Przed podjęciem próby syntetycznego określenia ról międzynarodowych Unii Europejskiej3 warto przypomnieć kilka ogólnych twierdzeń o tej organizacji:
– Unia jest aktorem globalnym;
– w określonych obszarach, głównie ekonomicznym, Unia wykazuje cechę mocarstwowości;
– sukces polityki o charakterze globalnym jest najbardziej widoczny na obrzeżach Unii – na Bałkanach, nieco mniej w rejonie Morza Śródziemnego i najmniej w Europie Wschodniej (fiasko umowy stowarzyszeniowej z Ukrainą);
– wzrost potęgi krajów azjatyckich stanowi dla Unii duże wyzwanie;
– polityka Unii jako światłego przewodnika, realizowana w ramach jej roli mocarstwa nor-matywnego, jest atutem wspólnoty, alternatywą dla amerykańskiej polityki siły.
Celowe wydaje się zwrócenie uwagi na najważniejsze wskaźniki określające potencjał we-wnętrzny i zewe-wnętrzny Unii Europejskiej4:
– obejmuje 28 państw, ponad 500 mln obywateli, zajmuje siódme miejsce na świecie pod względem powierzchni;
1 Szerzej: J. Barcz: Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej i zarządzania w ramach UE. W: J. Barcz, m. Górka, A. Wyrozumska: Instytucje i prawo Unii Europejskiej, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012 , s. 41.
2 Ibidem, s. 41–42.
3 Na podstawie: A. Antczak: Role międzynarodowe Unii Europejskiej. Aspekty teoretyczne. Wydawnictwo Vizja Press, Warszawa 2012.
4 Na podstawie danych statystycznych podawanych przez Eurostat, CIA factbook oraz analizy działalności UE.
Polska polityka...
Bezpieczeństwo i obronność
– wytwarza 25% światowej produkcji, obejmuje 40% światowego eksportu, jest drugim po USA światowym importerem, przoduje w dziedzinie innowacji i technologii;
– euro jest drugą walutą świata (w odniesieniu do rezerw walutowych i wymiany handlowej);
– wspólnie z USA jest największym regulatorem (około 80%) rynków finansowych i handlu oraz takich sfer, jak ochrona własności intelektualnej, zdrowie, ochrona środowiska i żywność;
– największy na świecie dostawca pomocy rozwojowej i humanitarnej;
– uczestniczy w misjach i operacjach w ramach Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony (WPBiO) w wielu regionach świata;
– prowadzi działalność o zasięgu globalnym w następujących dziedzinach: gospodarka, finanse, technologie, prawo, kultura, oświata, pomoc humanitarna oraz – w mniejszym stop-niu – sprawy militarne;
– powiększanie się obszaru Unii w wyniku akcesji kolejnych państw (proces ten nie jest zakończony).
Na podstawie analizy działalności Unii Europejskiej jako podmiotu na arenie międzynaro-dowej można stwierdzić, że koncentruje się ona na aktywności regionalnej i globalnej oraz próbuje odgrywać rolę gracza światowego (global player). W ramach tej roli występuje jako:
– mocarstwo niewojskowe (cywilne): globalny interwent, mediator w konfliktach, promo-tor nieproliferacji i rozbrojenia, stabilizapromo-tor i dostarczyciel pomocy;
– mocarstwo normatywne: promotor zasad demokracji, praw człowieka oraz budowania struktur państwa i wprowadzania zasad państwa prawa, a także światły przewodnik i wzór do naśladowania;
– mocarstwo ekonomiczne: jeden z zarządców światowej gospodarki, propagator zasad wolnego handlu na świecie, dostarczyciel pomocy (pomost między bogatymi a biednymi), promotor rozwoju, a także wzór do naśladowania i tzw. dobra ciocia;
– partner (bądź partner strategiczny).
Ponadto Unia odgrywa rolę komplementarną – mocarstwa regionalnego, skierowaną do wewnątrz organizacji i jej najbliższego sąsiedztwa. W związku z tym odgrywa różne role szczegółowe, takie jak: promotor rozwoju, integrator i stabilizator regionalny, dostarczyciel pomocy i wzór do naśladowania.
Próby angażowania się w bieżące sprawy na świecie i wywierania na nie wpływu odzwier-ciedlają syntetyczną i jednocześnie nadrzędną rolę Unii – gracza światowego. Stanowi ona wy-raz dążenia tej organizacji do zajmowania znaczącej pozycji, pozwalającej na modelowanie ła-du międzynarodowego. Rola Unii jako mocarstwa regionalnego w znacznej mierze odnosi się do jej aktywności na poziomie regionalnym i obejmuje działania skoncentrowane na Europejskiej Polityce Sąsiedztwa, Partnerstwie Wschodnim, Partnerstwie Eurośródziemnomorskim, na ko-lejnych rozszerzeniach, a także – w pewnym stopniu – na polityce wobec państw członkow-skich. W przypadku tej ostatniej działalności duże znaczenie ma postrzeganie Unii przez pań-stwa członkowskie jako organizacji międzynarodowej o cechach ponadnarodowych. Ponieważ dotychczas żadne państwo nie wystąpiło z Unii ani nawet nie ogłosiło takiego zamiaru5,
moż-5 Świadomie pomijam przypadek Wielkiej Brytanii (David Cameron dwukrotnie już deklarował zorganizowanie referendum w sprawie Unii Europejskiej, ponieważ zabieg ten stanowił wyłącznie narzędzie prowadzenia gry politycznej) oraz Grecji, który był powodowany kryzysem finansowym.
