W 2013 rOKu i W lAtAch NAStępNych
W niniejszym rozdziale chciałabym przedstawić kolejno: 1) niektóre problemy globalnego kryzysu ekonomicznego, w tym podejmowanych reform zarządzania gospodarczego w ramach Unii Europejskiej, a na-stępnie 2) oddziaływanie ich na gospodarkę oraz sytuację fiskalną w Polsce. Rozdział będzie dotyczył tylko głównych uwarunkowań i pra-widłowości systemowych w 2013 r. i ich wpływu na wybrane problemy gospodarki polskiej w latach następnych.
uwarunkowania zewnętrzne sytuacji fiskalnej
sektora finansów publicznych w Polsce
Kryzys ekonomiczny i finansowy na świecie przechodzi kolejne, sprzę-żone wzajemnie fazy. Pierwsza faza kryzysu na światowym rynku finansowym, która wystąpiła w USA, a następnie w Europie w 2008 roku, charakteryzowała się zaburzeniami na rynku kredytowym (ang.
credit crunch). Działania mające na celu dostarczenie płynności do
sys-temu bankowego przez główne banki centralne i stymulacja finansowa organów publicznych oddaliły zagrożenie załamania systemu. Banki
36 elżbieta chojna-Duch
centralne zastosowały różnego rodzaju standardowe oraz niekonwen-cjonalne instrumenty finansowe, zaś rządy – stymulacji fiskalnej. Działania te doprowadziły do pewnej stabilizacji sytuacji w sektorze bankowym, lecz zagrożenia leżące u podstaw problemów nie zostały w pełni wyeliminowane (Reinhart, Rogoff 2011).
Zmieniło się źródło niebezpieczeństwa – stało się nim rosnące za-dłużenie państw, w tym strefy euro. Chcąc ograniczyć deficyty budże-towe i dług publiczny, władze niektórych państw dokonywały działań konsolidacji fiskalnej, zmniejszając wydatki budżetowe i podnosząc podatki (tzw. ang. austerity policy). Zbyt silne zacieśnienie fiskalne mogło przyczynić się z kolei do pogłębienia spowolnienia gospodarczego i tzw. kryzysu wzrostu, czyli osłabienia dynamiki wzrostu gospodarczego i recesji w wielu krajach w strefie euro. Niskie tempo wzrostu gospo-darczego (nazwane przez ekonomistów sekularną stagnacją w związku z niskim tempem wzrostu produktywności czynników wytwórczych) towarzyszy gospodarce światowej od 2008 roku.
W celu wzmocnienia dynamiki wzrostu gospodarczego niektóre z państw wyhamowują obecnie proces konsolidacji fiskalnej lub rozkła-dają go w czasie, co ma się przełożyć na odbudowę popytu wewnętrz-nego i pobudzenie wzrostu inwestycji, bądź wprowadzają różwewnętrz-nego rodzaju tzw. pakiety stymulacyjne dla rządów, instytucji finansowych lub przedsiębiorców. Tworzy się swego rodzaju spirala błędnego koła stymulacji, swoistego uzależnienia od silnie ekspansywnej polityki pieniężnej i fiskalnej, która sama staje się przyczyną rozszerzania kryzysu, w szczególności pogłębienia zadłużenia. Utrwala się równo-cześnie silny związek między wypłacalnością krajów, a ich banków i wza-jemne ich zadłużanie (w Grecji, Irlandii, Hiszpanii, Słowenii). Próby ograniczeń i wprowadzenia w dłuższym okresie zacieśnienia fiskal-nego powodują jednak zubożenie i rozwarstwienie społeczeństw, ich dochodowości, leżące u podstaw kryzysów społeczno-politycznych.
