Gospodarka polska wykazała się stosunkowo dużą odpornością na światowy kryzys finansowy. W latach 2008–2011 w polskiej gospodarce globalny kryzys ekonomiczny nie był istotnie odczuwany. Przyczyny kryzysu miały bowiem charakter zewnętrzny, a fundamenty polskiej gospodarki pozostały zdrowe, dobre i recesja nie wystąpiła w żadnym okresie. Po pierwszej fazie światowego kryzysu ekonomicznego dyna-mika PKB w Polsce obniżyła się jednak do 1,9% w 2012 roku z 4,3% w 2011 roku. Oznaczało to szybszą od oczekiwań realizację scenariusza spowolnienia. Tempo wzrostu PKB w 2012 roku było o 0,6 p.p. niższe, niż zakładano w uzasadnieniu do ustawy budżetowej. Osłabienie wzrostu gospodarczego pogorszyło sytuację na rynku pracy. Polska gospodarka w coraz większym stopniu odczuwała też skutki kryzysu finansowego i ekonomicznego w gospodarce europejskiej.
W kolejnych kwartałach 2013 roku tempo spowolnienia dynamiki wzrostu gospodarczego było większe, niż zakładano. W I kwartale ob-niżyło się do 0,5% r/r, wobec 0,7% r/r w IV kwartale 2012 roku. Na niższą dynamikę PKB znaczny wpływ miał spadek popytu krajowego, zarówno konsumpcyjnego, jak i inwestycyjnego. Kolejny kwartał wykazał nie-wielką poprawę dynamiki wzrostu – 0,8%, a to stopniowe ożywienie generowane było głównie poprawą eksportu i ogólną poprawą nastro-jów, co wskazywało na to, że można oczekiwać wzrostu PKB, ale powol-nego i poniżej potencjału do końca 2014 roku.
45 Wpływ kryzysu ekonomicznego i finansowego na sytuację fiskalną sektora finansów...
W konsekwencji niskie tempo wzrostu gospodarczego negatywnie wpłynęło na wykonanie Budżetu Państwa 2012 roku i 2013 roku.
W 2012 roku polityka dostosowań fiskalnych w sektorze finansów publicznych była prowadzona intensywnie w celu ograniczenia nad-miernego deficytu sektora. Podstawowe osiągnięcia między rokiem 2010 i 2012 to redukcja deficytu z 7,9% do 3,9% PKB i ograniczenie ryzyka przekroczenia konstytucyjnego limitu 60% PKB. Polska nadal objęta była jednak do 2015 r. procedurą nadmiernego deficytu sektora publicz-nego, nałożoną przez Radę UE, gdyż przekracza poziom 3% PKB. Nie-pewność, jeśli chodzi o przyszłe poziomy deficytu i długu publicznego, pozostaje wysoka i jest związana z niepewnością co do skali wzrostu PKB. Rzeczywiste problemy polskiej gospodarki i finansów pojawiły się w dalszych fazach kryzysu – jako kryzys finansów publicznych wyni-kający z nadmiernego i szybko rosnącego deficytu i będącego jego konsekwencją stopniowego zadłużania państwa oraz w latach 2012/2013 – kryzys słabego wzrostu gospodarczego.
W Polsce sytuacja była jednak szczególna. Ze względu na fakt, że w żadnym okresie nie doszło do recesji, a nominalny PKB wzrósł o 5,4% w 2009 roku, nie można było uzasadniać wzrostu deficytowości rece-sją, jak w Unii, w której uśredniony PKB zmniejszył się realnie o 4,2% i nominalnie o 5,5%. Nie było też żadnych przesłanek do silnych wzros-tów deficytu, ani do nieadekwatnych, zbyt niskich w stosunku do wzrostu PKB wpływów podatkowych (w szczególności CIT w 2009 roku)2.
