Rozwój lokalny jako element działania władz publicznych

Proces rozwoju lokalnego wymaga zaangażowania wielu partnerów. Zasadniczo można grupę tą po-dzielić na sektory: publiczny, prywatny i obywatelski. Sektor publiczny odpowiedzialny jest za dobro wspól-ne, w tym za przestrzeń publiczną i obywatelską, prywatny ma dbać o efektywne wykorzystanie i pomna-żanie zasobów, z kolei obywatelski jest odpowiedzialny za zachowanie proporcji pomiędzy mechanizmem rynkowym a interwencją publiczną (Szczupak, Czornik 2001). A. Noworól (2013) pisząc o nowym paradyg-macie dla rozwoju terytorialnego, nazywa tę konfigurację partnerstwem publiczno-prywatno-społecznym, określając ją mianem hybrydowej.

W gronie podmiotów związanych z kreowaniem procesów rozwoju lokalnego można wymienić (Ga-łuszka 2004, s. 24–25):

• „centralne organy władzy i administracji państwowej,

• jednostki samorządu terytorialnego (gminnego, powiatowego i wojewódzkiego),

• pozostałe jednostki sektora finansów publicznych,

• organizacje samorządu gospodarczego i zawodowego,

• stowarzyszenia, fundacje i inne organizacje pożytku publicznego,

• przedsiębiorstwa,

53 2.4. Rozwój lokalny jako element działania władz publicznych

• gospodarstwa domowe (mieszkańcy),

• społeczność międzynarodową (organizacje międzynarodowe, rządy innych państw)”.

Instytucjonalnie za rozwój na poziomie lokalnym odpowiedzialny jest samorząd terytorialny. Wymiar lokalny określała pierwotna wersja Ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. 2006, nr 227, poz. 1658), która odpowiedzialność za rozwój przypisywała do szczebla gminnego i powiatowego. W zakre-sie kompetencji organów stanowiących istnieje zapis o uchwalaniu strategii rozwoju, co niewątpliwie sta-nowi formę zarządzania i planowania. Przebieg procesów społeczno-gospodarczych wymaga określenia ich terytorialnego zasięgu. A. Noworól (2007) wyróżnia następujący, inkluzyjny ciąg systemów terytorialnych:

• „system globalny – Ziemia,

• system kontynentalny – UE,

• system krajowy – państwo polskie,

• system regionalny – województwo,

• system lokalny wyższy – powiat,

• system lokalny niższy – gmina,

• system sublokalny – osiedle, sołectwo” (Noworól 2007, s. 25).

Zakres działań samorządu określają tzw. ustawy kompetencyjne: Ustawa o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990, nr 16, poz. 95) oraz Ustawa o samorządzie powiatowym (Dz.U. 1998, nr 91, poz. 578), które pre-cyzują katalog zadań własnych tych jednostek. Należy także pamiętać, że samorząd posiada domniemanie kompetencji, z której wynika, że co nie jest zastrzeżone przepisami innym podmiotom publicznym, może być realizowane przez gminę (Dolnicki 2012, Strzelecki red. 2011, Miszczuk, Żuk 2008).

Zgodnie z ustawą, gmina to terytorium i zamieszkująca je wspólnota (mieszkańcy). Jednostki samo-rządu terytorialnego posiadają ponadto odpowiednie zaplecze infrastrukturalne, a przede wszystkim są re-prezentantami lokalnego społeczeństwa, które decyduje o ich składzie personalnym w wyborach demokra-tycznych. Aparat urzędniczy ma z kolei wspomagać działanie lokalnych elit politycznych ukształtowanych w wyborach. Atrybuty te pozwalają tworzyć warunki dyskusji nad optymalnym kształtem tego procesu.

Współczesne wyzwania stojące przed kreatorami rozwoju lokalnego wykraczają jednak znacznie da-lej niż katalog zadań własnych. Jak podkreśla to L. Wojtasiewicz (1997), wraz ze wzrostem poziomu zaspo-kojenia podstawowych dóbr infrastrukturalnych rola samorządów będzie wymagać większej kreatywność i zaangażowania.