Po krótkotrwałym ożywieniu w latach 2010–2011 w gospodarce światowej kryzys ekonomiczny przybrał charakter wielofazowy, rozsze-rzając się na różne rynki i sfery działania oraz pogłębiając się po 2012 roku (Chojna-Duch, 2015). To obecnie więc nie tylko kryzys bankowy, czy zadłużenia publicznego, kryzys wzrostu gospodarczego – spowol-nienia popytu globalnego i malejących wpływów podatkowych, ale i kry-zys zarządzania publicznego – nieskutecznych procesów konsolidacji fiskalnej; to również kryzys społeczno-polityczny w obszarze państw
37 Wpływ kryzysu ekonomicznego i finansowego na sytuację fiskalną sektora finansów... i regionów, zaostrzany przez procesy migracji uchodźców z krajów Blis-kiego Wschodu do Europy i odradzanie się populistycznych zachowań.
Globalny kryzys ekonomiczny i finansowy przybierający szczególnie ostrą fazę jako kryzys zadłużenia publicznego i prywatnego osiągnął zarazem kolejny nowy, historyczny wymiar, obejmując swoim zasięgiem w zasadzie wszystkie państwa strefy euro i w skali szerszej – wiele państw świata. Wydarzenia na rynkach globalnych jednocześnie coraz szybciej przenoszą się obecnie na rynki krajowe, zaś impulsy w po-szczególnych krajach mają silniejszy „efekt zarażania” i powodują ko-lejny, silniejszy wzrost ryzyk i niepewności na rynkach globalnych oraz utratę zaufania społecznego do rządów, powodujące zagrożenie głęb-szym kryzysem społeczno-politycznym wobec obniżania poziomu życia także obywateli krajów wysoko rozwiniętych.
Tabela 1. Fazy globalnego kryzysu gospodarczego 2008–2015
1. kryzys bankowy – załamanie rynku kredytowego – 2008
2. uruchomienie programów szerokiego dostarczania płynności przez główne banki centralne (tzw. luzowanie ilościowe) 3. kryzys zadłużenia krajów, spowodowany wprowadzaniem m.in. pakietów stymulacyjnych (ratunkowych) rządów dla instytucji finansowych 4. Procesy konsolidacji fiskalnej
5. kryzys wzrostu – osłabienie wzrostu gospodarczego i recesja w strefie euro 6. kryzys społeczno-polityczny wynikający ze skali bezrobocia, rozwarstwienia społecznego i zubożenia społeczeństwa oraz niepewności prognoz ekonomicznych 7. „reformy zarządzania gospodarczego” na szczeblu ponadnarodowym i niewielka skuteczność ich wdrażania 8. wyhamowanie konsolidacji fiskalnej w celu odbudowy popytu wewnętrznego i pobudzenia wzrostu 9. ograniczenie podejmowania nadmiernego ryzyka w regulacji systemu instytucji finansowych; zwiększenie roli banków centralnych w ubezpieczaniu płynności
(banki centralne stały się pożyczkodawcami pierwszej instancji)
10. obniżone ceny surowców (ropy naftowej) i żywności – przyczyną utrzymującej się deflacji w większości krajów Źródło: opracowanie własne.
38 elżbieta chojna-Duch
Należy podkreślić, że obniżenie dynamiki wzrostu gospodarczego państw wysoko rozwiniętych towarzyszyło wprawdzie zjawiskom kry-zysu od jego początku powszechnie, ale w różnym stopniu dotyka po-szczególne państwa i regiony. Gospodarki rozwinięte przeżywają przy tym silniejsze trudności niż europejskie kraje wschodzące.
Tabela 2. Nierównowaga regionów – perspektywy wzrostu gospodarczego
Źródło: za NBP, IE.
