Podstawą funkcjonowania mojego dobrego Państwa jest społeczeństwo obywatelskie. Nie ma bowiem szans na dobre Państwo, w jakimkolwiek sensie, społeczeństwo, które swojego Państwa nie szanuje, do którego, na zasadzie wzajemności, nie ma zaufania. I nie ma tu znaczenia, co było pierwsze – brak zaufania Państwa do obywateli czy obywateli do Państwa, bowiem tam, gdzie, podobnie jak w Polsce, występuje brak wzajemnego zaufania, funkcjonuje zasada „jak Bóg Kubie, tak Kuba Bogu”. Na pewno historyczne zaszłości wpływają na kształtowanie się relacji między obywatelami a władzą. Pora zastanowić się nad tym, jak długo w naszym polskim domu determinować one będą nie tylko sposób interpretacji przeszłości, ale i działań podejmowanych teraz i w
przy-153 Dobre państwo – utopia czy marzenie? szłości, jak długo jeszcze (quousque tandem abutere patientia nostra) duchy przeszłości będą wpływać na kształtowanie się stosunków Państwo–obywatele i na charakter samego Państwa. Dobre państwa funkcjonują tam, gdzie są wspierane przez społeczeństwa obywatelskie, otwarte na innych i na nieuniknione we współczesnym świecie zmiany. Takich społeczeństw jest obecnie niewiele, a można odnieść wrażenie, że ich liczba się kurczy. Jedną z wielu przyczyn takiego stanu rzeczy jest coraz powszechniejsze zjawisko imigracji i nie zawsze udane pro-gramy integracyjne w społeczeństwach państw-gospodarzy. Drugą stroną medalu demograficznego jest emigracja – z mniej do bardziej przyjaznych obywatelom Państw. Ciągle wyróżnić można społeczeństwa bardziej obywatelskie, identyfikujące się ze swoim Państwem, wspie-rające je, oraz społeczeństwa żyjące obok Państwa, jakby na jego marginesie, mało interesujące się tym, co się w nim dzieje. Obywatele takich społeczeństw są wobec działań Państwa na ogół bierni, co znaj-duje wyraz w słabym uczestnictwie w wyborach, w niechęci i nieumie-jętności organizowania się, choćby dla podjęcia działań we własnym interesie. Wyjątek stanowią sytuacje, w których obywatele aktywizują się, bo uważają, że coś się im od Państwa należy – najczęściej za nic. To typowa postawa roszczeniowa, wskazująca na niezrozumienie po-wiązań między tym, co Państwo może oferować w danym momencie swoim obywatelom, a ich postawami i aktywnością lub biernością. Drugi przypadek, w którym obywatele potrafią wykazać się aktywnością ma miejsce wtedy, gdy działania Państwa odbierają oni jako zagrażające ich status quo. W takich relacjach Państwa ze społeczeństwem to pierw-sze, w wielu przypadkach, postępuje autokratycznie, bowiem wypra-cowanie consensusu z obywatelami nierozumiejącymi i nieidentyfi-kującymi się z działaniami Państwa, nieakceptującymi zmian, których nie rozumieją, jest jak w przypadku Polski, coraz bardziej utrudnione. Należy zastanowić się przy tym, jaka identyfikacja obywateli z Pań-stwem jest możliwa, pożądana i użyteczna, a jaka pozostaje tylko chwy-tliwym dla niektórych hasłem, odwołującym się przede wszystkim do resentymentów o charakterze plemiennym, stanowiąc podglebie ruchów nacjonalistycznych i ksenofobicznych, w niczym nie usprawniając funkcjonowania Państwa ani relacji międzyludzkich. Powtarza się często opinię, że demokratyczny ustrój, Państwo i społeczeństwo nie są idealne, ale nie wymyślono niczego lepszego. To, jak się wydaje, jest nie do końca prawdziwym twierdzeniem, bowiem istnieją od czasów staro-żytnych różne rodzaje demokracji, reprezentowane są one także we
154 jolanta m. szaban
współczesnych Państwach. Ciągle inaczej wygląda demokracja w wy-daniu np. skandynawskim, a inaczej w Państwach postkomunistycz-nych. Nie jest w pełni demokratycznym Państwem i społeczeństwem takie, w którym w praktyce większość bezwzględnie narzuca swoją wolę i przekonania mniejszości – choćby na papierze, w Konstytucji i w usta-wach, zapisano najwłaściwsze zapisy ustrojowe. Nie jest też Państwem demokratycznym takie, które rzuca swoje dzieci, własnych obywateli, na żer dzikich praw rynku, nie zapewniając im socjalnego wsparcia.