Wobec barier ograniczonych zasobów wykorzystano w Polsce spe-cyficzny pakiet kryzysowy – instrumenty ze sfery instytucjonalno-praw-nej. Miały one charakter przede wszystkim prewencyjny i warunkowy. Pakiet normatywnych działań antykryzysowych zakreślony został wstęp-nie przez Plan stabilności i rozwoju przyjęty przez rząd na początku grudnia 2008 roku. Przewidywał on wprowadzenie szeregu instrumen-tów, mających na celu przeciwdziałanie skutkom spowolnienia gospo-darczego oraz przygotowanie na ewentualne nasilenie zagrożeń kry-zysowych. Zwiększono intensywność koordynacji działań organów. W praktyce jednak proponowane instrumenty nie były wykorzysty-wane. Można powiedzieć, że nie był to brak strategii, jak podnosi się 2 Szczegółowa analiza sytuacji budżetu państwa i sektora finansów publicznych tego okresu (Wernik, 2010: 10 i n.), por. także ocenę polityki fiskalnej rządu, w tym Planu stabilności i rozwoju (Osiatyński, 2009: 1 i n.; Małecki, 2009: 97 i n).
46 elżbieta chojna-Duch
powszechnie w literaturze, ale swoista bezkosztowa strategia przecze-kania i ostrożności w działaniach dotyczących finansów publicznych. Wzmacniane były one przez przekazy medialne członków rządu, ma-jące na celu uspokojenie rynków oraz wykorzystanie pakietów stymu-lacyjnych innych państw (w szczególności Niemiec). Brak działań w tym względzie okazał się paradoksalnie korzystny.
W polskiej polityce fiskalnej ostatniego okresu brak jest nadal jed-noznacznej strategii. W szczególności nie określono, które z dwóch pod-stawowych metod i rozwiązań, w pewnym sensie sprzecznych ze sobą, stosowanych w innych państwach bierze pod uwagę minister finansów w swych działaniach: 1) ekspansywną („niestandardową”) politykę fiskalną stymulacji, stosowaną w ostatnich latach w większości gospo-darek świata, w szczególności w państwach strefy euro (która jednak nie rozwiązała żadnego ze strukturalnych problemów ich gospodarek), zaś w Polsce zastosowana została w formie powiększenia w drodze nowelizacji ustawy budżetowej 2013 roku deficytu budżetowego, czy też 2) metodę konsolidacji, oszczędności budżetowych, mających na celu zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych i długu publicz-nego, która leżała pierwotnie u podstaw budżetu państwa na 2013 roku i którą wyrażono również w nowelizacji poprzez ograniczenie wydat-ków budżetowych. Obie bowiem stały się podstawą zmienionej w 2013 roku ustawy budżetowej.
Podstawowym problemem krajowej polityki fiskalnej była jednak w ostatnich latach słaba realizacja zakładanych pierwotnie w ustawach budżetowych dochodów budżetowych.
Punktem wyjścia dla oceny gospodarki i polityki fiskalnej w latach 2009–2013 powinno być podstawowe, następujące założenie i wyjaśnie-nie sprzeczności: w Polsce wyjaśnie-nie wystąpiła recesja, a nominalny PKB rósł w tych latach, więc wzrost deficytowości w latach 2010–2012 i stop-niowe osłabienie bazy dochodów budżetowych od 2008 roku (postępu-jący spadek wpływów podatkowych) było niezrozumiałe. Nie było żadnych przesłanek do tak silnych wzrostów deficytu, ani do nieade-kwatnych, zbyt niskich w stosunku do wzrostu PKB wpływów (w szcze-gólności niskiego tempa wzrostu dochodów podatkowych z CIT w 2009 roku, a następnie i przede wszystkim spadku wpływów z VAT oraz, mimo podwyżek stawek podatku akcyzy na papierosy i paliwa silni-kowe, spadku dynamiki dochodów z akcyzy lub słabej realizacji wpły-wów z CIT w 2013 roku). Czy wynikały one tylko z niskiej aktywności gospodarczej?, występującej w kolejnych latach deflacji?,
niekorzyst-47 Wpływ kryzysu ekonomicznego i finansowego na sytuację fiskalną sektora finansów... nej struktury wzrostu gospodarczego dla wpływów z VAT (zwroty VAT z eksportu)?, efektów „zarażania europejskiego”, czy też ze sła-bości zarządzania w sferze finansów publicznych?, jakości legislacji?, w tym rozregulowania rocznych rozliczeń dochodów poprzez zmiany zasad księgowania? lub nieszczelności systemu podatkowego, wykształ-conego w trakcie prac sejmowych nad ustawą VAT-owską w 2010 roku? Kontynuacja spadku efektywności fiskalnej miała miejsce w całym 2012 roku. Według szacunków NBP deficyt budżetu państwa w 2012 roku wyniósł ok. 30,6 mld zł, czyli był niższy od założeń budżetowych o 4,4 mld zł; stopień zaś jego realizacji pozostawał na poziomie ok. 87,5% planu, wobec 62,5% w 2011 roku. Dochody budżetu państwa były niższe od założeń budżetowych o 2,1% w wyniku niskiej realizacji do-chodów podatkowych (93,8% planu). Wszystkie kategorie podatkowe (oprócz podatku od gier) wykonane zostały poniżej planu budżetowego. Niższe od założeń ustawowych wydatki budżetowe (o 3,2%) były zaś głównie efektem ograniczania wydatków elastycznych w sytuacji nie-doboru dochodów budżetowych.
