Rywalizacyjność gabinetowa

W pierwsze lata niepodległości rządy tworzyły się na zasadzie apartyjności. Wśród polityków, którzy w w tym czasie przewodzili Gabinetowi Ministrów (Witalij Masoł, Jewhen Marczuk, Pawło Łazarenko, Wasyl Durdynec, Walerij Pustowojtenko), dwóch należało do kierownictwa partii politycznych: P. Łazarenko był liderem WZ „Hromada”, W. Pustowojtenko – należał do kierowniczego składu Ludowo Demokratycznej Partii.

Tendencja do tworzenia rządu na „zasadach pseudopartyjnych” pojawiła się wtedy, kiedy prezydent przedkładał w parlamencie kandydatury na stanowisko premiera, biorąc pod uwagę partyjny skład większości, która mogła ich poprzeć (W. Juszczenko, W. Janukowycz). Jednak, uwzględniając niestabilną, fragmentowaną strukturę parlamentu i wpływ struktur prezydenckich na procesy wewnątrzparlamentarne, poparcie dla rządu miało charakter sytuacyjny.

423 Do takich przypadków można zaliczyć okresy 2000-2001 i 2004-2005.

Specyfiką kształtowania się systemu politycznego Ukrainy stał się odziedziczony w latach 1991-1996 wzajemny determinizm gałęzi władzy, na przykład, miejsce rządowych gabinetów w strukturze relacji między prezydentem i parlamentem. Rzecz w tym, że rząd do momentu przyjęcia konstytucji Ukrainy w 1996 r. zawsze występował jako przedmiot sprzeczek, ale również i porozumień między pozostałymi politycznymi aktorami. Ten stan spowodował, że na przestrzeni lat 1991-1996 działanie rządu, jako wyższego organu władzy wykonawczej na Ukrainie, było nieefektywne i nieracjonalne. Przyczyn tego stanu należy też szukać w przeszłości.

Przed przyjęciem konstytucji w 1996 r. Ukraina posługiwała się konstytucją Ukraińskiej SRR od 1978 r. (ze zmianami i uzupełnieniami w latach 1991-1995), a także konstytucyjną umową w okresie 1995-1996. Wymienione akty normatywno-prawne miały charakter tymczasowy, a istniało przekonanie, że w Ukrainie prędzej czy później zostanie uchwalona nowa ustawa zasadnicza, po rozwiązaniu spornych kwestii politycznych. Wydarzyło się to 1996 r.

Według konstytucji⁴²⁴ na Ukrainie został wprowadzony system republikański, w którym jedna gałąź władzy nie mogła dominować nad innymi. Taki system był właściwy w okresie 1991-1995⁴²⁵,⁴²⁶. W szczególności przyjęto normę, zgodnie z którą głowa państwa mianowała premiera i kilku ministrów (blok siłowy i dyplomatyczny), lecz ta nominacja wymagała zgody parlamentu. Prezydent, ze względu na specyficzny rozwój wydarzeń i „słabość” systemu zahamowań oraz przeciwwag dysponował nadmiernymi uprawnieniami: głowa państwa jednoosobowo mianowała i odwoływała nie tylko premiera, lecz też ministrów; ministrowie

„siłowi” w ogóle byli podporządkowani bezpośrednio prezydentowi.⁴²⁷ Dymisje większości rządów, poczynając od roku 1996, inicjował prezydent. Mając uprawnienia, które pozwalały w dowolnym momencie odwołać premiera (a także cały gabinet), głowa państwa, która formalnie nie była głową władzy wykonawczej, faktycznie kontrolowała gabinet i cały pion wykonawczy. Równocześnie dosyć szerokie uprawnienia miał też parlament. Był jedynym

424 Konstytutsiya Ukrayiny, Vidomosti Verkhovnoyi Rady Ukrayiny (VVR), 1996, № 30, s. 141.

425 W Konstytucji był przepis o możliwości głosowania ws. impeachmentu prezydenta, lecz do tego potrzebne były 3/4 głosów konstytucyjnego składu parlamentu. Przy czym prezydent mógł rozwiązać parlament tylko w przypadku, jeżeli ten ostatni nie mógł zebrać się na sesję parlamentarną w ciągu 30 dni (a nie w przypadku braku wsparcia parlamentu wobec kandydatury premiera, którego mianował prezydent).

426 V.Pihenko, Prezydentsʹka, parlamentsʹka ta zmishana forma pravlinnya: dosvid demokratiy Tsentralʹno-Skhidnoyi Yevropy u konteksti stanovlennya systemy derzhavnoho upravlinnya v Ukrayini, http://pdp.org.ua/index.php?option=com_content&view=article&id=656:68a-a1-visnyk-&catid=42:2009-02-09-14-16-16&Itemid=79. (data odczytu 13 X 2014).