W USA brak ostatecznego porozumienia w sprawie tzw. klifu fiskal-nego w 2013 roku i obawy o kształt polityki fiskalnej przy „wyjściu” ze stanu pogłębiającego się zadłużenia oznaczały konieczność istotnej redukcji wydatków budżetowych, a więc pogłębienia skali bezrobocia i pogorszenia innych wskaźników gospodarczych, w tym PKB. Stąd jednocześnie podkreślano konieczność dalszego „luzowania finansowe- go” w kolejnych programach, ale i jego ograniczenia wobec zagrożeń inflacyjnych. W następnych latach, wobec poprawy podstawowych wskaźników makroekonomicznych, następowało dążenie FED i Banku Anglii do rozpoczęcia normalizacji polityki pieniężnej. Sygnalizowane przez te władze plany są przy tym odmienne od zapowiedzi EBC zwięk-szenia skali luzowania ilościowego. Polityka FOMC i Kongresu USA w tym względzie była niejednoznaczna, co pogłębia niepewność. Wy-stępują również obawy, że w wyniku zaostrzenia polityki fiskalnej i ograniczenia skupu aktywów przez FED tempo wzrostu PKB w USA może obniżyć się o ok. 1–1,5 p.p. Decyzje związane z problemem ogra-niczenia w końcu 2015 r. limitu długu publicznego i prywatnego w USA
39 Wpływ kryzysu ekonomicznego i finansowego na sytuację fiskalną sektora finansów... (Ghosh i in., 2013) stanowią jednocześnie potencjalne źródło ryzyka dla rynków finansowych.
Ekspansywna polityka banków centralnych przyczyniała się do re-dukcji napięć na rynkach finansowych i umacniała optymizm uczestni-ków tego rynku (NBP, 2013). Obecnie cechuje ją jednak m.in. dualizm (rozbieżność) kierunków, w jakim podąża polityka pieniężna w USA i w Europie, choć w obu mamy do czynienia z polityką procykliczną.
W strefie euro przy wzroście presji rynkowej ECB w coraz szerszej skali stabilizował rynki długu i sytuację płynnościową w sektorze ban-kowym (w formie m.in. tzw. mechanizmu LTRO i OMT – programów nieograniczonego skupu obligacji państw strefy euro i innych aktywów objętych wsparciem mechanizmów ratunkowych), jednak proces przed-terminowego wykupu środków pozyskanych przez banki wskazuje na negatywne sygnały (pożyczki LTRO zaciągnięte w lutym 2012 roku przez 800 banków w kwocie 529 mld euro nie spłaciła w 2013 roku połowa banków, co stygmatyzuje pozostałe (Watkins, 2013)). Pozytywne skutki ma przynieść program rozszerzonego skupu aktywów (EAPP), rozpoczęty przez EBC na początku 2015 r. i kontynuowany w następ-nych latach.
Obniżenie wzrostu PKB w strefie euro oraz recesja w niektórych krajach południa Europy lub stagnacyjny wzrost towarzyszy zjawiskom kryzysu od jego początku, choć w różnym stopniu dotyka poszczególne państwa (por. Tabela 2 – Wybrane gospodarki świata, Makro..., NBP 2015).
Dane z krajów strefy euro były jednak coraz bardziej zróżnicowane i niejednoznaczne – w strefie euro w 2012 roku wystąpiła pogłębiająca się recesja niemal we wszystkich krajach, poza Niemcami, Austrią, Estonią i Słowacją. W prognozach różnych ośrodków wskazywano na dalsze pogorszenie wskaźników po 2013 roku. Tempo PKB obniżyło się w wyniku słabszych wyników przedsiębiorstw, zmniejszenia dynamiki inwestycji i słabszego popytu konsumpcyjnego.
Prognozy wskazywały na możliwość kontynuowania pogorszenia wskaźników makroekonomicznych w 2013 roku i dopiero stopniową i powolną poprawę koniunktury globalnej od 2014 roku, inne progno-zowały odbicie już w drugiej połowie tego roku (Blanchard, Leigh, 2013). Były one jednak obarczone dużą niepewnością, co wymagało w kolej-nych latach rewizji optymistyczkolej-nych prognoz gospodarczych. Powrót na ścieżkę zrównoważonego rozwoju gospodarczego, ustabilizowanie
40 elżbieta chojna-Duch
oraz redukcja deficytów i długu publicznego w relacji do PKB w poszcze-gólnych gospodarkach będzie długotrwała. Wprawdzie w kolejnych la-tach następuje stopniowa poprawa koniunktury w strefie euro, jednak dynamika wzrostu gospodarczego jest ciągle na bardzo niskim poziomie. Uważa się, że ekspansywna polityka pieniężna będzie sprzyjała wzrostowi gospodarczemu i powolnemu podążaniu inflacji w kierunku celu.
