wzięło się w 2012 roku aż 250 organizacji klastrowych, spośród których zaledwie 35 spełniło oczekiwania wykonawcy badań benchmarkingowych w 2012 roku. Wsparcie finansowe w działaniu 5.1 POIG nie było więc czynnikiem klastrotwórczym, lecz spowodowało lawinowe powstanie organizacji nadużywających słowa „klaster” w swoich nazwach własnych i w tytułach projektów zgłoszonych do dofinansowania w tym działa-niu. Instytucja finansująca nie zweryfikowała tego nadużycia. Spośród 54 projektów dofi-nansowanych w działaniu 5.1. POIG wiele było takich, które wzmocniły istniejące klastry polskie i przyspieszyły ich rozwój. Autor rekomenduje jednak większą staranność zarówno w konstruowaniu programów wsparcia klastrów z poziomu krajowego jak i w realizacji tych programów. Przede wszystkim konieczna jest identyfikacja klastra, który miałby być wspierany za pośrednictwem IK.

Zestawienie pokazanych powyżej dwóch faktów – dużej łatwości w pozyskaniu do-finansowania z działania 5.1 POIG oraz dużej liczby złożonych w 2012 r. wniosków o dofinansowanie w tym działaniu projektów koordynatorów powiązań kooperacyjnych – upoważnia do stwierdzenia, że podstawową motywacją powstania powiązań kooperacyj-nych była chęć uzyskania wysokiego wsparcia finansowego w działaniu 5.1 POIG.