427 O.Protsyk, Constitutional Politics and Presidential Power in Kuchma’s Ukraine, Problems of Post-Communism, 2005, Vol. 52, No. 5, s. 23–31.

instytutem władzy ustawodawczej, do obowiązków parlamentu należało wyrażanie zgody prezydentowi na mianowanie premiera, miał prawo do uchwalania wotum nieufności rządowi⁴²⁸. W Konstytucji z 1996 r. ustalono symetryczne prawo dymisji rządu po stronie zarówno prezydenta, jak i parlamentu. Jednak w kolejnych wyborach, mimo że wyłaniano parlamenty zgodnie z Konstytucją z 1996 ich polityczna fragmentacja i partyjno-ideologiczne polaryzowanie powodowało, że zaczęła przeważać kwestia należnego wykorzystania swoich uprawnień nad innymi zagadnieniami. Wskutek tego powoływanie premierów po 1996 r. i tworzenie gabinetów bardzo często było wyrazem kompromisu między politycznymi interesami prezydenta i sytuacyjną większością w parlamencie⁴²⁹. O tym świadczy doświadczenie parlamentarnych wyborów z lat 1998 i 2002 –wtedy wykorzystano mieszany system wyborczy – 225 mandatów rozdzielono według proporcjonalnego systemu list zamkniętych, a pozostałe 225 mandatów – według większościowego systemu względnej większości:

Tabela 3.3. Wyniki wyborów parlamentarnych na Ukrainie 29 marca 1998 roku.

Partia/Blok Liczba

mandatów według systemu większościo wego

Procent głosów według systemu proporcjonalnego

Liczba mandatów według systemu proporcjonalnego

Ogólna liczba mandatów

Komunistyczna Partia Ukrainy (KPU)

37 24, 65 84 121

Ludowy Ruch Ukrainy (LRU)

14 9, 40 32 46

Blok Socjalistycznej Partii Ukrainy (SPU) i

Chłopskiego Bloku (CB)

5 8, 55 29 34

Partia Zielonych Ukrainy (PZU)

- 5, 43 19 19

Ludowo-Demokratyczna Partii Ukrainy (LDPU)

11 5, 01 17 28

Wszechukraińskie zjednoczenie „Hromada”

(WZH)

8 4, 67 16 24

Postępowa Partia Socjalistyczna Ukrainy (PPSU)

2 4, 04 14 16

Socjał-Demokratyczna Partia Ukrainy

3 4, 01 14 17

428 Parlament dostał faktyczne prawo weta w kwestii wyboru rządu. Dla wyrażenia wotum nieufności rządowi potrzebna była zwykła większość głosów od nominalnego składu parlamentu. Jednak inicjatywa wyrażenia wotum nieufności mogła być rozpatrywana nie więcej niż jeden raz w ciągu sesji.

429 T.Baykhelʹt, Prezydent·sʹki vybory i konstytutsiyna reforma, Prezydent·sʹki vybory ta Pomarancheva revolyutsiya : vplyv na transformatsiyni protsesy v Ukrayini, Kyiv, Zapovit, 2005, s. 54.

(zjednoczona) (PDPU(z))

Inne partie 21 - - 21

Bezpartyjni 119 - - 119

Ogólnie 220 65, 76 225 445/450

430

Wysoki poziom fragmentacji i polaryzacji w parlamencie negatywnie wpływał na proces przyjmowania ustaw i na działalność rządów, co powodowało brak możliwości ustawodawczego zabezpieczenia koniecznych reform i stało się w przyszłości wygodnym argumentem na korzyść późniejszego wzmacniania władzy prezydenta⁴³¹. Ta tendencja jaskrawie przejawiła się w 1999 r., kiedy prezydent spróbował poszerzyć swoje uprawnienia wobec parlamentu, wykorzystując argument o jego nieodpowiedzialności ⁴³². Na mocy ustawy „O ogólnoukraińskim i miejscowym referendum”⁴³³, administracja prezydenta zorganizowała „plebiscyt zgodnie z ludową inicjatywą”. W jego kontekście pojawiła się idea o kształtowaniu stałej większości parlamentarnej⁴³⁴.

Różnice wpływów w partiach z różnych regionów nie pozwalały żadnej z nich wprowadzić do parlamentu tylu deputowanych, żeby samodzielnie uformować większość.

Idea głowy państwa polegała na tworzeniu sztucznej większości i kierowaniu nią, wykorzystując zagrożenie rozwiązania parlamentu w przypadku rozpadu tej większości. Wysokie prawdopodobieństwo takiego rozwoju wydarzeń spowodowały wybory parlamentarne, które odbyły się w 2002 r. i charakteryzowały się ukształtowaniem bloków wyborczych, jednak nie zapobiegło to fragmentacji kolejnego składu organu ustawodawczego, która nadal była znacząca:

430 Sformowano parlament w składzie 445 deputowanych. Wybory w pięciu okręgach jednomandatowych uznano za nieważne.

431 V.Lytvyn, Porivnyalʹnyy analiz stabilʹnosti uryadiv krayin Tsentralʹnoyi Yevropy ta Ukrayiny, dys. kand. polit.

nauk, Lʹviv, Lʹvivsʹkyy natsionalʹnyy universytet imeni Ivana Franka, 2010, s. 193.

432 Tworzenie nowego rządu miało odbywać się na podstawie wyborów prezydenckich (drugiej tury 14 listopada 1999 r.), a także z uwzględnieniem fragmetarycznego układu sił politycznych i obecności przedstawicieli bezpartyjnych w parlamencie, który został sformowany w 1998 roku. W takich warunkach sformowano niepartyjny rząd W. Juszczenki.