* * *
Kryzys finansowy uwypuklił mankamenty nie tylko ram prawnych i nadzorczych w Unii Europejskiej, ale także systemu koordynacji po-lityki gospodarczej. Ich skutki były szczególnie odczuwalne w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej (dalej: UGW). Kryzys w Grecji ukazał potrzebę szerszej reformy unijnego zarządzania gospodarczego.
W gronie państw strefy euro podejmowane są próby wypracowania nowych koncepcji zjednoczonej Europy – długofalowego, wspólnego, publicznego zarządzania gospodarczego i polityki społecznej, obejmu-jące wspólną politykę budżetową, w tym ostrzejsze zasady zarządzania długiem publicznym (z uwzględnieniem potrzeb wzrostu gospodarczego), politykę podatkową, kwestie świadczeń społecznych, zasad działania podmiotów gospodarczych, nadzoru nad instytucjami finansowymi.
Wraz z przenoszeniem się problemów na kolejne kraje przedsta-wiano coraz dalej idące propozycje w zakresie pogłębionej integracji w ramach UGW, w tym wzmacniania mechanizmów monitorowania i dyscyplinowania państw członkowskich oraz systemów ratowania banków w UE. Organy UE planują kolejne etapy przebudowy architek-tury instytucjonalnej. Docelowym działaniem na drodze ku właściwej Unii Gospodarczej i Walutowej ma być unia finansowa obejmująca unię bankową, fiskalną i gospodarczą. Oznacza to przeniesienie za-rządzania gospodarczego ze szczebla państw na szczebel wspólnotowy i globalny oraz jednocześnie zmianę roli organów unijnych i samej Wspól-noty, a zwłaszcza strefy euro, która wówczas będzie stanowiła odrębny ponadnarodowy szczebel polityczny, o odrębnej, coraz silniejszej in-stytucjonalizacji.
Podczas gdy perspektywa ustanowienia wspólnej zdolności fiskal-nej wydaje się odległa, na etapie unii finansowej zastępuje ją, w ogra-niczonym stopniu, Europejski Mechanizm Stabilności (dalej: EMS), funkcjonujący jako zabezpieczenie dla przyszłej unii bankowej (tym-czasowy poprzednik to Europejski Instrument Stabilności Finansowej,
41 Wpływ kryzysu ekonomicznego i finansowego na sytuację fiskalną sektora finansów... z którego skorzystały Grecja, Irlandia i Portugalia). Do tej pory uniknięto zmian traktatowych, oprócz jednej ograniczonej modyfikacji, która stała się podstawą powołania Europejskiego Mechanizmu Stabilności. Pierwotnie EMS miał służyć wyłącznie ratowaniu pojedynczych państw w sytuacji zagrożenia stabilności strefy euro jako całości (wsparty pa-kietem stymulacyjnym został Cypr). Obecnie EMS ma być narzędziem ułatwiającym wzmacnianie Unii Gospodarczej i Walutowej, zerwanie negatywnego sprzężenia zwrotnego łączącego banki i rządy (wypłacal-ności krajów i instytucji finansowych), prowadzącego do pogłębienia recesji, spadku płynności na rynkach finansowych, odpływu kapitału i trudności z refinansowaniem zadłużenia przez instytucje finanso- we i potrzeb pożyczkowych przez rządy. Ryzyka te mają zostać zmniej-szone po wprowadzeniu unii bankowej w obszarze nadzoru bankowego, mechanizmu uporządkowanej likwidacji banków (tzw. ang. resolution) oraz instytucji gwarantowania depozytów. Katalog instrumentów EMS ma być rozszerzony poprzez przypisanie mu nowej funkcji w po-staci udzielania wsparcia bezpośrednio sektorowi bankowemu. Ocze-kuje się, że Mechanizm Stabilności zastąpi następnie budżety krajowe, udostępniając w razie potrzeby środki finansowe, gdyby te zebrane od sektora bankowego okazały się niewystarczające.