W kontekście aktywności społecznej, wspomina się niekiedy o part-nerstwie między obywatelami a aparatem Państwa. Trzeba zdawać sobie sprawę z tego, że ma ono charakter specyficzny, z tej prostej przyczyny, jaką jest nierównowaga sił obu partnerów. Z natury rzeczy Państwo jest partnerem silniejszym, rzecz w tym, by swoich przewag nad oby-watelem na każdym kroku nie wykorzystywało. Inaczej pojęcie part-nerstwa staje się sloganem, słowem wytrychem, który nie tyle otwiera drzwi dzielące obie strony relacji, ile raczej, nadużywane, te drzwi za-myka. Istotnym problemem jest też dystans władzy (Hofstede, 2011), gdzie fundamentalną kwestią jest to, jak dane społeczeństwo odnosi się do nierówności społecznych i, na ile akceptuje nierówny podział władzy. W dobrym Państwie nierówności dochodowe, decydujące o in-nych nierównościach, nie mogą być nadmierne, to znaczy współczynnik nierówności, zwany współczynnikiem Giniego, powinien być w skali 0 (duża równość) i 1 (duża nierówność), jak najniższy. W Polsce wynosi on według szacunków Banku Światowego ok. 0,341 (The World Bank Data, 2013), a np. w krajach skandynawskich ok. 0,25. Duże rozwar-stwienie społeczne kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości obywateli, powoduje, że duża ich część ma odczucie wykluczenia, źle czuje się w swoim Państwie i coraz częściej decyduje się je porzucić.
Społeczeństwo powinno stanowić kapitał społeczny Państwa, to jest „sieci powiązań wraz z dzielonymi normami, wartościami i porozu-mieniem, które ułatwiają współpracę wewnątrz grup i między grupami” (definicja OECD,1998). Dla współpracy, porozumienia, niezbędne jest zaufanie. Poziom wzajemnego zaufania Polaków jest niski. Z European
Social Survey, badań przeprowadzonych w 2006/2007 roku, wynikało,
że 23% Polaków uważa, że „większości ludzi można ufać” (ESS, 2007). Wśród 17 krajów europejskich Polska zajęła w rankingu wzajemnego zaufania ostatnie miejsce. Dla porównania w krajach skandynawskich, w których tradycyjnie zaufanie wciąż jest najwyższe, odpowiedni wskaź-nik wynosi od 66% do 77%. W powtarzalnym badaniu Diagnoza
spo-155 Dobre państwo – utopia czy marzenie?
łeczna także wskazuje się na niski poziom zaufania w społeczeństwie
polskim, a szczególnie wśród licznej grupy nazwanej przez J. Czapiń-skiego, konserwatywnymi egalitarystami – tylko 11% z nich ufa innym ludziom; w grupie otwartych liberałów, ufa innym 18%, a więc można przyjąć, że średni wskaźnik zaufania wynosi 12,2% (Czapiński, 2013). Brak zaufania rodzi niemożność współpracy, a jej brak nie pozwala na zbudowanie podwalin zaufania, zarówno między jednostkami, jak i mię-dzy obywatelami a aparatem Państwa. Powstaje błędne koło, które ma swoje wymierne skutki ekonomiczne i społeczne. Na przykład, trudniej realizuje się przedsięwzięcia wymagające współpracy dużych, różno-rodnych grup społecznych, a koszty transakcyjne takich działań są wyższe, bowiem potrzebna jest dla ich sfinalizowania pomoc prawni-ków, kontrolerów i innych ekspertów, co wynika z konieczności stoso-wania zabezpieczeń różnego rodzaju.