433 Pro vseukrayinsʹkyy ta mistsevi referendumy, Vidomosti Verkhovnoyi Rady URSR (VVR), 1991, № 33, s. 443.

434 Referendum miało charakter doradczy i zostało przeprowadzone w celu wyjaśnienia opinii publicznej konieczności reformowania systemu politycznego Ukrainy. Chodziło o rozszerzenie uprawnień prezydenta dotyczących rozwiązania parlamentu w przypadku braku utworzenia większości parlamentarnej przy wsparciu kandydatury premiera, oraz nieprzyjęciu projektu państwowego budżetu w ciągu trzech miesięcy; o braku możliwości, bez zgody parlamentu, pociągania do odpowiedzialności karnej niektórych deputowanych;

o zmniejszeniu składu parlamentu z 450 do 300 deputowanych; o kształtowaniu dwuizbowego parlamentu na Ukrainie – określone postulaty uzyskały poparcie obywateli.

Tabela 3.4. Wyniki wyborów parlamentarnych na Ukrainie 31 marca 2002 r.

Partia/blok Liczba mandatów według systemu większościowego

Procent głosów według systemu proporcjonalnego

Liczba mandatów według systemu proporcjonalneg o

Ogólna liczba mandatów

Blok „Nasza Ukraina”

(NU)

42 23, 57 70 112

Komunistyczna Partia Ukrainy (KPU)

6 19, 98 59 65

„Za jedną Ukrainę !”

(ZJU)

66 11, 77 35 101

Blok Julii

Tymoszenko (BJut)

- 7, 26 22 22

Socjalistyczna Partia Ukrainy (SPU)

3 6, 87 20 23

Socjał-demokratyczna partia Ukrainy

(zjednoczona) (PDPU(z))

5 6, 27 19 24

Inne partie 9 - - 9

Bezpartyjni 94 - - 94

Ogólnie 225 75, 72 225 450/450

Po wyborach, w trakcie wyłaniania rządu, zaszły pewne zmiany. Prezydent zgodził się na to, że rząd powinien ponosić odpowiedzialność przed nowym prezydentem, jak tego wymagała Konstytucja z 1996 r., i przed nową Radą Najwyższą. To stworzyło precedens, który oznaczał, że prezydent będzie mógł odwołać rząd tylko wtedy, kiedy w parlamencie utworzą się proprezydenckie frakcje większości, jednak nie będzie mógł tego zrobić w przypadku ukształtowania się antyprezydenckiej większości. Oprócz tego, takie postawienie pytania oznaczało, że kreowany przez prezydenta precedens mógł być wykorzystany nie tylko w krótkim czasie po wyborach parlamentarnych, ale i w ciągu całej kadencji parlamentu pod warunkiem, że jego wewnętrzna struktura ulegnie zmianie np. w wyniku ruchów międzyklubowych, utworzenia nowych, albo zanikania starych frakcji i grup deputowanych, kształtowania się nowych, parlamentarnych koalicji)⁴³⁵. Wtedy po raz pierwszy w politycznej historii niezależnej Ukrainy pojawiły się hasła o konieczności kształtowania rządu koalicyjnego. Tę sytuację

435 Jesienią 2002 r. po raz pierwszy na Ukrainie powstała sytuacja, kiedy na miesiąc przed dymisją premiera А. Kinacha politycy, łącznie z prezydentem, aktywnie rozpatrywali ewentualne kandydatury na stanowisko przewodniczącego rządu, które jeszcze nie było wolne.

umożliwiła udana inicjatywa prezydenta, który chciał uzyskać wsparcie parlamentarzystów, ponieważ innego sposobu na uformowanie rządu i zdobycia zaufania parlamentu nie było.⁴³⁶

Wśród dziewięciu proprezydenckich frakcji parlamentarnych zaczęła się walka o to, kto będzie tworzył rząd koalicyjny⁴³⁷. Zawarto polityczną umowę między prezydentem i grupami proprezydenckimi oraz deputowanymi bezpartyjnymi, która przewidywała, że w zamian za stanowisko premiera W. Janukowycz utworzy koalicyjny gabinet w oparciu o proporcjonalny podział ministerialnych stanowisk między deputowanymi z tych frakcji, które wchodziły do „stałej większości parlamentarnej”. 22 listopada 2002 r. parlament poparł kandydaturę W. Janukowycza. Należy jednak zwrócić uwagę na pewną specyfikę sformowanego gabinetu.

Parlamentarna większość kontynuowała funkcjonowanie po naciskach prezydenta lecz nie została zrealizowana zasada proporcjonalnego podziału stanowisk w rządzie między członkami

„koalicyjnych” frakcji. Wynikało to ze szczególnego charakteru wyborczego systemu i statusu deputowanego Ukrainy w ówczesnym okresie, który przewidywał, że członkowie rządu nie mogą jednocześnie zasiadać w parlamencie⁴³⁸). Dlatego faktycznie istniał „podział według kwot” stanowisk nie tylko w rządzie, ale i w innych organach władzy wykonawczej w kontekście wydarzeń spowodowanych polityczną reformą, ogłoszoną wówczas przez prezydenta⁴³⁹. Realizacja tego „podziału według kwot” w rządzie W. Janukowycza jest przedstawiona poniżej w tabeli.

