Nauka
Gospodarka
Społeczeństwo
Warszawa 2012
W
ydaWca:Wyższa szkoła Menedżerska W WarszaWie
Rada NaukoWa Przewodniczący:
prof. dr stanisław dawidziuk Członkowie:
prof. Phdr. Viera Bacova, Phd., drsc. (słowacja), prof. dr hab. ewgenii Bobosow (Białoruś), prof. h.c. doc. JUdr. Maria Bujňakova, Phd. (słowacja), prof. dr hab. Paweł Czarnecki, prof. dr hab. kazimierz doktór, prof. Thdr. Josef dolista, Phd. (Czechy), prof. devin Fore, Phd. (Usa), prof. dr otar Gerzmava (Gruzja), Phdr. Marta Gluchmanová, Phd. (słowacja), prof. ing. dr renáta Hótová (Czechy), prof. dr hab. Lech Jaczynowski, doc. Phdr. nadežda krajčova, Phd. (słowacja), prof. MUdr. Vladimir krčmery, Phd, drsc. dr h.c. Mult. (słowacja), prof. dr hab. stanisław Marciniak, prof. dr John McGraw, Phd. (kanada), dr Joanna Michalak- dawidziuk, prof. Phdr. František Mihina, Csc. (słowacja), prof. dr hab. nella nyczkało (Ukraina), ing. Jozef Polačko (słowacja), prof. dr h.c. Hans Joachim schneider (niemcy), prof.
dr hab. Maria szyszkowska, dr h.c. prof. daniel J. West Jr. Phd. FaCHe, FaCMPe (Usa), prof. dr hab. Minoru yokoyama (Japonia), prof. Phdr. anna Žilová, Phd. (słowacja).
koleGium RedakcyjNe
redaktor naczelny: prof. dr hab. Wojciech słomski, dr h.c. Mult.
sekretarz redakcji: doc. dr kiejstut r. szymański redaktorzy tematyczni:
prof. dr hab. Lidia Białoń prof. dr hab. Marian daniluk prof. dr hab. Henryk stańczyk prof. dr hab. Jan krukowski
redaktor statystyczny: dr hab. ewa Frątczak redaktorzy językowi:
Język polski: dorota Bruszewska, Język angielski: Marta dawidziuk, Jenny davidson (native speaker), Język rosyjski: Jadwiga Piłat, Język słowacki: andrea Gieciová-Èusová (native speaker) redaktor techniczny: Jarosław Juszczak
opracowanie graficzne, skład i łamanie: Jarosław Juszczak Projekt okładki: Michał Piotrowski
adres redakcji i wydawcy:
Wyższa szkoła Menedżerska w Warszawie ul. kawęczyńska 36, 03-772 Warszawa
www.wsm.warszawa.pl issn 2082-6117
Printed in Poland nakład 500 egz.
prof. dr hab. alexnader Belochlavek (Czechy) doc. Phdr. Michal Bochin, Phd. (słowacja)
doc. ing. ivana Butoracová Šindleryová, Phd. (słowacja) doc. Paeddr. eva dolinská (słowacja)
ks. prof. Phdr. Pavol dancak, Phd. (słowacja) doc. Mgr. Mgr. andrej démuth, Phd. (słowacja) prof. Phdr. rudolf dupkala, Csc. (słowacja) doc. Phdr. Mária Gažiová, Phd. (słowacja) prof. Phdr. Vasil Gluchman, Csc. (słowacja) prof. dr Wasilij Griszczenko (rosja)
prof. Phdr. ivica Gulášová, Phd. (słowacja) prof. Thdr. Cyril Hišem, Phd. (słowacja)
prof. kU doc. Paeddr. Tomáš Jablonský, Phd. (słowacja) prof. dr hab. Józef Jaroń
prof. dr hab. Tadeusz kmiecik prof. dr hab. Michał kozyr (Ukraina)
doc. ing. Viera kuzmišinová, Phd. (słowacja) doc. ing. Ladislav Lukáč, Csc. (słowacja) prof. dr hab. Ludwik Malinowski
doc. MUdr. Maria Mojzešova, Phd. (słowacja) prof. dr hab. ewa nowacka
prof. dr hab. Jerzy oniszczuk prof. dr Taras rak (Ukraina)
prof. dr hab. Wanda rusiecka (Białoruś) prof. dr hab. alicja sajkiewicz
prof. dr hab. Józef smoliński
doc. ing. Vojtěch spáčil, Csc. (Czechy)
dr h.c. doc. Paeddr. Marek storoška, Phd. (słowacja) prof. dr hab. zbigniew sufin
doc. ing. Martin Vološin, Phd. (słowacja) prof. dr hab. Jan Wawrzyniak
prof. dr hab. Jan Winiecki prof. dr nona zinovieva (rosja)
© Copyright by Wyższa szkoła Menedżerska w Warszawie żaden fragment tej publikacji nie może być reprodukowany, umieszczany w systemach przechowywania informacji lub przekazywany w jakiejkolwiek
formie − elektronicznej, mechanicznej, fotokopii czy innych reprodukcji – bez zgodny posiadacza praw autorskich.