Instytucja samorządu terytorialnego wskazywana jest jako główny aktor procesów kreowania, wdra-żania oraz monitorowania rozwoju lokalnego. Ten system reprezentowany przez władzę i administrację pu-bliczną tworzą konkretni ludzie, pełniący określone funkcje. To właśnie od nich – liderów lokalnych – zależy skuteczność podejmowanych działań, a przede wszystkim mniej lub bardziej strategiczny kierunek działań.

Znaczenie jakości miejscowej elity politycznej dla sukcesu lokalnego podkreśla wielu autorów (Kantyka, Wró-bel 2000, Gorzelak 2008, Wojciechowski 2012, Wojciechowski, Podórniak-Krzykacz, Klisiak-Mędelska, Chą-dzyński 2014). Osoby te decydują o zindywidualizowanym podejściu do kwestii rozwoju i zarządzania. Część samorządów i ich przedstawicieli ogranicza się do procesów administracji, inni zaś podchodzą do swojej roli w sposób kreatywny, zarządzając rozwojem lokalnym w zakresie dopuszczalnym przez prawo. Rozwiązania najbardziej postępowe wykraczają często poza obligatoryjne wymagania ustawowe. Istotna okazuje się także

struktura społeczno-zawodowa władzy lokalnej oraz jej doświadczenie i kompetencja. Wzrasta poziom pro-fesjonalizacji władz i administracji publicznej, prowadzący do poprawy sprawności ekonomicznej i organi-zacyjnej. Zasadniczo dominują relacje oparte na współpracy z innymi sektorami, z kolei konkurencja ujaw-nia się w kontaktach z innymi jednostkami samorządu terytorialnego (Kantyka, Wróbel 2000).

P. Legutko-Kobus (2011) zwraca także uwagę, że współcześnie pojęcie lidera odnosi się już nie tylko do indywidualnej osoby, ale też grupy ludzi. Aktywne postacie lokalnej sceny – przedstawiciele organizacji pozarządowych, kościołów i związków wyznaniowych, przedstawiciele lokalnego biznesu, a także indywi-dualni społecznicy – tworzą środowisko dla procesów rozwoju lokalnego. Nawiązuje to do idei rozwoju zin-tegrowanego (Słodawa-Hełpa 2013), adekwatnego do funkcjonowania społeczeństwa sieciowego (Castells 2008). Współcześnie mówi się także o zarządzaniu wielopasmowym (wielopodmiotowym), które jest roz-winięciem idei governance (Noworól 2013).

Zadania własne i kompetencje samorządu terytorialnego są jednak takie same, niezależnie od tego gdzie położona jest dana jednostka terytorialna, a także jaki jest jej charakter (np. wieś/miasto) oraz skala wielkości.

Pojawia się zatem pytanie o specyfikę działania samorządu terytorialnego na obszarach przygranicz-nych, w zakresie wpływającym w sposób pośredni lub bezpośredni na rozwój lokalny. Zagadnienie to anali-zuje E. Nowińska (2007), rozważając kwestię budowy strategii rozwoju gmin przygranicznych. Wynika z nie-go, że możliwości samorządu uwarunkowane są charakterem granicy.

Jedną z odmienności działań samorządu w obszarach przygranicznych jest obecność współpracy trans-granicznej (Dębowski 2015). Występują różne jej poziomy, natomiast istotne dla rozwoju lokalnego są dwa najniższe szczeble tej współpracy: na poziomie regionalno-komunalnym (euroregiony) oraz na poziomie gminnym, między jednostkami bezpośrednio współpracującymi (Nowińska 1997).