Tabela 3.5. Podział kwot stanowisk w rządzie W. Janukowycza w grudniu 2002 roku

Grupa deputowanych/Frakcja oraz inne kwoty Liczba stanowisk ministerialnych

Procent stanowisk ministerialnych

Kwota prezydenta 6 28, 6

Grupa „Europejski wybór” 1 4, 8

Frakcja Socjał-Demokratycznej Partii Ukrainy (zjednoczonej) (PDPU(z)

4 19

Frakcja Partii Przemysłowców i Przedsiębiorców Ukrainy (PPPU) i Partii „PracującaUkraina”

(PU)

3 14, 3

436 Z drugiej strony, Konstytucja Ukrainy jednoznacznie wskazywała, że zgoda parlamentu jest potrzebna tylko dla poparcia kandydatury premiera wskazanego przez prezydenta Ukrainy. Wprowadzenie zasady rządu koalicyjnego”

było aktem dobrej woli prezydenta.

437 Formalnie do parlamentu weszło mniej partii/bloków. Inne frakcje zostały sformowane na podstawie uczestnictwa deputowanych bezpartyjnych. Na tym właśnie polega specyfika „koalicyjności”, która nie do końca odpowiada wzorcowi, który jest powszechny w krajach Zachodniej i Środkowej Europy.

438 Żeby większość nie straciła minimalnej koniecznej liczby deputowanych, do rządu dołączali tylko deputowani, wybrani z listy bloku „Za jedyną Ukrainę” i Socjaldemokratycznej partii Ukrainy (zjednoczonej) – „stracone”

mandaty zastępowano następnymi numerami na liście partyjnej. Formą „kompensacji” dla deputowanych wybranych według systemu większościowego były stanowiska w radach nadzorczych, instytucjach finansowo-ekonomicznych, komitetach parlamentarnych.

439 Do „podziału kwot” trafiły następujące stanowiska: ministrowie, przewodniczący Państwowej Administracji Podatkowej, Prezes Banku Narodowego, Prezes Funduszu Mienia Państwowego, a także czołowe stanowiska w komitetach Rady Najwyższej Ukrainy etc.

Frakcja Rolniczej Partii Ukrainy (RPU) 2 9, 5

Grupa „Ludowładztwo” 2 9, 5

Frakcja Ludowo-Demokratycznej Partii Ukrainy (LDPU)

2 9, 5

Grupa „Demokratyczne Inicjatywy” 1 4, 8

Ogólnie 21/21 100

Problem koalicyjności rządu polegał na tym, że stanowiska, które były kwotami od różnych frakcji i grup, zostały zajęte przez rządowych funkcjonariuszy, przeważnie uważanych za bezpartyjnych. Rząd W. Janukowycza nie miał charakteru koalicyjnego w prawdziwym sensie tego słowa. Do jego oceniania lepiej stosować takie pojęcia, jak quasi-koalicyjny, półpartyjny czy półtechnokratyczny.

Generalnie gabinet został stworzony, jak i poprzednie rządy na Ukrainie, nie wskutek delegowania partyjnego, a przez osobiste zaangażowanie polityków⁴⁴⁰. O tym świadczą dane o przynależności partyjnej ministrów gabinetu W. Janukowycza.

Tabela 3.6. Partyjno-niepartyjny skład quasi-koalicyjnego rządu W. Janukowycza w grudniu 2002 roku

Partia polityczna/Blok Liczba stanowisk

ministerialnych

Procent stanowisk ministerialnych

Partia Reginów 2 9, 5

Partia „Pracująca Ukraina” 1 4, 8

Rolnicza Partia Ukrainy 1 4, 8

Socjał-Demokratyczna partia Ukrainy (zjednoczona) 2 9, 5

Ludowo-Demokratyczna Partia Ukrainy 1 4, 8

Bezpartyjni 14 66, 6

Ogólnie 21/21 100

Wskutek przyjęcia konstytucji Ukrainy w 1996 r. status rządu został określony jako wyższy organ w systemie władzy wykonawczej. Prezydent formalnie do niej nie należał. Przed wprowadzeniem zmian do konstytucji w 2006 r. prezydent miał kluczowy wpływ na działalność rządu jednak od strony formalnej nie ponosił odpowiedzialności zarówno za jego pracę, jak i całego pionu wykonawczego. Mimo to, zgodnie z Konstytucją z 1996 r., prezydent wydawał ustawodawcze akty, rozporządzenia i szczegółowe instrukcje (wskazania). Określając niektóre

440 Praktycznie w analogiczny sposób został uformowany półtechnokratyczny rząd А. Kinacha w 2001 roku. Jednak wtedy nie chodziło o „koalicyjność”. Do rządu weszli przedstawiciele: Partii Regionów (PR) Socjaldemokratycznej Partii Ukrainy (zjednoczona) (SDPU (z)), Ludowo-demokratycznej Partii Ukrainy (LDPU), Agrarnej Partii Ukrainy (APU), Partii Przemysłowców i Przedsiębiorców Ukrainy(PPPU), Partii Zielonych Ukrainy (PZU). Proces tworzenia rządu miał dwie cechy: 1) nie wszyscy partyjni ministrowie reprezentowali partie w parlamencie (to świadczy o technicznym charakterze procedury tworzenia gabinetu); 2) prawie żaden z formalnie partyjnych ministrów nie był znany ze swojej działalności partyjnej, lecz, przede wszystkim z pracy w aparacie wykonawczym przy prezydencie (to również świadczy o technokratyczności rządu).

projekty ustaw jako pilne, prezydent mógł w kluczowy sposób wpływać na tryb ich rozpatrzenia w parlamencie. Głowa państwa miała również prawo weta:

1) ustawodawcze weto umożliwiało kontrolę w zakresie ustawodawstwa;

2) wykonawcze weto dawało prezydentowi prawo do negowania uchwał rządowych, aktów ministerstw i innych organów władzy wykonawczej.