Część z wydatków 2012 roku została przesunięta na 2013 roku, co spowodowało słabość sytuacji fiskalnej już w pierwszych miesiącach 2013 roku i prowadziło do późniejszej konieczności nowelizacji bud-żetu w 2013 roku. Dochody budbud-żetu państwa w styczniu 2013 roku były niższe o 3,9% r/r, przede wszystkim w rezultacie niskiej dynamiki dochodów podatkowych (spadek o 6,9% r/r). Niskie dochody z VAT z kolei (spadek o 22,6% r/r) były również rezultatem przesunięcia ter-minu księgowania grudniowych zwrotów tego podatku z grudnia na styczeń (księgowania zwrotów VAT dokonanych w okresie 1–20 stycznia roku następnego). Wyższa dynamika dochodów z PIT i CIT wynikała natomiast ze zmian w prawie podatkowym, przesuwających termin zapłaty grudniowej zaliczki na podatek dochodowy od przedsiębiorców z grudnia na styczeń.
Wydatki budżetu państwa w styczniu 2013 roku były wyższe niż w pierwszym miesiącu 2012 roku o 6,4% r/r. Deficyt budżetu państwa w styczniu 2013 roku wyniósł z kolei ok. 8,4 mld zł, wobec 5,3 mld zł w styczniu 2012 roku. Gorszy wynik był rezultatem zarówno wyższych wydatków, jak i niższych dochodów. Stopień realizacji deficytu w stycz-niu 2013 roku wyniósł już ok. 23,7% planu, wobec ok. 17,3% szacowa-nego wykonania w styczniu 2012 roku.
Oszczędnościom w wydatkach elastycznych towarzyszyły zjawiska niekorzystne dla tego procesu, powodujące równoczesne powiększenie
48 elżbieta chojna-Duch
nieplanowanych wydatków. Wynikały one też z różnorodnych błędów w zarządzaniu przez organy publiczne w 2012 roku, powodujących konsekwencje sporów sądowych i towarzyszących temu kosztów, jak i z niektórych działań organów skarbowych i kontroli skarbowej po-legających na kosztownym przedłużaniu procedur kontrolnych, zwłasz-cza dotyczących zwrotu VAT. Związane były one w dużej mierze z dzie-dziną budownictwa. Na przykład GDDKiA prowadziła w 2012 roku 700 spraw sądowych związanych z budową dróg. Oznaczało to koszty postępowań, w tym zewnętrznej obsługi prawnej, możliwych kar umow-nych itd. Na coraz szerszą skalę zaczęły występować również przypadki wyłudzeń w systemie VAT-u.
Scenariusz rozwoju sytuacji gospodarczej w roku 2013, przedsta-wiony w uzasadnieniu projektu Ustawy budżetowej na ten rok, był oparty na założeniu poważnego spowolnienia gospodarczego w krajach UE i kontynuacji działań konsolidacyjnych i oszczędnościowych. W sytua-cji pogorszenia koniunktury w otoczeniu zewnętrznym szacowany wzrost PKB w 2013 roku miał wynieść 2,2% (2,9% w czerwcowych założeniach MF do projektu ustawy budżetowej na rok 2013). Już w momencie uchwalania ustawy budżetowej wydawał się on zbyt opty-mistyczny (por. NBP, 2013b).