W tym zakresie też ujawnią się różnice. Jak pisze A. Rączaszek (2004), występują dwa modele prawne funkcjonowania polskich euroregionów. Pierwszy z nich (samorządowy) można określić jako celowy zwią-zek gmin, działających na prawach stowarzyszenia. Podmiot taki może zawierać porozumienia z analo-gicznym partnerem po drugiej stronie granicy. Drugi model (administracyjno-samorządowy) ma charakter związku międzyregionalnego, powstałego dzięki współpracy władz regionalnych i lokalnych przy wsparciu czynników rządowych. W Polsce pierwszy typ euroregionów występuje na granicy zachodniej i południo-wej, drugi zaś na wchodzie Polski, gdzie brak partnerów zagranicznych. Tak ujawnił się nie tyle charakter granicy, co różnice instytucjonalne po drugiej jej stronie, wyrażające się znacznie mniejszym stopniem de-centralizacji oraz aktywności samorządu terytorialnego. Znacznie lepszą percepcją społeczną cieszą się euroregiony kształtowane w sposób oddolny, w których działania bardziej angażują się mieszkańcy (Sob-czyński 2005).

W procesie budowania strategii gmin przygranicznych należy przyjąć odmienne podejścia w zależno-ści od tego, jaki charakter ma granica. W przypadku granicy bariery, analiza otoczenia nie powinna wykra-czać poza granice kraju. Jeżeli granica pełni rolę filtra, wówczas analiza otoczenia międzynarodowego wy-maga pogłębienia. Najbardziej nastawiona na współpracę strategia powinna mieć miejsce w sytuacji, kiedy granica jest otwarta (Nowińska 1997). Strategia zorientowana na współpracę transgraniczną może przy-nieść wiele korzystnych efektów, do których zaliczyć można m.in. synchronizację działań sektora publicz-nego, łączenie źródeł finansowania (jeśli przerastają możliwości jednej gminy), wykorzystanie wzajemnych

55 2.4. Rozwój lokalny jako element działania władz publicznych

doświadczeń w zakresie planowania, minimalizację zagrożeń, racjonalizację działań na styku z otoczeniem krajowym i międzynarodowym, wzmacnianie współpracy i integracji (Przybyła 1994). Prowadzi to do sy-nergii, korzystnej dla obu stron współpracy.

Unia Europejska dostrzega wagę i możliwości, jakie niesie ze sobą rozwój lokalny, tworząc na jego ba-zie nowe narzędzia. Obecnie, zgodnie z rozporządzeniem UE nr 1303/2013 w sprawie wspólnych przepisów dotyczącego rozwoju lokalnego kierowanego przez społeczność, proces ten oparty jest na inicjatywie LEADER i łączy cztery europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne, objęte wspólnymi ramami strategicznymi – Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, Europejski Fundusz Morski i Rybacki – w okresie programowania 2014–2020.

„Rozwój lokalny kierowany przez społeczność to specyficzne narzędzie stosowane na szczeblu subre-gionalnym, komplementarne dla innych rodzajów wsparcia rozwoju na szczeblu lokalnym. Rozwój lokalny kierowany przez społeczność może mobilizować oraz angażować lokalne społeczności i organizacje w celu działania na rzecz osiągnięcia celów inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu spo-łecznemu, określonych w strategii „Europa 2020”, wspierania spójności terytorialnej i osiągania określonych założeń regulacyjnych” (Rozwój lokalny kierowany… 2014, s. 2).

Wyróżnikiem rozwoju lokalnego, kierowanego przez społeczność, jest jedna metodologia dotycząca funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, która:

• „koncentruje się na określonych obszarach subregionalnych,

• jest kierowana przez społeczność, przez lokalne grupy działania, składające się z osób reprezentują-cych lokalne interesy publiczne i prywatne interesy społeczno-gospodarcze,

• jest realizowana poprzez zintegrowane i wielosektorowe strategie rozwoju lokalnego, dotyczące róż-nych obszarów, stworzone przy uwzględnieniu lokalróż-nych potrzeb i potencjału,

• uwzględnia lokalne potrzeby i potencjał, zawiera elementy innowacyjne w kontekście lokalnym, za-kłada tworzenie sieci kontaktów oraz w stosownych przypadkach, współpracę” (Rozwój lokalny kiero-wany… 2014, s. 2).