Z tych uprawnień korzystano dosyć często⁴⁴¹. Prawo wydawania dekretów i rozporządzeń, jak i prawo weta na akty ustawodawcze i wykonawcze, dawało prezydentowi przewagę w procesach podejmowania decyzji politycznych. Na Ukrainie został sformowany następujący model współzależności instytutów władzy państwowej (według metodyki D. Bobana⁴⁴²):

Tabela 3.7. Korelacja współpracy i hierarchii między instytutami władzy państwowej na Ukrainie według konstytucji z 1996 roku

Relacje między instytucjami Współpraca Hierarchia

Prezydent – Rząd - +

Prezydent – Parlament +

-Parlament – Rząd - +

Biorąc pod uwagę konstytucyjne uprawnienia wszystkich gałęzi władzy na Ukrainie w latach 1996-2006, oraz uwzględniając klasyfikację typów półprezydencjalizmu według Roberta Elgie, dla tej fazy rozwoju instytucjonalnego można używać określenia

„sprezydencjonalizowany system półprezydencki”⁴⁴³. Większość badaczy uważa, że słabość ukraińskiego parlamentu i parlamentaryzmu w tym okresie jest bezpośrednią przyczyną powolnej demokratyzacji. W parlamencie nie udawało się uformować stabilnej większości, która byłaby przeciwwagą dla pozycji prezydenta⁴⁴⁴. Na tej podstawie Oleksandr Procyk⁴⁴⁵, przedstawia kilka wniosków charakteryzujących specyfikę funkcjonowania rządów na Ukrainie w okresie 1996-2006:

1) obecność rywalizujących centrów władzy wykonawczej;

441 V.Lytvyn, Porivnyalʹnyy analiz..., op. cit., s. 194.

442 D.Boban, «Minimalist» concepts of semi-presidentialism: are Ukraine and Slovenia semi-presidential states?, http://hrcak.srce.hr/file/41784. (data odczytu 22 X 2014).

443 R.Elgie, Semi-Presidentialism: Concepts, Consequences and Contesting Explanations, http://doras.dcu.ie/63/1/SP_Political_Studies_Review.doc. (data odczytu 22 X 2014).

444 P.D'Anieri, Understanding Ukrainian politics: power, politics, and institutional design, M.E.Sharpe, 2007, s. 299.

445 O.Protsyk, Protses pryynyattya rishenʹ na tsentralʹnomu rivni derzhavnoyi vlady: analiz problem ta propozytsiyi shchodo yikh vyrishennya, Chasopys «Parlament», 2001, № 2, s. 17.

2) nieokreśloność idei podwójnego podporządkowywania⁴⁴⁶;

3) naruszenia zasady kolegialności podczas podejmowania decyzji⁴⁴⁷;

4) zależność stabilności rządu od woli prezydenta (dymisja rządów wynikała nie z ich błędów politycznych, a z konfliktów między prezydentem a premierem). Taka sytuacja, zdaniem R. Elgi, zazwyczaj negatywnie wpływa na stabilność rządowych gabinetów i na stabilność reżimów politycznych w ogóle. Oprócz tego, należy zauważyć, że w tym okresie (według metodologii М. Shugarta i J. Careya⁴⁴⁸) na Ukrainie powstał tzw. prezydento-parlamentaryzm, system, w którym prezydent mógł odwołać rząd i premiera, lecz nie mógł rozwiązać parlamentu⁴⁴⁹. W omawianym czasie ukształtowało się siedem rządowych gabinetów.

Tabela 3.8. Rządy sformowane według modelu prezydencko-parlamentarnej półprezydencji w latach 1996-2006

Prezydent Premier Kadencja Partia Premiera

Konstrukcja stanowisk ministerialnych

P. Łazarenko 11.07.1996-02.07.1997

WZG b/p*+p

L. Kuczma

(1994-1999) W.

Pustowojtenko

16.07.1997-30.11.1999

LDPU b/p+p

W. Juszczenko 22.12.1999-28.04.2001

n/p b/p+LRU+SPU

A. Kinach 29.05.2001-16.11.2002

PPPU b/p+PR+SDPU(z)+LDPU+PPPU+RPU+PZU L. Kuczma

(2000-2005)

W.

Janukowycz

21.11.2002-05.01.2005

PR b/p+PR+PU+ RPU+ LDPU+ SDPU(z)

J. Tymoszenko 04.02.2005-08.09.2005

BJuT BjuT+PPPU+NU+SPU+b/p W.

