Pod względem geopolitycznym Białoruś jest państwem położonym strategicznie, co od lat stanowi wyzwanie dla integrującej się Europy, w tym dla Polski, starają-cej się wspierać polityczne przemiany w tym kraju. Sytuacja Białorusi jest odmien-na od sytuacji w innych państwach postsowieckich (i to pomimo jej partycypacji np. w inicjatywie Partnerstwa Wschodniego), co utrudnia właściwe i wyważone po-dejście do istniejących tam problemów, ale zarazem wciąż motywuje do odpowie-dzialnych i skutecznych działań, które mogłyby zachęcić Mińsk do przeprowadzenia
wewnętrznych przemian25. Warszawa, co należy podkreślić, nie wypracowała jak
do-tąd żadnego mechanizmu postępowania wobec Białorusi. Polska dyplomacja dążyła jednak przez lata do zmiany władz tego państwa, co przyniosło jedynie pogorsze-nie wzajemnych relacji. W perspektywie dalszego utrzymywania się tej tendencji, 23 Program Współpracy Transgranicznej Litwa–Polska, wersja nr 5, kwiecień 2007, s. 21, http://www.funduszestrukturalne.gov.pl/NR/rdonlyres/98A49544-7C89-4D61-926D-C0C033B3EA1E/34484/PL_LT_CBC_programme5draftPL2.pdf (23.10.2009).
24 Aktywność Obwodu Kaliningradzkiego we współpracy transgranicznej nie zawsze wiąże się z kooperacją z regionami polskimi. Tak jest w przypadku Euroregionu Saule (nie par-tycypuje w nim strona polska), skupiającego regiony przygraniczne państw nadbałtyckich, którego powstanie łączy się z trasą Via Hanseatica.
25 Por. A. Gil, Perspektywy rozwoju sytuacji politycznej na Białorusi, [w:] Polityka zagra-niczna Polski, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s. 359. Ukraina i Mołdawia, byłe republiki ZSRR, od lat znajdują się w orbicie zainteresowania Unii Europejskiej (czego dowodem jest chociażby objęcie ich programem Partnerstwa Wschodniego). Podzielo-na wewnętrznie UkraiPodzielo-na czy gospodarczo słabo rozwinięta Mołdawia, choć są trudnymi partnerami, to i tak o wiele bardziej skłonnymi do współpracy niż rządzona autorytarnie Białoruś o nader wyraźnych prorosyjskich sympatiach.
Współpraca transgraniczna jako przykład kooperacji ponad podziałami…
jak twierdzi A. Gil, może zostać zerwana nawet niewielka współpraca utrzymana w ostatnich latach, co wpłynie na niemożność realizacji np. programów
edukacyj-nych i społeczedukacyj-nych26.
W literaturze poświęconej problemom współczesnej Białorusi napotkać można
opinię, że dzisiejsza sytuacja polityczna na Białorusi ma charakter przejściowy27.
Można też jednakże zauważyć, że zamiast kontynuacji działań nie tylko nieskutecz-nych, ale wręcz szkodliwych dla polsko-białoruskich relacji, wymierzonych w bia-łoruskie władze, dużo lepszym rozwiązaniem będzie dążenie do poprawy poważnie zakłóconych bilateralnych stosunków, w czym może pomóc współpraca transgra-niczna, obejmująca wielowymiarową i często multilateralną kooperację wspieraną przez UE. Programy, które kierowane są do Białorusi, muszą jednak brać pod uwagę specyfi kę tego państwa, jego polityczną odmienność od sąsiadów będących członka-mi UE bądź utrzymujących z nią dużo lepsze relacje.
Istotnym krokiem ku zacieśnianiu relacji polsko-białoruskich było parafowanie przez premierów obu państw traktatu o dobrym sąsiedztwie i przyjaznej współpracy 23 kwietnia 1992 r. Już dzień po tym wydarzeniu doszło do podpisania (na 10 lat z możliwością przedłużenia) porozumienia o głównych zasadach współpracy trans-granicznej. W szczególności dokonano defi nicji terminów odnoszących się do tej for-my kooperacji, a rządy Polski i Białorusi miały stworzyć władzom niższych szczebli warunki do jej realizacji. Zakres współpracy transgranicznej został zakrojony szero-ko; koordynacją poszczególnych programów miała się zająć Polsko-Białoruska
Mię-dzyrządowa Komisja Koordynacyjna ds. Współpracy Transgranicznej28. Rezultatami
porozumienia były m.in.: otwarcie przejść Bobrowniki–Brestownica oraz Sławaty-cze–Domaczewo, umowa o wzajemnym zatrudnianiu pracowników z 1995 r., wspól-ne prace nad uzgodnieniem bilansów wodno-gospodarczych rzeki Narwi, utworze-nie transgranicznych obszarów chronionych czy opracowautworze-nie wspólnych programów
rozwoju turystyki29.
