Rozdział II. Amerykański system opieki społecznej oraz rola organizacji
2. Nowy Ład
2.2. Reformy Nowego Ładu
Na przełomie XIX i XX wieku emerytury i renty stały się przywilejem nielicznych grup społecznych74. Przełom w kierunku uczynienia z problemów społecznych spra-wy ogólnopaństwowej nastąpił jednak dopiero w 1929 roku w spra-wyniku Wielkiego Kryzysu, który spowodował, że ogromna część amerykańskiego społeczeństwa zna-lazła się w nędzy. Kryzys ujawnił z całą ostrością, że nawet najbardziej rozbudowana sieć dobrowolnych stowarzyszeń nie jest w stanie opanować zjawisk społecznych
70 Bardziej kontrowersyjne było natomiast wprowadzenie prohibicji.
71 W. Osiatyński, Ewolucja..., s. 365.
72 Więcej na temat Wielkiego Kryzysu oraz proponowanych sposobów jego rozwiązania: H. Parafi -nowicz, Herbert Hoover i kryzys gospodarczy [w:] Historia Stanów..., s. 89–118; D.T. Critchlow, Wielki Kryzys i Nowy Ład [w:] Historia Stanów..., s. 119–148.
73 W. Osiatyński, Współczesny..., s. 247.
74 Pierwsi uzyskali je żołnierze i marynarze, a na początku XX wieku w większości miast również strażacy i policjanci.
o charakterze masowym i rozmiarach katastrofalnych. Dlatego w 1933 roku rząd USA zapoczątkował program reform społecznych, znany powszechnie jako Nowy Ład (New Deal). Dzięki temu programowi wyraźnie wzrosło znaczenie sektora publicznego w zaspokajaniu potrzeb zbiorowych oraz nastąpiła redefi nicja funkcji państwa i organizacji społecznych w tej dziedzinie. Jak podkreśla Leś, strukturalna interpretacja źródeł problemów społecznych i wzrost odpowiedzialności socjalnej państwa były kontrpropozycją wobec koncepcji darwinizmu społecznego i ideologii absolutyzującej rolę organizacji fi lantropijnych w działalności opiekuńczej75.
Myślą przewodnią wczesnej fazy Nowego Ładu były posunięcia mające na celu wsparcie dla rolnictwa i uzdrowienie przemysłu. Prezydent Roosevelt podjął też próbę bardziej zdecydowanej pomocy dla bezrobotnych za pośrednictwem ustawy o pomocy federalnej w maju 1933 roku. Federalna Administracja do spraw Doraź-nej Pomocy (Federal Emergency Relief Administration – FERA) miała za zadanie przekazać stanom specjalne fundusze przeznaczone na ten cel. Powstała też czaso-wa Administracja Robót Cywilnych (Civil Works Administration) i Cywilny Korpus Ochrony Przyrody (Civilian Conservation Corps) w celu zapewnienia bezrobotnym zajęcia w ramach robót publicznych na czas kryzysu. Te i inne środki podjęte przez Roosevelta przyniosły ulgę „narodowi zdeprymowanemu kryzysem”76. Punktem centralnym drugiej fazy Nowego Ładu stała się, uchwalona z inicjatywy Roosevel-ta w 1935 roku, usRoosevel-tawa o zabezpieczeniu społecznym (Social Security Act – SSA).
Przewidywała ona stworzenie zarówno programów ubezpieczeń społecznych, na podstawie których wypłaca się renty, emerytury i zasiłki, jak i programów publicznej pomocy społecznej. Ustawa ta po raz pierwszy wyraźnie określiła rolę rządu fede-ralnego w zapewnieniu świadczeń społecznych. Według znawców tematu dopiero od 1935 roku, to znaczy od czasu przyjęcia przez rząd federalny ograniczonej odpowie-dzialności za świadczenie i administrowanie usług społecznych, w USA można mó-wić o istnieniu opiekuńczego państwa minimum77. Dzięki New Deal stworzono więc nieistniejący przedtem system powszechnego zabezpieczenia społecznego, którym objęto osoby w podeszłym wieku, bezrobotnych i sieroty.
W skład programów ubezpieczeń społecznych wprowadzonych przez SSA wchodziły takie programy, jak ubezpieczenie wieku starszego (Federal Old Age In-surance) czy ubezpieczenie na wypadek bezrobocia (Unemployment InIn-surance)78. W skład grupy programów pomocy społecznej (w której ramach zasiłki wypłacane były w przypadku stwierdzenia takiej potrzeby przez odpowiednie władze) wchodzi-ły przede wszystkim pomoc dla rodzin z dziećmi na utrzymaniu Aid for Dependent Children (ADC) oraz Maternal and Child Welfare79.
Choć reformy Nowego Ładu, a zwłaszcza przepisy wprowadzone w ustawie o zabezpieczeniu społecznym, miały przełomowe znaczenie, to warto pamiętać, że
75 E. Leś, op.cit., s. 62.
76 D. Critchlow, Wielki Kryzys..., s. 133.
77 Więcej na ten temat: K. Byers, op.cit., za: E. Leś, op.cit., s. 63.
78 Obecnie ubezpieczenie wieku starszego, sieroctwa i inwalidztwa nosi wspólną nazwę Old Age, Survivors and Disability Insurance (OSDI). Więcej na ten temat: T. Kowalak, op.cit., s. 141.