Juszczenko (2005-2010)

J. Jechanurow 22.09.2005-04.08.2006

NU PPPU+NU+SPU+b/p

b/p – bezpartyjni

Cechą tego okresu jest formalne podobieństwo uprawnień prezydentów – Ł. Kuczmy i W. Juszczenki. Wskutek wydarzeń pomarańczowej rewolucji pod koniec 2004 r. i wybrania na prezydenta lidera sił demokratycznych W. Juszczenki, system polityczny na Ukrainie został

446 Prezydent i parlament miały prawo inicjować dymisję rządu. Rządowy gabinet był jednocześnie podporządkowany dwom instytutom władzy. To doprowadziło do braku politycznej orientacji w działalności poszczególnych ministrów. Problem zaostrzał się, kiedy powstawały sprzeczności między prezydentem i parlamentem – w takich sytuacjach gabinet był zmuszony podejmować decyzje kontrowersyjne.

447 Takie sytuacje wystepowały wtedy, kiedy niektórzy ministrowie zajmowali stanowisko, odmienne od wspólnej linii gabinetu. Prezydent miał możliwość wpływania na mianowanie i (lub) dymisję poszczególnych ministrów, nie odnosząc się do dymisji gabinetu w całości. Dlatego polityczne zachowanie ministrów często było zmotywowane nie kolegialną pozycją gabinetu, a politycznymi interesami głowy państwa.

448 M.Shugart, Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dynamics, Cambridge: Cambridge University Press, 1992, s. 216 p.

449 M.Shugart, Comparative Executive-Legislative Relations [w] The Oxford Handbook of Political Institutions, pod red. R. A. W. Rhodes, Oxford: Oxford University Press, 2006. s. 357.

przesunięty w kierunku osłabienia pozycji głowy państwa. Faktycznie miało to miejsce po wyborach parlamentarnych w 2006 r., chociaż decyzja o reformowaniu systemu politycznego została podjęta w parlamencie pod koniec 2004 roku. Wystąpiła kolejna rekonfiguracja partii w parlamencie na korzyść lojalnej pozycji prezydenta⁴⁵⁰. Stało się to podstawą kształtowania dotychczas niezaaprobowanego formatu gabinetów rządowych na Ukrainie z J. Tymoszenko na czele. Rząd w swojej większości tworzony był faktycznie przez przedstawicieli partii politycznych, chociaż formalnie w kraju nie istniała praktyka i technika konstruowania prawdziwych gabinetów koalicyjnych. Wobec tego gabinetu również wykorzystano zasadę, którą wcześniej zastosowano podczas tworzenia gabinetu W. Janukowicza – tak zwany „podział na kwoty” mandatów ministerialnych. Odmienność nowego rządu polegała na tym, że absolutną większość stanowisk otrzymali w nim przedstawiciele tych partii politycznych, które były reprezentowane w parlamencie:

Tabela 3.9. Skład rządu J. Tymoszenko w lutym 2005 roku

Partia polityczna/Blok Liczba

deputowanych

Procent deputowanych

Liczba ministrów

Procent ministrów

Blok „Nasza Ukraina” (NU) 112 24, 9 16 66, 6

Socjalistyczna Partia Ukrainy (SPU)

23 5, 1 3 12, 5

Blok Julii Tymoszenko (BJut) 22 4, 9 1 4, 2

Partia Przemysłowców i

Przedsiębiorców Ukrainy (PPPU)

n.d. n.d. 1 4, 2

Niepartyjni - - 3 12, 5

Ogólnie <226 <50 24/24 100

Faktyczna kompozycja tego gabinetu rządowego pozwala mówić o nim, że został utworzony przez ministrów politycznych, czyli będących członkami partii. Lecz rozpatrując to zagadnienie od strony formalnej tego rządu nie można określić jako partyjnego, ponieważ nie ma ku temu wystarczających podstaw:

1) ze względu na pozycję partii w parlamencie, których ministrowie, byli w rządzie, ponieważ ten rząd był utworzony na podstawie mniejszości koalicyjnej. Tymczasem na Ukrainie na poziomie ustawodawczym kształtowanie rządów mniejszości zostało uniemożliwione;

2) ten rząd był utworzony analogicznie do poprzedniego;

3) konstytucyjnie nie ustalono pojęcia „koalicji frakcji deputowanych”.

Na tej podstawie można określić ten rząd jako półpartyjny. A w kontekście rozpoczęcia obowiązywania poprawek do konstytucji (pod koniec 2004 r.) dany gabinet można nazwać

450 Way L. Ukraine’s Orange Revolution : Kuchma’s Failed Authoritarianism, Journal of Democracy, 2005, Vol. 16, No. 2, s. 131–145.

„przejściowym”. W analogicznym trybie był utworzony rząd J. Jechanurowa, z wyjątkiem reprezentacji w gabinecie przedstawicieli Bloku Julii Tymoszenko (BJuT – ta partia przeszła do opozycji wskutek dymisji lidera partii ze stanowiska premiera.