26 Ibidem, s. 372.
27 Tak np. M. Czasnouski, Systemowe przesłanki dla wsparcia Białorusi przez UE, [w:] Polska i Białoruś po rozszerzeniu Unii Europejskiej, red. M. Krzysztofowicz, Warszawa 2005, s. 69.
28 Współpraca transgraniczna między Polską i Białorusią miała w myśl porozumienia ob-jąć wiele dziedzin, takich jak: rozwój regionów, miast i obszarów wiejskich, planowanie i gospodarka przestrzenna, transport i komunikacja, zaopatrzenie w gaz, elektryczność i wodę, ochrona przyrody, ochrona środowiska, współpraca przemysłowa, rolnictwo, edu-kacja i badania naukowe, kultura i sztuka, walka z przestępczością i wzajemna pomoc przy zwalczaniu klęsk żywiołowych. M. S. Wolański, Postanowienia ważniejszych umów dwustronnych zawartych między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Białoruś, [w:] Pol-ska–Białoruś. Wybrane aspekty polityczne i gospodarcze, red. M. S. Wolański, G. Tokarz, Toruń 2007, s. 61–62.
Łukasz Wojcieszak
166
Na początku lat 90. XX w. Białoruś była benefi cjentem pomocy; w latach 1991– 1995 otrzymała ona 51,5 mln euro z programu narodowego TACIS oraz 58 mln euro z innych programów wspólnotowych. Z uwagi na pogorszenie stosunków z pań-stwami UE oraz wstrzymanie ratyfi kacji Porozumienia o Partnerstwie i Współpracy (umowy takie zawierane są przez UE z państwami należącymi niegdyś do ZSRR, m.in. z Rosją w 1994 r.) środki pomocowe zostały znacznie ograniczone; w latach 1996–2003 z programu TACIS przekazano 15 mln euro, a około 80 mln euro z in-nych programów. Na lata 2005–2006 przeznaczono 10 mln euro z programu
naro-dowego TACIS30. Pomoc techniczna w latach 1991–2005 wyniosła ogółem około
222,1 mln euro. Białoruś otrzymywała pomoc nie tylko z programu TACIS, ale
rów-nież CBC (Cross Border Cooperation)31. Szczególnie istotny był Program
Sąsiedz-twa Polska–Białoruś–Ukraina INTERREG IIIA/TACIS CBC.
Koncepcja „Szersza Europa”(marzec 2003) podkreślała wagę zagadnień
zwią-zanych z zarządzaniem nową zewnętrzną granicą Unii Europejskiej32, przy czym
szczególnego znaczenia nabierała kwestia przepływu ludzi, towarów i usług. W sto-sunku do jej wschodnich partnerów w interesie UE i jej sąsiadów leży to, aby nie zerwano więzi kulturowych, ale zwalczano różnorodne zagrożenia mogące zakłócić
współpracę33. W kwestii tej kooperacji zwraca się uwagę na promocję
zrównoważo-nego rozwoju gospodarczego i społeczzrównoważo-nego po obu stronach granicy, zapewnienie skutecznych i bezpiecznych granic, efektywne zarządzanie oraz promocję lokalnych
kontaktów międzyludzkich34. Z problematyką tą wiąże się także kwestia wiz, będąca
jednym z najważniejszych problemów w relacjach Białoruś–UE35. Z jednej strony
30 M. Krzysztofowicz, Pomoc UE, [w:] Polska i Białoruś…, s. 77–78.
31 Pomoc ze strony UE nie ograniczyła się do tych programów, obejmują również inne, co świadczy o znaczeniu Białorusi dla brukselskich instytucji. A. Dumała, Stosunki Unii Eu-ropejskiej z Białorusią, [w:] Białoruś w stosunkach międzynarodowych, red. I. Topolski, Lublin 2009, s. 294.