Powstają wątpliwości co do tego, czy tworzenie kolejnego organu w celu pogłębiania integracji w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej byłoby wystarczające do utrzymania rzeczywistej sieci bezpieczeństwa dla dużych systemowo banków, nawet po powstaniu jednolitego mecha-nizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji. Następnie, czy pomoc powinna docierać do krajów doświadczających wyłącznie przej-ściowych problemów o charakterze płynnościowym, czy też trwałych trudności, wymagających systematycznego dokapitalizowania w dłuż-szym okresie. Czy EMS dysponuje wystarczającym zestawem instru-mentów prawnych, aby zagwarantować stabilność finansową? Czy jego zasoby i otrzymywane środki będą adekwatne do przekazanych zadań i czy kapitałowo udźwignie ciężar ratowania dużych ważnych systemo- wo banków? Czy byłby skutecznym stabilizatorem na obecnym etapie integracji UGW? Już teraz powstają wątpliwości co do tego, czy EMS powinien podejmować tego rodzaju działania.
Perspektywa ustanowienia wspólnej zdolności fiskalnej wydaje się jeszcze bardziej złożona i odległa. W kolejnym stadium pogłębiania in-tegracji w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej po powstaniu
jed-42 elżbieta chojna-Duch
nolitego mechanizmu restrukturyzacji i uporządkowanej likwidacji, oczekuje się, że EMS zastąpi budżety krajowe, udostępniając w razie potrzeby środki finansowe.
Próby zapewnienia większej integracji w strefie euro i konkurencyj-ności gospodarczej w drodze tworzenia nowych instytucji i instrumen-tów działania, w tym w szczególności operacji zasilających w płynność banki przez EBC poprzez skup aktywów, stworzenia unii bankowej, eurobudżetu – z uwspólnotowieniem długu, unijnego podatku od transakcji finansowych, wspólnej podstawy opodatkowania w podatku dochodowym od osób prawnych, (CCCTB), unijnej prokuratury, chro-niącej interesy finansowe UE, a także liczne propozycje reform przy-bierających różne nazwy własne, rozrostu rozmaitych nowych instru-mentów, komunikatów, ram koordynacji, czasem tylko nowych haseł, jak np. nowe ramy zarządzania, koordynacja ex-ante, semestr europej-ski lub odnowiony semestr europejeuropej-ski, czy raport pięciu przewodniczą-cych1, CCI (Convergence and Competitivenes Instrument), porozu-mienia umowne (contractual arrangements) tworzą jednak wrażenie chaosu instytucjonalnego, ograniczającego spójność.
Tabela 3. Nowa architektura zarządzania gospodarczego w Unii Europejskiej:
działania podjęte w latach 2010–2011
Wzmocnienie paktu Stabilności i Wzrostu (6-pak, 2-pak)
Q
Q wzmocnienie ramienia prewencyjnego Paktu stabilności i wzrostu
Q
Q większy nacisk na kryterium długu
Q
Q zwiększony automatyzm w procesie decyzyjnym dotyczącym nakładania sankcji, ograniczający wpływ czynników politycznych na podejmowane decyzje
Q
Q monitorowanie i ocena wstępnych planów budżetowych państw członkowskich, w tym możliwość interwencji ke
Q
Q wzmocniony nadzór nad krajami doświadczającymi poważnych trudności finansowych
pakt fiskalny
Q
Q Deficyt strukturalny nie wyższy niż 0,5% Pkb (1% Pkb w przypadku państw zadłużonych poniżej 60% Pkb)
Q
Q złota reguła budżetowa wprowadzona do prawa krajowego
Q
Q wzmocniony nadzór i koordynacja polityk gospodarczych
Q
Q monitorowanie przez europejski trybunał sprawiedliwości implementacji (a nie przestrzegania) zasady do przepisów krajowych
1 W opublikowanym 27 października 2015 r. programie prac na 2016 r. Komisja przedstawiła 23 nowe inicjatywy w 10 priorytetowych obszarach.