Zmiany w konstytucji Ukrainy przyjęte w 2004. spowodowały powstanie nowej konstrukcji półprezydencjalizmu. Rząd przestał być instytucją podporządkowaną i kontrolowaną przez głowę państwa i stał się samodzielnym organem władzy państwowej. Nie mniej istotne były przemianyzwiązane z decyzjami kadrowymi w gabinecie oraz dotyczące kontroli jego działalności (również przez ograniczenie uprawnień głowy państwa)⁴⁵¹. Właśnie dlatego gabinet był jednocześnie odpowiedzialny przed prezydentem i przed parlamentem (znacznie więcej, niż przedtem)⁴⁵². Po raz pierwszy w najnowszej historii Ukrainy rząd w swoim „przetrwaniu” był uzależniony nie od wyborów głowy państwa, a parlamentu (na wzór półprezydenckich systemów w demokracjach skonsolidowanych). Odpowiednio– kompetencje przedwczesnego wstrzymania uprawnień rządu miała wyjątkowo Rada Najwyższa Ukrainy⁴⁵³. To oznaczało, że konstytucja Ukrainy w redakcji z grudnia 2004 r. wprowadziła rozwiązania, które nie były skuteczne w procesie przeprowadzania reform. Sprzyjały ne wzmacnianiu roli gabinetu w systemie podziału gałęzi władzy; prezydent miał prawo rozwiązywania parlament, jeśli i nie mógł on uformować rządu.

Biorąc pod uwagę wskazane cechy konstytucyjnego systemu na Ukrainie w latach 2006-2010, istniały wszystkie teoretyczne i metedologiczne podstawy, żeby go przedstawiać jako model premier-prezydencjalizmu (według metody Matthew Shugarta i Johna Careya⁴⁵⁴ oraz R. Elgi⁴⁵⁵), w którym istniały cząstkowe prerogatywy prezydenta na rozwiązanie parlamentu.

Według W. Lytwyna oznaczało to, że premier był odpowiedzialny tylko przed władzą ustawodawczą⁴⁵⁶. Nawet wtedy, kiedy parlament zatwierdzał kandydaturę premiera, który ideologicznie i partyjnie był przeciwnikiem prezydenta, ten ostatni przyjmował tę nominację.

451 Rząd miał prawo wyznaczania listy centralnych organów władzy wykonawczej, mianowania i/lub odwolywania ze stanowisk kierowników centralnych organów władzy wykonawczej, które nie należały do składu rządu. Gabinet Ministrów miał prawo mianowania (i odwołania) ze stanowisk zastępców ministrów, co stało normą prawną po przyjęciu ustawy „O Gabinecie Ministrów Ukrainy” (ustawa straciła moc w październiku 2010 r. wskutek skasowania ważności poprawek do Konstytucji z 2004 r. i powrotu do Konstytucji w redakcji z 1996 r.).

Rozszerzono uprawnienia rządowego gabinetu dla części kierownictwa i zapewniono koordynację działalności organów władzy, które nie znajdowały się w jegobezpośrednim podporządkowywaniu (obowiązkowe było uczestnictwo premiera w trakcie mianowania i odwołania ze stanowisk prezesa Komitetu Antymonopolowego, prezesa Państwowego Komitetu Telewizji i Radiofonii, prezesa Funduszu Mienia Państwowego Ukrainy).

452 R.Pavlenko, Kryza postradyansʹkoho parlamentaryzmu? Napryam podalʹshoyi konstytutsiynoyi reformy vUkrayini, Vybory ta demokratiya, 2006, №3 (9), s. 28–39.

453 Kwestia odpowiedzialności rządu nie mogła być rozpatrywana więcej niż jeden raz w ciągu jednej kolejnej sesji parlamentu, w ciągu pierwszego roku po akceptacji programu działalności rządu oraz w ciągu ostatniej sesji parlamentu.

454 M.Shugart, Comparative…, op. cit. s. 358.

455 R.Elgie, Semi-Presidentialism…, op. cit., (data odczytu 22 X 2014).

456 V.Lytvyn, Porivnyalʹnyy analiz..., op. cit., s. 197.

Współdziałanie między premier-prezydencjalizmem a systemem partyjnym było określone jako relacje między prezydentem i premierem w przypadku, kiedy premier jest podporządkowany prezydentowi lub też prezydent współpracuje z premierem w sytuacji kohabitacji (lub półkohabitacji, co występowało na Ukrainie⁴⁵⁷). Powtórnie stosując metodykę Davora Bobana, można stwierdzić, że na Ukrainie w 2006 r. został zrealizowany mechanizm podziału międzyinstytucjonalnej współzależności we władzy państwowej⁴⁵⁸:

Tabela 3.10. Korelacja współpracy i hierarchii między instytucjami władzy państwowej na Ukrainie w wyniku zmian Konstytucji w 2004 roku

Relacje między instytucjami Współpraca Hierarchia Prezydent – Rząd +/-⁴⁵⁹

+/-Prezydent – Parlament +

-Parlament – Rząd - +

Wydaje się oczywiste, że według idei R. Elgi⁴⁶⁰ w 2006 r. na Ukrainie faktycznie został zakorzeniony półprezydencki model „równoważonej władzy politycznej. Jednak według innej klasyfikacji – biorącej za punkt widzenia partyjną kompozycję rządów, mamy do czynienia z półprezydenckim systemem kształtowania rządów, kiedy zachodzi zmiana systemów rozdzielonej i unifikowanej większości. Systemy rozdzielonej mniejszości dla Ukrainy nie są właściwe, ponieważ nie mogą powstawać rządy mniejszościowe⁴⁶¹. Pewne jest też to, że w takich warunkach mogły zrealizować się różne fazy półprezydencjalizmu w zależności od sytuacji, w jaki sposób określona gałąź władzy mogła realizować proces ustawodawczy i była wyposażona w ostateczne kompetencje: prezydent-dominująca, premier-dominująca, kohabitycyjna i zrównoważona. Możę zaistnieć taka sytuacja, w której prezydent nie ma znacznych uprawnień, gabinet jest rządem mniejszości, a opozycja zarządza ustawodawczą większością przeciw prezydentowi i rządowi⁴⁶².