Ustawa budżetowa na 2013 rok zakładała występowanie deficytu budżetu państwa w wysokości 35,6 mld zł, czyli na poziomie o ok. 0,6 mld zł wyższym, niż przyjęto w Wieloletnim Planie Finansowym
Pań-stwa 2012–2015 (z maja 2012 roku). Sytuacja ta była także związana
z korektą założeń makroekonomicznych jako skutkiem pogorszenia perspektyw wzrostu w Unii Europejskiej. Można więc ją naturalnie uznać za „uzasadniony przypadek”. Deficyt sektora instytucji rządo-wych i samorządorządo-wych (ESA 95) w 2013 roku miał ulec obniżeniu. Choć dynamika PKB była niższa, niż przewidywano w ostatniej aktualiza-cji Programu Konwergenaktualiza-cji (z kwietnia 2013 roku: odpowiednio 2,9% PKB i 2,2% PKB), Komisja Europejska dopuściła zakończenie przez Unię Europejską procedury nadmiernego deficytu wobec Polski. To ważny element, potwierdzający wiarygodność międzynarodową pol-skiej polityki budżetowej. Ustawa budżetowa musiała jednak zostać skorygowana w trakcie roku budżetowego, powiększając deficyt budże-towy i ograniczając wydatki budżetowe oraz zawieszając funkcjonowa-nie pierwszego progu ostrożnościowego z ustawy o finansach publicznych dotyczącego relacji długu do PKB (art. 86). Optymizm planowania budżetowego okazał się nieuzasadniony. Wyższy deficyt był rezultatem
49 Wpływ kryzysu ekonomicznego i finansowego na sytuację fiskalną sektora finansów... znacznie niższych dochodów budżetowych, który nie został w pełni zrekompensowany niższymi wydatkami budżetowymi.
Dlatego też planowanie budżetowe na 2014 rok było bardziej os troż- ne, wręcz prognozę dochodów budżetowych należało uznać za zbyt zachowawczą.
Współcześnie, w związku z kończącym się w 2015 roku rozliczeniem obecnej perspektywy finansowej UE, absorpcja funduszy z budżetu UE i powiązanych z nimi inwestycji publicznych ulega hamowaniu. Oczekiwany jest ponadto negatywny wpływ zacieśnienia polityki fis-kalnej na dynamikę wzrostu gospodarczego. Przyjąć można, że konso-lidacja fiskalna w Polsce może być kontynuowana głównie po stronie dochodów sektora finansów publicznych w ograniczonych formach: brak powrotu stawki VAT do poziomu 22% w 2014 roku, przedłużenie ograniczenia korzystania z ulg samochodowych oznaczały, wzrost dochodów o 7,6 mld zł, zamrożenie na kolejny rok stawki PIT składka OFE; wpływy do budżetu powiększyło też podniesienie stawki rentowej od pracodawców i pracowników jeszcze w drugiej połowie 2013 roku. Wpływ na saldo budżetu państwa w 2014 roku miał transfer aktywów OFE i umorzenie obligacji Skarbu Państwa o wartości nominalnej ponad 130 mld zł.
W kolejnych latach uwarunkowania wewnętrzne i związane z tym ryzyka dla wzrostu gospodarczego to przede wszystkim: ograniczona innowacyjność, niesprzyjająca mu demografia i braki instytucjonalne (brak strategii i koordynacji procesów legislacyjnych, kompetencje sędziów rozstrzygających w sprawach gospodarczych, słaba transpa-rentność i kontrola zarządzania na szczeblu rządowym i samorządowym; (por. także Doing Business Results, BŚW, 2016) w kolejnych latach). Scenariusz optymistyczny opiera się na założeniu szybszego wzrostu gospodarczego i popytu na rynkach światowych u głównych partnerów handlowych Polski. Podkreśla się, że wzrost gospodarczy można zin-tensyfikować poprzez stymulowanie wybranych dziedzin gospodarki przez BGK, także w ramach programu Polskie Inwestycje Rozwojowe (PIR) i funduszy rozwojowych. Politykę fiskalną ma wspierać efektyw-nie koordynowana polityka pieniężna i makroostrożnościowa, zaś ryzy-kiem będzie utrzymanie równowagi makroekonomicznej wobec prze-dłużającej się deflacji i stabilizacja dynamiki wzrostu gospodarczego na poziomie niższym niż przed kryzysem.