79 Więcej na temat: J. Axin, M.J. Stern, op.cit., s. 193–200.
przewidziane w niej ubezpieczenia społeczne i świadczenia socjalne miały bardzo ograniczony zakres. Większość kobiet i mniejszości było wykluczonych z korzyści płynących z programów ubezpieczeń wieku starszego (Federal Old Age Insurance) czy ubezpieczeń na wypadek bezrobocia (Unemployment Insurance). Defi nicje za-wodów obejmowały zajęcia wykonywane głównie przez białych mężczyzn. Wśród kategorii prac nieobjętych programami ubezpieczeń znalazły się takie zawody, jak pracownicy rolni czy służba domowa. Do ubezpieczeń nie kwalifi kowała się też część urzędników, nauczyciele, pielęgniarki, pracownicy szpitali, bibliotekarze i pra-cownicy socjalni, a także osoby, które podejmowały prace czasowe. Były to zajęcia zdominowane przez kobiety i mniejszości. Powodowało to, że niemal połowa popu-lacji USA nie była objęta ubezpieczeniami, w tym dwie trzecie wszystkich pracują-cych Afroamerykanów80 (a w niektórych obszarach południowych aż 70–80 procent) oraz niemal połowa zatrudnionych kobiet81. Wiele kobiecych zawodów nie kwalifi -kowało się do ubezpieczeń, a kobietom przysługiwały tylko pewne sumy w ramach ubezpieczeń ich mężów czy funduszy przeznaczonych na dzieci. Dodatkowo – i to bardzo ważne – w przepisach o Mothers’ Pensions (title IV) zakładano, że kobiety, które będą otrzymywać wsparcie w ramach tego programu, będą niepracujące. Spory dotyczyły pomocy samotnym matkom. Na tym tle zarysował się konfl ikt w relacjach między władzami federalnymi a stanowymi. Decydenci na szczeblu federalnym opo-wiadali się za stworzeniem systemu, w którym pomoc przysługiwałaby wszystkim potrzebującym rodzinom z dziećmi na utrzymaniu, włączając te, w których głową rodziny była nigdy niezamężna kobieta bądź kobieta porzucona przez męża. Rządy stanowe optowały za nieprzyznawaniem pomocy matkom, które zawsze były samot-ne albo rozstały się z mężami. Debata ta została rozstrzygnięta na korzyść stanów82. W wyniku przyznanej autonomii niektóre stany zupełnie odmówiły pomocy nieślub-nym dzieciom i ich matkom. Rozwiązania te dotykały zwłaszcza kobiet afroame-rykańskich. Stany, korzystając ze swej autonomii w dystrybucji funduszy, ustalały ponadto niekiedy przepisy, które zakładały, że rodziny afroamerykańskie potrzebują mniej funduszy niż rodziny białych Amerykanów. Bardzo niskie stawki pomocowe, głównie w ramach ADC, nie pozwalały na przetrwanie. Afroamerykanki podejmo-wały więc dodatkową pracę, co z kolei dyskwalifi kowało je i eliminowało z listy za-sługujących na pomoc w ramach nowo powstałych programów. Warto też zaznaczyć, że rozdział programów ubezpieczeń społecznych od programów pomocy socjalnej, takich jak Mothers’ Pensions czy ADC, zaczął być dość szybko postrzegany przez wielu Amerykanów w sposób analogiczny do dawnego podziału na biednych
za-80 Warto zaznaczyć, że określenie „Afroamerykanie” odnoszące się do czarnej ludności Ameryki w powszechnym użyciu pojawiło się dopiero w latach sześćdziesiątych XX wieku. W okresie Nowego Ładu częściej występowało określenie Negro.
81 Oprócz ustawy o zabezpieczeniu społecznym, również inne przepisy Nowego Ładu nie obejmo-wały czarnych obywateli USA na równi z białymi. Między władzami federalnymi a stanowymi zaryso-wał się też konfl ikt dotyczący udzielania pomocy Afroamerykanom. Więcej na ten temat: H. Sitkoff, Sto-sunki rasowe w Stanach Zjednoczonych w latach 1917–1945 [w:] Historia Stanów..., s. 351–353; M.B.
Katz, op.cit.; I. Katznelson, When Welfare Was White: The Untold Story of Racial Inequality in Twentieth Century America, New York 2005, s. 42–50.
82 Patrz: J.P. Bartkowski, H. Regis, op.cit., s. 49.
sługujących i niezasługujących na pomoc. Doprowadziło to do stygmatyzacji osób korzystających z programów pomocy socjalnej.
Niemniej, jak podkreśla Leś,
(…) chociaż wprowadzone ustawą ubezpieczenia społeczne miały ograniczony zakres, a poziom świadczeń był niewysoki, to wprowadzone wówczas świadczenia emerytalne, zasiłki dla bezrobotnych, jak też zasiłki z publicznej pomocy społecznej miały przeło-mowe znaczenie dla amerykańskiego podejścia w sprawach działalności opiekuńczej państwa. Wszechobecna dotąd ideologia „opiekuńczego kapitalizmu” ustąpiła częściowo miejsca doktrynie nowego liberalizmu, skorygowanego o element socjalny83.
Reformy Nowego Ładu doprowadziły więc do przejęcia przez państwo części odpowiedzialności za biednych, choć odpowiedzialność ta miała być na poziomie minimum. Trzeba zauważyć, że wbrew temu, co sugerowali konserwatyści, stany za-chowały sporą autonomię w dysponowaniu funduszami przeznaczonymi przez rząd federalny na cele walki z ubóstwem.