Szczególne znaczenie w takim przypadku miały wybory parlamentarne, które odbyły się w marcu 2006 r. na podstawie zreformowanego systemu wyborczego – proporcjonalnego systemu zamkniętych spisów z trzyprocentowym progiem dla partii i bloków:

457 V.Lytvyn, Teoriya ta praktyka kohabitatsiyi v napivprezydent·sʹkykh systemakh Yevropy, Osvita rehionu:

politolohiya, psykholohiya, komunikatsiyi, 2011, № 4, s. 140–149.

458 D.Boban, «Minimalist» concepts…, op. cit., (data odczytu 22 X 2014).

459 Rząd był podporządkowany prezydentowi, jednak ten ostatni nie mógł rządu odwołać.

460 R. Elgie, Semi-Presidentialism…, op. cit., (data odczytu 22 X 2014).

461 C. Skach, The «newest» separation of powers: semi-presidentialism, International Journal of Constitutional Law, 2007, Vol. 5, No. 1, s. 93–121.

462 V. Lytvyn, Porivnyalʹnyy analiz..., op. cit., s. 197–198.

Tabela 3.11. Wyniki wyborów parlamentarnych na Ukrainie 26 marca 2006 roku

Partia/Blok Procent głosów według systemu

proporcjonalnego

Liczba mandatów według systemu proporcjonalnego

Procent mandatów według systemu proporcjonalnego

Partia Regionów 32, 14 186 41, 3

Blok Julii Tymoszenko (BJut)

22, 29 129 28, 7

Blok „Nasza Ukraina”

(NU)

13, 95 81 18

Socjalistyczna Partia Ukrainy (SPU)

5, 69 33 7, 3

Komunistyczna Partia Ukrainy (KPU)

3, 66 21 4, 7

Ogólnie 77, 73 450 100

W wyborach w 2006 r. zwyciężyła tzw. pomarańczowa koalicja. Z inicjatywy prezydenta rozpoczął się proces kształtowania koalicji rządzącej, który przez osobiste nieporozumienia między W. Juszczenką i J. Tymoszenko, a także zmianę koalicyjnej pozycji Socjalistycznej Partii Ukrainy, doprowadził do całkowitej zmiany wyboru narodu. Zamiast oczekiwanego

„pomarańczowego rządu”, który mógł powstać na podstawie koalicyjnej ugody między BJuT+NU+SPU), został powołany gabinet na czele z W. Janukowyczem. Zdarzenie to dało początek kryzysowi politycznemu w latach 2006-2007. Najpierw do koalicji weszły cztery partie (zwycięska koalicja, jedyny przykład takiego rządu w Ukrainie): PR+NU+SPU+KPU. Każda partia miała swych przedstawicieli w gabinecie, a ministerstwa były obsadzane zgodnie z kwotą prezydenta (Minister Obrony, Minister Spraw Wewnętrznych, Minister Sytuacji Nadzwyczajnych, Minister Sprawiedliwości, Minister Spraw Zagranicznych, Minister Polityki Rolniczej, Minister Ochrony Zdrowia, Minister Kultury i Turystyki, Minister do spraw Rodziny, Młodzieży i Sportu). Warto zaznaczyć, że udział „Naszej Ukrainy” był półkoalicyjny⁴⁶³. 17 października 2006 r. nastapiło wyjście „Naszej Ukrainy” z koalicji rządowej. Po tym oficjalnie przedłużono działalność rządowego gabinetu na czele z W. Janukowyczem w formacie trzech partii z częściowym wsparciem kilku deputowanych z frakcji opozycyjnych.

W pierwszym etapie funkcjonowania tego rządu został zrealizowany system większości unifikowanej; w drugim – prezydent znalazł się w sytuacji kohabitacji wobec premiera (model rozdzielonej większości)⁴⁶⁴. Paradoksalnym okazał się również fakt, że nie zważając na wymogi

463 Taka kompozycja rządowego gabinetu była skutkiem podpisania 3 sierpnia 2006 r. „Uniwersału narodowej jedności”. Na jego podstawie 4 sierpnia 2006 r. został utworzony wspomniany gabinet.

464 V.Karasev, Metamorfozy i antinomii politicheskogo rezhima: Ukraina – 2006–2007, „Mirovaya ekonomika i mezhdunarodnyye otnosheniya” 2008, nr 9, s. 58–74.

W dokumencie Taras Myshlyayev Zmiana systemu partyjnego jako determinanta procesu transformacji ustrojowej: przypadek Ukrainy (Stron 179-197)