Każde społeczeństwo powinno umieć współdziałać, współpracować dla dobra swego Państwa. Nie sprzyja wspólnym przedsięwzięciom ani wspomniane i rosnące rozwarstwienie społeczne, ani potęgująca się niemal w każdej dziedzinie życia rywalizacja. Potencjalnym wyjściem z pata, w jakim znajdują się grupy społeczne nieumiejące współpraco-wać, jest podejmowanie działań o charakterze kooperencji – jednoczes-nego konkurowania z niezbędną, dla wspóljednoczes-nego dobra (korzyści) dozą współpracy.
Obserwowane postawy i zachowania społeczne są świadectwem tego, jak żyje się w danym Państwie, czy postrzegane jest ono bardziej jako przyjazne obywatelom czy raczej jako aparat opresji. Kształtowa-nie społeczeństwa obywatelskiego to proces – zadaKształtowa-nie na pokolenia i, w związku ze wspomnianymi ruchami demograficznymi przyjmują-cymi nie spotykane w przeszłości rozmiary, coraz trudniejsze. Zmiana postaw i zachowań ludzkich wymaga pracy u podstaw – od edukacji rodzinnej do instytucjonalnej i musi mieć długookresowy charakter. W tym kontekście pokładam duże nadzieje w edukacji, wierzę w siłę sprawczą nauki, która rozprasza mgły i mroki umysłu. Wiedza pozwala jednostkom i grupom społecznym rozwijać się, doskonalić, patrzeć bardziej ku przyszłości niż oglądać się nieustannie na przeszłość, stawiać na aktywność zamiast na bierność, na wszechstronną inno-wacyjność, która wpływa na jakość życia społecznego i państwowego. Wszystkie Państwa, także demokracje, są rządzone przez polityków. Na to, jaka ta polityka jest, wpływ powinni mieć obywatele – oni bowiem w demokratycznych wyborach decydują, komu oddają władzę
ustawo-156 jolanta m. szaban
dawczą i wykonawczą i oni są beneficjentami lub ofiarami późniejszych politycznych decyzji swoich wybrańców. Polityka w skali makro jest dość odległa od przeciętnego obywatela – większość społeczeństwa nie rozumie jej meandrów, nie identyfikuje się z nią, nie uczestniczy, czasem poza jednorazowym wysiłkiem związanym z obecnością na wyborach, w jej kształtowaniu. Ale przecież poza tą „wielką” polityką, istnieje także mikropolityka, którą J.C. Goldfarb nazwał polityką
drob-nych spraw (Goldfarb, 2007; 10–29). Zauważył on, że „interakcje
spo-łeczne wyznaczają kształt kultury politycznej i formują określony społeczny klimat”, a więc podkreślił potencjalną siłę i znaczenie akcji obywatelskich w demokratyzacji Państwa. H. Arendt uważała, że owa
polityka drobnych spraw stanowi przeciwieństwo przymusu, jest
urze-czywistnianiem się wolności (Goldfarb, 2007; 15). Można zatem twier-dzić, iż aktywności społeczności w skali kraju czy mniejszych jednostek terytorialnych odnoszące się do przyziemnych nieraz, ale istotnych społecznie spraw mogą mieć większe znaczenie dla demokratyzacji Państwa niż niejedna, „wielka” akcja polityczna podejmowana przez rządy czy parlamenty.
Reasumując ten wątek, podkreślmy, iż dobre Państwo dobrym spo-łeczeństwem stoi.