43 Wpływ kryzysu ekonomicznego i finansowego na sytuację fiskalną sektora finansów...
Nowa procedura nadmiernych zakłóceń równowagi makroekonomicznej
Q
Q tablica wskaźników
Q
Q identyfikacja nierównowag wewnętrznych, np. wynikających z zadłużenia prywatnego i publicznego
Q
Q w przypadku nadmiernych zakłóceń równowagi: plan działań korygujących i zalecenie rady; możliwe sankcje
Semestr europejski
Q
Q integracja rozproszonych wcześniej zaleceń i przejście do koordynacji ex-ante
Q
Q wśród priorytetów konsolidacja sprzyjająca wzrostowi
Q
Q koncentracja na unikaniu efektów rozlania (spill-overs)
Q
Q odnowiony semestr europejski – pogłębianie ugw
pakt euro plus
Q
Q krajowe reformy na rzecz konkurencyjności, zatrudnienia, stabilności finansów publicznych oraz stabilności finansowej
Bardziej efektywny proces podejmowania decyzji w strefie euro
Q
Q Praktyczne wzmocnienie eurogrupy
Q
Q instytucjonalizacja szczytów państw strefy euro
Nowe instytucje zarządzania kryzysowego
Q
Q eFsm, eFsF (od 2010 roku) oraz esm (funkcjonujący od 8 października 2012 roku)
Kompleksowa reforma rynków finansowych
Q
Q implementacja postanowień porozumienia bazylea iii (projekt pakietu crD iV/crr)
Nowe instytucje europejskie odpowiedzialne za nadzór nad rynkami finansowymi
Q
Q trzy nowe urzędy: eba, esma i eioPa nadzorujące sektor bankowy, kapitałowy oraz ubezpieczeń
Q
Q europejska rada ds. ryzyka systemowego monitorująca ryzyka o charakterze systemowym
Budowa unii finansowej – oddanie części krajowych suwerenności na rzecz instytucji unijnych
Q
Q biała księga do 2017 r. Źródło: NBP, IE.
Wprawdzie niektóre z wymienionych działań zmniejszyły zagro-żenie rozpadu UGW, lecz nie zapewniły jej większej spójności. Równo-cześnie brak jedności politycznej w wypracowywaniu jednoznacznego programu spójności i reform strukturalnych w ramach strefy euro i UE pogłębiły zróżnicowanie sytuacji tych krajów i ich gospodarek przy kontynuacji spowolnienia w strefie euro.
Podkreślić także należy, że poszczególne propozycje nowych wspól-nych europejskich instytucji to jednocześnie wzrost administracji i
wy-44 elżbieta chojna-Duch
datków pogłębiających zadłużenie w obszarze finansów publicznych UE (np. unia bankowa wymaga zatrudnienia dodatkowo 2000 nowych pracowników nadzoru w ECB (Financial Times, 2013), a obowiązek powołania europejskiej prokuratury – European Public Prosecutor’s Office, wynikający z wymogów art. 86 ust. 2 TFUE, niezależnie od funk-cjonującego już Europejskiego Urzędu ds. Zwalczania Nadużyć Finanso-wych – OLAF-u, zakłada ponadto nowe zadania, powodujące nowe wy-datki, np. konieczność współpracy z odpowiednimi organami państw krajowych prokuratur, zaś ustanowienie w 2015 r. Europejskiej Rady Fiskalnej, realizującej funkcję nadzorcy budżetowego to nowe wydatki z budżetu UE).