Polska polityka...
na sądzić, że w ogólnym bilansie członkostwo w Unii jest korzystne. Dla wielu państw, zwłasz-cza mniejszych, w tym Polski, członkostwo w Unii oznazwłasz-cza zwiększenie ich znaczenia na are-nie międzynarodowej. Unia Europejska jest utożsamiana z potęgą ekonomiczną oraz specyficzną cywilną/niewojskową mocarstwowością, państwa członkowskie postrzegają siebie zatem jako część składową owego mocarstwa.
W ramach koncepcji mocarstwa regionalnego Unia odgrywa przede wszystkim rolę pro-motora rozwoju6 i integratora regionalnego. Odgrywa7 je raczej efektywnie: wspiera rozwój przez integrację – doprowadziła do zjednoczenia większości krajów europejskich i tym sa-mym przyczyniła się do ich znacznego rozwoju ekonomicznego, społecznego oraz techno-logicznego, a także wpływa na stabilizację w regionie oraz rozwój demokracji w krajach po-socjalistycznych. Społeczność międzynarodowa oczekiwała i nadal oczekuje od Unii, że będzie ona promotorem rozwoju przez integrację. Unia sama sobie wyznacza takie cele i sta-nowią one podstawę idei budowania sieci współzależności.
Jako mocarstwo regionalne Unia odgrywa jeszcze jedną, choć już mniej wyraźną rolę – stabilizatora regionalnego. Koncentruje się przede wszystkim na regionach z najbliższego sąsiedztwa, czyli na Bałkanach i rejonie Morza Śródziemnego. Rola ta wynika zarówno z aspiracji Unii, jak i oczekiwań środowiska międzynarodowego. Można dyskutować nad efektywnością Unii w tej roli, zwłaszcza w kontekście jej niesamodzielności w początkowej fazie działań międzynarodowych podejmowanych podczas kryzysu na Bałkanach oraz nie-umiejętności znalezienia odpowiedniego sposobu reakcji na sytuację kryzysową w Afryce Północnej i na Bliskim Wschodzie w 2011 roku, a także w pewnym sensie na Ukrainie po niepodpisaniu przez prezydenta Wiktora Janukowycza umowy stowarzyszeniowej.
Jako mocarstwo regionalne Unia stanowi także wzór do naśladowania i jest dostarczycie-lem pomocy dla innych organizacji o podobnym charakterze, w szczególności dla Unii Afrykańskiej.
Unia Europejska jako mocarstwo niewojskowe8 odgrywa kilka ról szczegółowych. W la-tach dziewięćdziesiątych XX wieku rola pacyfikatora regionalnego ewoluowała w rolę sta-bilizatora (wykorzystanie głównie narzędzi o charakterze soft power). Unia nie koncentruje się już wyłącznie na najbliższym sąsiedztwie, lecz stara się oddziaływać aktywnie także w innych regionach świata – głównie w Afryce, na Bliskim Wschodzie oraz na Kaukazie.
Zamierza wykorzystywać do tego dopiero powstające narzędzia o charakterze hard power (między innymi grupy bojowe UE). Uzupełnieniem roli stabilizatora jest z pewnością rola mediatora (ewentualnie rozjemcy), skierowana przede wszystkim w rejon Bliskiego Wschodu i wykorzystywana ad hoc, ilekroć zaistnieje taka konieczność (np. w czasie kryzysu gruziń-skiego w 2008 roku oraz – częściowo – konfliktu na Bliskim Wschodzie wiosną 2011 ro-ku). Obie te role zaś mają przyczyniać się do kształtowania innej, pojemniejszej roli –
glo-6 Rolę tę Unia odgrywa także w ramach mocarstwa ekonomicznego, ale w nieco odmienny sposób.
7 Być może bardziej właściwe byłoby użycie czasu przeszłego, ponieważ obecnie UE poniosła klęskę w kwestii stowarzyszenia z Ukrainą.
8 Przed kryzysem ekonomiczno-finansowym widoczna była ewolucja tej roli w kierunku mocarstwa cywilno-wojskowego.
Unia miała ambicje budowy zdolności militarnych, co zostało bardzo ograniczone w ostatnich latach z powodu braku środków finansowych, a także braku woli państw członkowskich.
Bezpieczeństwo i obronność
balnego interwenta, obejmującej także działania z zakresu reagowania kryzysowego.
Skuteczność tych działań budzi jednak wątpliwości.