Celem takiego działania jest powiązane i zintegrowane wykorzystanie funduszy w celu realizowania strategii rozwoju lokalnego. Należy podkreślić, że są to narzędzia realizacji polityki, które nazwą nawiązują do rozwoju lokalnego, co nie oznacza, że bezpośrednio stanowią ten proces. Zagadnienie rozwoju lokalne-go jest zdecydowanie bardziej pojemne, natomiast określenia stosowane w polityce spójności mają charak-ter instrumentalny, związany z możliwością wykorzystania środków z różnych funduszy. Zjawisko to niesie ze sobą zarówno szanse, jak i zagrożenia. Z jednej strony popularyzują idee rozwoju lokalnego, z drugiej – mogą jednak zawęzić jego postrzeganie do kwestii instrumentów polityki.

Wymiernym wsparciem procesów rozwoju pogranicza są przeznaczane na ten cel środki. W sytuacji polskich pograniczy należy wskazać program przedakcesyjny PHARE CBC, INTERREG w latach 2004–2006 oraz Program Operacyjny Współpracy Terytorialnej (POWT) w okresie 2007–2013, które również są konty-nuowane obecnie. W tym przypadku występuje znaczna dysproporcja środków na korzyść granic wewnętrz-nych UE (Sitek 2014).

Zasadniczym celem wsparcia jest dążenie do wspólnej realizacji programów ponadgranicznych, dosko-nalenie przepływu informacji pomiędzy podmiotami z obu stron, a także tworzenie struktur wsparcia i rozwoju

współpracy (Nowińska 1997). Programy przedakcesyjne miały na celu promowanie współpracy regionów przygranicznych UE z krajami Europy Środkowo-Wschodniej, co miało stanowić wstęp do procesów integracji.

Katalog działań programu INTERREG A w latach 2000–2006, przy czym na pograniczu polskim ze wzglę-du na akcesję 1 maja 2004 roku do UE, w okresie 2004–2006 obejmował:

• promocję rozwoju obszarów miejskich, wiejskich i obszarów przybrzeżnych,

• rozwijanie ducha przedsiębiorczości, MŚP, turystyki, gospodarki lokalnej oraz inicjatyw związanych z zatrudnieniem,

• integrację rynku pracy i promocję integracji społecznej,

• współpracę w zakresie badań, rozwoju technicznego, oświaty, kultury, komunikacji, ochrony zdro-wia i ludności,

• ochronę środowiska, efektywność energetyczną i odnawialne źródła energii,

• podstawową infrastrukturę o znaczeniu przygranicznym,

• współpracę w zakresie prawnym i administracyjnym,

• współpracę pomiędzy obywatelami i instytucjami,

• pomoc techniczną (Dołzbłasz, Raczyk 2010).

Zakres polityki spójności w latach 2007–2013 obejmował trzy cele szczegółowe: 1 – konwergencja, 2 – konkurencyjność regionalna i zatrudnienie, 3 – europejska współpraca terytorialna. W ramach celu trze-ciego do priorytetowych należy rozwój transgranicznej działalności w wymiarze gospodarczym i społecznym na rzecz zrównoważonego rozwoju. Zakres merytoryczny wsparcia był bardzo zbliżony do tych z poprzednie-go okresu programowania (Dołzbłasz, Raczyk, 2010).

Realne wsparcie funkcjonowania samorządu terytorialnego w obszarze przygranicznym środkami z funduszy, należy uznać za okoliczność działającą na rzecz obszarów przygranicznych. W lwiej części za-gospodarowują je euroregiony, ale wśród beneficjentów można wymienić także szereg innych podmiotów.

Inną ważną kwestią współpracy transgranicznej są podstawy prawa międzynarodowego, do którego należą (Tucholska 2004):

• Europejska Konwencja Ramowa o Współpracy Transgranicznej Między Wspólnotami i Władzami Tery-torialnymi (tzw. Konwencja Madrycka),

• Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych,

• Europejska Karta Samorządu Lokalnego,

• Europejska Karta Samorządu Regionalnego.