Prawo
Drugim filarem, na którym wspierać się powinien gmach dobrego Państwa, jest dobre prawo. Stanowi ono podstawę działań wszystkich instytucji Państwa i rodzi prawa i obowiązki obywateli. Dobre prawo oznacza prawo stabilne, opracowywane na lata a nie ad hoc tworzone i co rusz zmieniane – „tam gdzie prawo niepewne, tam nie ma prawa” – (ubi ius incertum, ibi ius nullus); duch takiego prawa powiązany po-winien być z odczuciami społecznymi (co nie znaczy, że musi być z nimi zawsze tożsamy), a jego litera – zrozumiała dla przeciętnego obywatela i jemu przede wszystkim służąca. Dobre prawo jest więc prawem dla a nie przeciw obywatelom. To prawo, które przejrzyście reguluje, ale nie przeregulowuje funkcjonowanie aparatu Państwa oraz powinności obywatelskie. Prawo, kształtując relacje między władzą a obywatelami, powinno być pomocne zarówno urzędnikom, którzy je stosują, jak i wszystkim interesariuszom, których jego materia dotyczy. Dobre prawo musi być napisane tak, by jego przepisy były jasne i nie można
157 Dobre państwo – utopia czy marzenie? ich było woluntarystycznie interpretować. W dobrym Państwie rządzić powinno prawo, a nie jego interpretacje. Nieosiągalnym marzeniem jest, jak się wydaje, prawo zwięzłe i racjonalne – począwszy od Konstytucji, poprzez ustawy a na aktach niższego rzędu skończywszy. Istotny jest sam proces tworzenia prawa. Dobre prawo to przepisy tworzone przez profesjonalnych legislatorów, w konsultacji ze specjalistami z dziedziny podlegającej regulacji. Nie zagłębiając się tutaj w szczegółowe rozwa-żania o charakterze filozoficzno prawnym, podkreślić trzeba, iż istotą dobrego prawa jest, by wspomniany jego duch potrafił, gdy trzeba, za-panować nad jego materią, a władze Państwa związane były nie tylko
lex ale i ius (Fletcher, 2002: 15–28), to jest zarówno przepisami
tworzo-nymi przez decyzje prawotwórców, jak i prawem naturalnym, spra-wiedliwością. Dla obywateli zasadnicze znaczenie ma głównie Iustitia – sprawiedliwość, bowiem „prawo/ustawa niesprawiedliwa, nie jest pra-wem/ustawą” (lex iniustissima non est lex). Nawet najlepiej napisane przepisy prawa nie decydują o jego odbiorze przez obywateli. O tym przesądza jego stosowanie w praktyce. Tak uważają Anglosasi, a ich system common law wynika z przeświadczenia, że prawem nie są same przepisy, ale to, jak one działają. Choć w Polsce obowiązuje inny system prawny, to także u nas powszechną opinię o prawie kształtuje prak-tyka jego stosowania – przede wszystkim zaś funkcjonowanie organów wymiaru sprawiedliwości – prokuratury i sądów, jak również innych instytucji działających na podstawie i w imieniu prawa np. komorników, notariuszy, urzędników itd. Prawo jest bowiem „sztuką stosowania tego, co dobre i słuszne” (Ius est ars boni et aequi) a „sprawiedliwość dla wszystkich (od zawsze) jest podstawą Państwa” (iustitia civitatis
fundamentum), w szczególności Państwa dobrego.