Nie jest jednoznaczne, czy oznacza to konieczność weryfikacji po-zycji budżetu (nawet gdy stymulacja będzie odbywała się poza
sekto-50 elżbieta chojna-Duch
rem finansów publicznych z uwagi na swą wielkość proponowanych kwot, będzie miała wpływ na uwarunkowania polityki budżetowej), czy także zmianę strategii budżetowej w kolejnych latach budżetowych, po uruchomieniu PIR. Inwestycje podejmowane w ramach pakietu PIR mogą przede wszystkim służyć współfinansowaniu projektów unijnych i wspieraniu małych i średnich przedsiębiorstw przy udzie-laniu im kredytów przez banki komercyjne.
Należy jednak sądzić, że niekorzystne uwarunkowania zewnętrzne, w tym stagnacja lub umiarkowany wzrost w Unii Europejskiej i niesta-bilność na rynkach finansowych, problemy rynku rosnącego zadłuże-nia prywatnego i publicznego w strefie euro, spowolnienie gospodarki chińskiej, a także efekty wyjścia z polityki QE w USA dla gospodarek wschodzących będą w kolejnych latach w dużym stopniu oddziaływać na sytuację polskiej gospodarki, a zwłaszcza na tempo wzrostu popytu krajowego i PKB. Czy Polsce uda się po 2015 r. utrzymać nadal zdolność do dobrej ponad 3%-ej dynamiki wzrostu, podczas gdy inne gospodarki pogrążają się w recesji lub długookresowej stagnacji, czy uda się ogra-niczyć problemy nieszczelności systemu podatkowego oraz bezkolizyj-nego wprowadzenia zmian fiskalnych proponowanych przez władze polityczne po 2016 r.? To podstawowe kwestie decydujące o sytuacji fiskalnej i rozwoju gospodarczym państwa.
bibliografia
Blanchard O. i Leigh D. (2013). Growth Forecast Errors and Fiscal Multi-pliers, IMF Working Papers, WP, 13: 1.
Chojna-Duch E. (2015). Łagodzenie ilościowe polityki pieniężnej. Warszawa: NIK.
Financial Times (2013). ECB must double in size for new role, 05.02.2013. Ghosh A.R., Kim J.I., Mendoza E.G., Ostry J.D. i Qurehi M.S. (2013).
Fiscal Fatigue. Fiscal Space and Debt Sustainability in Advanced Economies. The Economic Journal.
Małecki W. (red.) (2009). Globalny kryzys finansowy a polska gospodarka. Warszawa: Vizja.
NBP (2013). Raport o stabilności systemu finansowego. Warszawa: Naro-dowy Bank Polski.
NBP (2013a). Makroekonomiczne uwarunkowania polityki pieniężnej. Warszawa: Narodowy Bank Polski.
51 Wpływ kryzysu ekonomicznego i finansowego na sytuację fiskalną sektora finansów...
NBP (2013b). Opinia RPP do Ustawy budżetowej na rok 2013. Narodowy Bank Polski, niepublikowane.
NBP, IE (2013c). Sytuacja bieżąca sektora finansów publicznych. Narodowy Bank Polski, Instytut Ekonomiczny, niepublikowane.
Osiatyński J. (2009). Strategia makroekonomiczna Polski w warunkach światowego kryzysu. Gospodarka Narodowa, 7–8.
Reinhart C.M. i Rogoff K. (2011). This Time Is Different: Eight Centuries
of Financial Folly. Princeton: Princeton University Press.
Watkins M. (2013). Low bank loan repayments send negative signal.
Financial Times, 23.02.2013.
Wernik A. (2010). Budżet państwa w 2009 roku. Raport o stanie finansowym