Konwencja Madrycka obliguje państwa do popierania współpracy transgranicznej, jak również zobo-wiązuje do wspierania rozwoju społeczno-gospodarczego tych obszarów. Przyjmuje równocześnie dwie pod-stawowe zasady, chroniące suwerenność i integralność państw sygnatariuszy. Polska ratyfikowała Konwen-cję Madrycką w 1993 roku (Dz. U. 1993, nr 61, poz. 1279).

Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych określa cele współpracy, którymi są:

• „nowa jakość granic, które powinny stać się miejscami spotkań,

• wygładzanie szwów europejskiej polityki planowania przestrzennego,

• pokonywanie deficytów położenia i wykorzystania szans poprzez poprawę infrastruktury transporto-wej oraz wspieranie atrakcyjności regionów i wspólnego rozwoju gospodarczego,

57 2.4. Rozwój lokalny jako element działania władz publicznych

• wzmacnianie transgranicznej ochrony środowiska i przyrody,

• wspieranie transgranicznej współpracy kulturalnej,

• partnerstwo i pomocniczość (subsydiarność), rozumiane jako podstawowe zasady funkcjonowania re-gionów przygranicznych i tworzących je jednostek subregionalnych, a także instytucji państwowych i europejskich” (Miszczuk 2013, s. 106–107).

Europejska Karta Samorządu Lokalnego, uchwalona przez Radę Europy 15 października 1985 roku, reguluje standardy organizacji i funkcjonowania samorządu terytorialnego w krajach będących członkami Rady Europy. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego obowiązuje w Polsce od 1994 roku, zaś ratyfiko-wana została w 1993 roku (Dz. U. 1994, nr 124, poz. 608). Zapisy dokumentu dopuszczają możliwość współ-pracy transgranicznej.

Europejska Karta Samorządu Regionalnego, przyjęta 5 czerwca 1997 roku, daje regionom uprawnienia do prowadzenia współpracy transgranicznej. Uprawnienia w niej zawarte są szersze aniżeli w Karcie Samo-rządu Lokalnego i wskazują na potrzebę prowadzenia własnej polityki i współpracy międzynarodowej. Brak poparcia ze strony Konferencji Ministrów Europejskich doprowadził do zastąpienia pierwszej Karty Europej-ską Kartą Demokracji Regionalnej w maju 2008 roku. Jednak rok później uznano jej zapisy za zbyt daleko idą-ce, zmodyfikowano i przyjęto tylko dokument ramowy, który ma charakter rekomendacji. Wynika z niego, że władze regionalne mogą być członkami organizacji międzynarodowych, mogą się angażować w działanie in-stytucji europejskich oraz posiadają prawo do współpracy z władzami terytorialnymi innych państw (Dumała 2012). Wydaje się, że przyczyną problemów są istotne różnice pomiędzy państwami w strukturze organizacji terytorialnej na poziomie regionów; ujawnia się to w skali oraz zakresie kompetencji tego szczebla władzy.

Ponadto do uwarunkowań krajowych współpracy transgranicznej zaliczyć można porozumienia dwu-stronne zawarte w latach 1990–1995 przez Polskę z wszystkimi krajami ościennymi.