32 Koncepcja „Szerszej Europy” określała szeroki zakres możliwej współpracy UE z pań-stwami sąsiadującymi. Oprócz preferencji handlowych oraz dążenia do stworzenia strefy wolnego handlu, które zostały przewidziane jeszcze we wcześniejszych porozumieniach, UE zaproponowała m.in. wprowadzenie nowych instrumentów wspierania i ochrony in-westycji zagranicznych, integrację infrastruktury transportowej, energetycznej i teleko-munikacyjnej. M. Krzysztofowicz, Koncepcja „Szersza Europa”, „Biuletyn Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych” 2003, nr 66, http://www.pism.pl/biuletyn_content/ id/60 (03.09.2009).
33 M. Krystyniak, Współpraca polsko-białoruska w kwestiach wspólnej granicy, [w:] Polska i Białoruś…, s. 87.
34 Ibidem, s. 89.
35 Zob. R. Vainiene, E. Królikowska, J. Płoskonka, V. Romanov, Belarus Reform Scenarios, Warszawa 2003, s. 297.
Współpraca transgraniczna jako przykład kooperacji ponad podziałami…
Unia Europejska docenia wagę kontaktów międzyludzkich, istotnych zwłaszcza dla mieszkańców Białorusi, którzy mogą porównać warunki życia w ich państwie i kra-jach członkowskich UE, a z drugiej strony zdaje sobie sprawę z konieczności
utrzy-mania reżimu wizowego (tzw. wizy Schengen) dla obywateli białoruskich36.
Jak stwierdziła J. Rohozińska, koordynująca programy wsparcia dla Białoru-si we Wschodnioeuropejskim Centrum Demokratycznym, strona polska napotyka w relacjach z białoruskimi partnerami liczne przeszkody związane z opresyjnym charakterem systemu politycznego tego państwa (stosowany jest tam nacisk na orga-nizacje pozarządowe, czyli tzw. trzeci sektor, blokowane są wszelkie możliwości or-ganizowania się poza ścisłym uzgodnieniem z rządem, co pociąga za sobą skutki dla funkcjonowania NGO). Na Białorusi funkcjonują jednak liczne polskie organizacje, prowadzące projekty mające na celu przede wszystkim budowanie społeczeństwa obywatelskiego. Jednym z nich było CASE (Centrum Analiz
Społeczno-Ekonomicz-nych), które jednak zakończyło już swoją działalność37. Inne organizacje działają
w dalszym ciągu; ich skuteczność w głównej mierze zależy od partnerów białoru-skich, choć ważne jest również przygotowanie partnera polskiego do prowadzenia
36 Zob. G. Gromadzki, W. Konończuk, L. Veselý, Białoruś po „wyborach”. Jaka będzie przyszłość reżimu Łukaszenki?, Warszawa 2006, s. 31–32. Problematyka dotycząca wspól-nych granic znalazła swoje miejsce w polsko-szwedzkiej propozycji partnerstwa wschod-niego, odnoszącej się do ustanowienia tej formy kooperacji pomiędzy dwoma państwami członkowskimi UE a byłymi republikami związkowymi ZSRR. Jedną ze sfer współpra-cy są takie problemy, jak: migracje, reżim wizowy oraz infrastruktura graniczna. Jak stwierdzono w tym dokumencie, „pogłębienie współpracy w zakresie szeroko rozumia-nej tematyki migracyjrozumia-nej i dążenie do ruchu bezwizowego jako celu długoterminowego, a w perspektywie krótkookresowej posunięcie się o krok dalej w uelastycznieniu reżimu wizowego”. Stwierdzono ponadto, iż należy przyjąć mapę drogową dochodzenia do ruchu bezwizowego, z jasno określonymi krokami i warunkami. Innym ważnym postanowieniem tegoż dokumentu było zapewnienie dystrybucji funduszy pomocowych UE, co odzwier-ciedlałoby „postęp w realizacji uzgodnionych celów, jak również zdolności absorpcyj-nej”. Polsko-szwedzki projekt odnosi się m.in. do Białorusi, jednak nie jest wykluczone, że może uczestniczyć w nim również Rosja. Propozycja polsko-szwedzka Partnerstwo Wschodnie, czerwiec 2008, http://www.msz.gov.pl/Propozycja,Polsko-Szwedzka,19890. html (03.08.2009).
37 CASE zainicjował w 1994 r. działalność doradczą na Białorusi, koncentrując się na mo-nitorowaniu gospodarki białoruskiej oraz na merytorycznym wsparciu ekonomistów bia-łoruskich. Na przełomie 2002 i 2003 roku, w porozumieniu z Instytutem Prywatyzacji i Zarządzania w Mińsku, utworzone zostało Centrum Badawcze IPM–CASE, mające rea-lizować wspólne projekty CASE i IPM oraz pełnić funkcję kuźni kadr kształcącej młodych białoruskich ekonomistów. Dzięki CASE udało się zrealizować wiele projektów, adreso-wanych nie tylko zresztą do odbiorców białoruskich; http://www.case.com.pl/strona--ID-bialorus,nlang-19.html (27.11.2009).