Inna z prezentowanych ról Unii, w znacznej mierze urzeczywistniana w ramach roli mo-carstwa ekonomicznego, to dostarczyciel pomocy. Oprócz pomocy humanitarnej i progra-mów rozwojowych Unia wykorzystuje swoją silną pozycję na arenie międzynarodowej (au-torytet) i udziela wsparcia (poparcia) w sferze politycznej. Ma to raczej wymiar symboliczny. Pomoc w wymiarze ekonomicznym bowiem musi być uzupełniona czynni-kiem politycznym, jak to się dzieje w przypadku misji i operacji unijnych organizowanych w ramach WPBiO.
Ostatnią rolą szczegółową Unii jako mocarstwa niewojskowego jest rola promotora niepro-liferacji i rozbrojenia. Została ona zapisana w europejskiej strategii bezpieczeństwa i wielokrot-nie powtórzona w wielu dokumentach, między innymi w traktacie z Lizbony, który poszerzył kompetencje Unii o działania ukierunkowane na rozbrojenie w ramach misji petersberskich.
W grudniu 2003 roku Unia przyjęła strategię przeciwko rozprzestrzenianiu broni masowego rażenia i zawsze wspierała układ o nieproliferacji. Rola ta jest ukierunkowana zwłaszcza na re-gion bliskowschodni (w ramach procesu barcelońskiego, ale również poza nim)9.
Jako mocarstwo normatywne Unia ma możliwość promowania zasad demokracji, praw człowieka oraz tzw. good governance10. Łączy się to bezpośrednio z dwiema innymi rolami – wzoru do naśladowania i światłego przewodnika. Wydają się one zbliżone, a ich specy-ficzny charakter zależy od ukierunkowania na określony region – mniej lub bardziej rozwi-nięty. Unia odgrywa rolę promotora zasad demokracji i good governance w ścisłym połą-czeniu z rolą promotora rozwoju i dostarczyciela pomocy. Niezbędnym warunkiem pomocy unijnej jest deklaracja beneficjenta dotycząca chęci dokonywania określonych przemian ustro-jowo-gospodarczych oraz respektowania podstawowych zasad demokracji i poszanowania praw człowieka11.
Będąc mocarstwem ekonomicznym, Unia Europejska odgrywa wiele różnych ról, między innymi związane z udzielaniem pomocy oraz zarządzaniem gospodarką światową. Ponieważ dysponuje różnorodnymi narzędziami o charakterze ekonomicznym, może odgrywać rolę pro-motora rozwoju i propagatora zasad wolnego handlu. Role te są odgrywane tak jak role mo-carstwa normatywnego. Rola promotora rozwoju jest oczywiście ograniczana przez partyku-larne interesy państw członkowskich Unii. Pozwalają one na rozwój innych państw tylko w takich kierunkach i zakresach, które nie zagrażają samej Unii (ochrona własnej gospodarki) i jednocześnie gwarantują stabilność. Podobnie jak w przypadku koncepcji integracji oraz sys-temu polityczno-prawnego, pod względem gospodarczym Unia stanowi wzór do naśladowa-nia dla państw rozwijających się. Występując w roli „dobrej cioci” oraz dostarczyciela pomo-cy w sferze ekonomicznej, zapewnia także sobie poczucie dobrze spełnionego obowiązku. Jako pomost między bogatymi a biednymi spełnia również oczekiwania społeczności
międzynaro-9 Szerzej: J. zając: Role Unii Europejskiej w regionie Afryki Północnej i Bliskiego Wschodu. Wydawnictwa Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2010, s. 113 i 176–180.
10 zasad właściwego rządzenia, praworządności.
11 Pewnym odstępstwem od tej zasady była rezygnacja z warunku stawianego przez UE Ukrainie w kwestii podpisania z nią umowy stowarzyszeniowej, dotycząca sprawy Julii Tymoszenko.
Polska polityka...
dowej. Programy pomocowe są kierowane głównie do rejonów najbardziej potrzebujących i ma-ją wspierać gospodarkę państw słabo rozwiniętych, co może być dyskusyjne z powodu kryty-ki nieefektywności niektórych projektów unijnych.
Rola partnera czy – w węższym zakresie – partnera strategicznego to przede wszystkim sfera deklaracji politycznych oraz zawieranych porozumień o charakterze strategicznym12. Najbardziej zaawansowane jest partnerstwo Unii i Stanów Zjednoczonych, choć i ono wy-maga rzeczywistego pogłębienia. Pozostałe partnerstwa są wynikiem zmieniających się uwa-runkowań na arenie międzynarodowej. Coraz silniejsza pozycja Chin, Rosji czy Indii wymu-sza na Unii zmianę jej ról w odniesieniu do tych państw.
Rola partnera jest pochodną obecnego ładu międzynarodowego, nie wynika natomiast bez-pośrednio z oczekiwań społeczności międzynarodowej ani z rzeczywistych dążeń Unii. Ta znacznie lepiej odnajduje się bowiem w rolach o charakterze mentorskim.