Wymienione akty nakreślają ramy prawne współpracy transgranicznej w Polsce. Mimo szeregu regu-lacji, sytuacja formalno-prawna nie jest komfortowa. Wręcz przeciwnie, polskie rozwiązania prawne w tym zakresie wypadają słabo. W niewielkim stopniu wytyczne można spotkać w ustawach ustrojowych o sa-morządzie gminnym, powiatowym czy wojewódzkim. W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej znajduje się art. 172 ust. 2 odnoszący się do współpracy międzynarodowej (Tucholska 2004, s. 51). Mówi on, że jednost-ka samorządu terytorialnego ma prawo przystępowania do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lojednost-kal- lokal-nych i regionallokal-nych oraz współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi inlokal-nych państw. Samorządy na poziomie gminy i powiatu nie mogą swobodnie kształtować współpracy transgranicznej. Niewątpliwie zatem bariery instytucjonalno-prawne można uznać za ograniczenie w procesie integracji obszarów przy-granicznych. Przykładowo w Ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003, nr 80, poz. 717) brak jest na poziomie gminnym regulacji w sprawie koordynowania i uzgadniania działań z part-nerem zagranicznym. Relacje takie mają sens pod warunkiem wzajemnego uznania, gdyż działania tylko jednokierunkowe nie będą skuteczne. W Ustawie o samorządzie gminnym (Dz.U. 1990, nr 16, poz. 95) mowa jest o możliwości współpracy ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw oraz przystępo-waniu do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych. Innego zdania jest H. Zięba--Załucka (2008), która uważa, że regulacje zarówno konstytucyjne, jak i ustawowe w tym zakresie są przej-rzyste, dobrze służą nawiązywaniu współpracy i nie wymagają zmian.

Zgodnie z Ustawą z dnia z dnia 15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regionalnych, (Dz.U. 2000, nr 91, poz.

1005) jednostka samorządu terytorialnego może przystąpić do międzynarodowych zrzeszeń po uzyskaniu zgody ministra spraw zagranicznych. Wniosek taki organ przekazuje ministrowi za pośrednictwem wojewo-dy, który dołącza swoją opinię. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wraz z uchwałą prze-kazuje statut zrzeszenia, do którego zamierza wstąpić, lub inny dokument ustalający zasady działania tego zrzeszenia, listę jego członków oraz urzędowe tłumaczenie tych dokumentów na język polski.

Na całokształt sytuacji obszarów przygranicznych istotny wpływ wywiera Europejska Polityka Sąsiedz-twa (EPS) (Komunikat Komisji, 2004). Została ona powołana w 2003 roku w celu budowania dobrobytu, bez-pieczeństwa i stabilności oraz demokratycznych i praworządnych struktur państwowych w 16 krajach są-siadujących z UE (www.msz.gov.pl). W ramach tej polityki funkcjonuje od 2009 roku szczególnie ważne dla Polski tzw. Partnerstwo Wschodnie, obejmujące 6 krajów: Armenię, Azerbejdżan, Białoruś, Gruzję, Mołda-wię i Ukrainę. Celem tego strategicznego dokumentu jest kształtowanie nowych ram stosunków z naszymi wschodnimi sąsiadami, poprzez wsparcie reform i zbliżania państw Europy Wschodniej do UE. Ma to nastą-pić w drodze politycznego stowarzyszenia oraz integracji gospodarczej oraz liberalizacji wizowej. Partner-stwo Wschodnie realizowane jest w dwu wymiarach. W układzie dwustronnym koncentruje się na umacnia-niu relacji poszczególnych państw z UE, zaś w wymiarze wielostronnym obejmuje problematykę wspólną dla wszystkich partnerów (www.msz.gov.pl).

Reasumując, instytucjonalne podstawy rozwoju obszarów przygranicznych opierają się na kilku ele-mentach. Bez wątpienia główną rolę odgrywa samorząd terytorialny, którego zakres legislacyjny nie wyka-zuje jednak szczególnej odmienności ze względu na położenie przy granicy. Istnieje też szereg międzynaro-dowych regulacji ogólnych, tworzących podstawy do budowania relacji transgranicznych, na które jednak potrzebna jest zgoda administracji państwowej. Specyficznym podmiotem są euroregiony, które materiali-zują potrzebę współpracy transgranicznej. Niebagatelną rolę z punktu widzenia pograniczy odgrywa Euro-pejska Polityka Sąsiedztwa, a także programy finansujące współpracę na pograniczach. Wzmocnienie roz-woju lokalnego stanowią także programy unijne, takie jak LEADER.

2.5. Specyfika rozwoju lokalnego na obszarach przygranicznych