administracja
Trzeci filar, na którym wspierać się powinno dobre Państwo, to spraw- na administracja. Administrare – to znaczy być pomocnym, a więc ad-ministracja reprezentująca na co dzień Państwo wobec obywateli, powinna być dla nich przyjazna, ułatwiać im, a nie utrudniać załatwia-nie spraw. Być aparatem, w którym pracują urzędnicy, dla których obywatel jest w rzeczywistości, a nie na papierze, klientem, a nie do-kuczliwym petentem, któremu mają pomagać i mu służyć; urzędnicy znający i umiejący stosować prawo dla dobra owego klienta, mający
158 jolanta m. szaban
swoją etykę zawodową i należycie reprezentujący swój urząd, a pośred-nio swoje Państwo. Urzędnicy powinni być dla obywateli partnerami, a nie tylko reprezentantami władzy przemawiającymi do interesantów z wyżyn swojej niezachwianej pozycji i zajmowanego stanowiska; urzęd-nicy, którzy na równi z innymi obywatelami, ponoszą odpowiedzialność za swoje działania i zaniechania. Walka z „czterema jeźdźcami Apo-kalipsy”, o których pisał W. Kieżun (1998), nie zakończyła się powo-dzeniem. Można raczej powiedzieć, że oddziały owych jeźdźców zwięk-szają swoją liczebność, to znaczy, że liczba „grzechów” administracji jest większa. Obok gigantomanii, arogancji, korupcji i luksusomanii pleni się, między innymi, nadmierne upolitycznienie, asekuranctwo- -zaniechanie, kumoterstwo, nepotyzm, pozorowanie pracy i działań, służalczość wobec organów władzy. Nieustannie obserwowanym zjawi-skiem jest autonomizacja organów administracji – zaczynają one działać w szeregu przypadków w oderwaniu od tych, którym mają służyć i tylko tak i po to, by uzasadniać władzom niezbędność swojego istnienia. Produkowanie niezliczonych przepisów o wątpliwej jakości i przydat-ności skutkuje postrzeganiem administracji i jej przedstawicieli przez społeczeństwo jako zbędnej, a niekiedy nawet pasożytniczej instytucji. Administracja w kontaktach z obywatelami musi posługiwać się, zgodnie z Konstytucją, językiem urzędowym, którym w naszym przy-padku jest język polski. Nie ma to jednak być język urzędniczy, nowo-mowa niezrozumiała i dla obywateli i często także dla tych, którzy się nią posługują i ją tworzą. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdziła, że 30% obywateli wysyłających skargi do jej urzędu, skarży się, bo nie rozumie pism urzędowych do nich kierowanych, które zresztą wcale nie muszą być dla nich krzywdzące (Lipowicz, 2012). Jak zauważył W. Pisarek, w języku polskim zalęgły się kancelaryzmy (język używany przez urzędników), juryzmy – język prawników, scjentyzmy – język naukowców oraz brukselizmy (Pisarek, 2013). Administracja musi być dostępna dla obywateli, którzy zgodnie z Kartą Praw Podstawowych UE (art. 41), a także z polskimi przepisami, takimi jak Kodeks postę-powania administracyjnego (art. 8 i 9), mają do dobrej administracji prawo. Jednym z wykładników ważnego aspektu relacji między oby-watelami a Państwem, jakim jest zaufanie, o którym była mowa wyżej, jest zaufanie obywateli do administracji i pracujących w niej urzęd-ników. Warto tu przytoczyć wyniki badania (International, 2006) do-tyczącego tego zagadnienia. Respondenci w różnych krajach proszeni byli o ustosunkowanie się do twierdzenia: „Można ufać większości
159 Dobre państwo – utopia czy marzenie? urzędników państwowych, że robią to, co jest najlepsze dla kraju”. Im wyższa wartość średniej dla danego kraju, tym niższy poziom zaufania (1 – zdecydowanie tak, 5 – zdecydowanie nie). Wyniki prezentuje tabela 1.
Tabela 1. Poziom zaufania do urzędników w wybranych krajach Kraj średnia 1. szwajcaria 2,66 2. irlandia 2,71 3. norwegia 2,94 8. w.brytania 3,25 9. słowenia 3,28 10. Hiszpania 3,30 12. łotwa 3,35 13. niemcy 3,36 15. węgry 3,40 16. szwecja 3,46 20. pOlSKA 3,64
Źródło: International Social Survey Programme – Role of Government IV, 2006.
Tabela 2. Poziom zaufania do urzędników – wartości dla wszystkich
badanych krajów
Wszystkie badane kraje średnia 3,34
Postkomunistyczne 3,60 Pozostałe europejskie 3,22 Pozostałe pozaeuropejskie 3,28
Źródło: International Social Survey Programme – Role of Government IV, 2006. Jak widać z powyższych zestawień, w krajach byłego bloku radzieckie- go zaufanie do urzędników, do administracji, ergo do władzy, do Państwa jest niższe niż w krajach, które „najlepszego z ustrojów” nie doświadczyły.
160 jolanta m. szaban