Łukasz Wojcieszak
168
projektu na Białorusi38. Jak już wspomniano, od lat kluczowym problemem jest
poli-tyka białoruskiego reżimu w stosunku do tych inicjatyw. Przed wyborami parlamen-tarnymi w 2004 r. białoruskie władze m.in. odmawiały rejestracji dwóch projektów w ramach programu TACIS, gdyż ich celem było wspieranie rozwoju organizacji
pozarządowych, władz lokalnych, regionalnych oraz instytucji publicznych39.
Celem Programu Sąsiedztwa Polska–Białoruś–Ukraina INTERREG IIIA/TACIS CBC było wspieranie współpracy transgranicznej na wschodniej granicy Polski, stanowiącej jednocześnie zewnętrzną granicę UE, co miało prowadzić do podnie-sienia poziomu życia oraz społeczno-gospodarczej integracji regionów
przygra-nicznych40. Ostatnie lata to okres dużej aktywności Białorusi w ramach
progra-mów regionalnych41. W listopadzie 2008 r. Komisja Europejska przyjęła „Program
Współpracy Transgranicznej Polska–Białoruś–Ukraina na lata 2007–2013”, stano-wiący kontynuację i rozszerzenie współpracy na obszarze pogranicza tych trzech krajów, jaka istniała na mocy poprzedniego programu, realizowanego w latach
2004–200642. Program ten jest fi nansowany ze środków Europejskiego
Instru-mentu Sąsiedztwa i Partnerstwa, przeznaczono na niego 186,2 mln euro. Jego cele
38 Projekty na Białorusi prowadzą takie organizacje, jak: Stowarzyszenie Centrum Edukacji Obywatelskiej Polska–Białoruś, Fundacja Edukacja dla Demokracji, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Fundacja im. Stefana Batorego, Wschodnioeuropejskie Centrum Demo-kratyczne. Duże programy adresowane do Białorusi prowadzą: Stowarzyszenie Szkoła Liderów, Europejski Dom Spotkań – Fundacja Nowy Staw w Lublinie (praca z Brześciem przez Euroregion Bug), Znak (przyjmują stażystów białoruskich), Fundacja Fala, Kole-gium Europy Wschodniej, Wspólnota Kulturowa Borussia, Dom Pojednania i Spotkań im. św. Maksymiliana Kolbego. M. Michalik, Zdrowy rozsądek i bezpieczeństwo. Działal-ność polskich organizacji pozarządowych na Białorusi – rozmowa z Joanną Rohozińską, strona Grupa Zagranica. Stowarzyszenie polskich NGOs działających za granicą, http:// www.zagranica.org.pl/index.php?option=com_content&task=view&id=132&Itemid=34 (09.10.2009).
39 A. Dumała, Stosunki…, s. 295. Zarówno Białoruś i Obwód Kaliningradzki, jak i ich part-nerzy zdają sobie sprawę z problemów, jakie łączą się ze współpracą transgraniczną. Do najpoważniejszych zagrożeń należą m.in. przemyt, handel narkotykami i żywym towa-rem, zob. szerzej: strona United Nations Development Programme Belarus, http://un.by/ en/undp/focus-areas/cross-border/ (07.11.2009).
40 Ł. Wojcieszak, Program sąsiedztwa Polska–Ukraina–Białoruś 2004–2006. Zarys proble-matyki, [w:] Rola Niemiec i Polski w kształtowaniu polityki UE wobec Ukrainy i Białorusi, red. M. Zamarlik, Kraków 2006, s. 115–123.
41 Dowodem tej aktywności jest jej partycypacja w takich inicjatywach, jak: Program dla Re-gionu Morza Bałtyckiego oraz program Litwa–Łotwa–Białoruś; A. Dumała, Stosunki…, s. 295.
42 Program Współpracy Transgranicznej Polska–Białoruś–Ukraina na lata 2007–2013, strona Centrum Projektów Europejskich, http://www.cpe.gov.pl/5,pl-by-ua (06.12.2009).
Współpraca transgraniczna jako przykład kooperacji ponad podziałami…
to: wzrost konkurencyjności regionów przygranicznych, poprawa poziomu życia,
współpracy sieciowej i inicjatywy społeczności lokalnych43.