Wersja wydania papierowego „nauka Gospodarka społeczeństwo”
jest wersją główną.
Wszystkie nadsyłane artykuły naukowe są recenzowane.
Procedura recenzowania artykułów, zapora ghostwriting oraz zasady przygotowywania tekstów i instrukcje dla autorów znajdują się na stronie
internetowej czasopisma www.wsm.warszawa.pl
SPIS TREŚCI
Marian Daniluk
ZAGADNIENIA WPŁYWU NADMIERNEGO DŁUGU PUBLICZNEGO
NA NIESTABILNOŚĆ RYNKÓW FINANSOWYCH ... 13 Marek Działoszyński
SPOŁECZNOŚĆ LOKALNA I PRACA W POLICJI ... 23 Lech Smolaga
KRYZYSY EKONOMICZNE POCZĄTKU XXI W.
JAKO SYMPTOM PROCESU UPADKU
TRADYCYJNYCH FINANSÓW ... 43 Waldemar Aftyka, Lidia Białoń, Klemens Stańkowski
SYSTEM ZARZĄDZANIA JAKOŚCIĄ KSZTAŁCENIA
W WYŻSZYCH SZKOŁACH MENEDŻERSKICH ... 73
Minoru Yokoyama
INTERNATIONAL GAMBLING SPECULATION AT CRISIS
–ANALYSIS OF SKYROCKETING IN THE VALUE OF
JAPANESE YEN AFTER TWO LARGE
EARTHQUAKES IN JAPAN ... 95 Paweł Stanisław Czarnecki
REGULACJE PRAWNE W POLSCE I W WYBRANYCH KRAJACH
W OBSZARZE PRACY SOCJALNEJ ... 113
NAUKA
GOSPODARKA
SPOŁECZEŃSTWO
NR 1(4) ROK 2012
ISSN 2082-6117
ARTYKUŁY
Bernardo Ramirez, Daniel J. West, Jr.
SUSTAINABLE COST REDUCTIONS
FOR COMMUNITY HOSPITALS ... 133
Andrzej Goworski, Wojciech Soliński HRABAL’S GYPSIES
(THE OUTLINE OF THE ISSUE) ... 145 Jana Boroňová, Vlasta Dvořáková
PROBLEMS OF WOMEN RELATED TO
THE PELVIC FLOOR MUSCLES ... 153
Ján Breza, Ján Breza, Jr.
Lenka Gornerová, Ivica Gulášová
THE IMPORTANCE OF HEALTH COUNSELING CENTERS IN PROCESS OF PROTECTION, DEVELOPMENT
AND SUPPORT OF PUBLIC
HEALTH IN SLOVAKIA ... 163 Marian Lelonek
KOMPETENCJE POZNAWCZE UCZNIÓW I ICH ROZWIJANIE
W PROCESIE NAUCZANIA ZINTEGROWANEGO ... 171
Krystyna Teresa Panas
PSYCHOLOGY OF VOLUNTEERING ... 185
Elżbieta Kotowska
OBOWIĄZKI PUBLICZNOPRAWNE PRZEDSIĘBIORCY ZE SZCZEGÓLNYM UWZGLĘDNIENIEM POWSTAWANIA
I REGULACJI ZOBOWIĄZAŃ PODATKOWYCH ... 197
Bronisław Ryś
ZAGROŻENIA DLA PRZYSZŁEGO
ROZWOJU CHRL ... 215
Elżbieta Sawa-Czajka
SPOŁECZNE ASPEKTY ROZWOJU ENERGETYKI
ATOMOWEJ –POLSKA I ŚWIAT ... 243
Dominik Hryszkiewicz
SPOŁECZNA ODPOWIEDZIALNOŚĆ
INSTYTUCJI PUBLICZNEJ ... 261
Krzysztof Stasiak
KARA OGRANICZENIA WOLNOŚCI I JEJ ROLA
W RESOCJALIZACJI SPRAWCÓW PRZESTĘPSTW ... 275 Tadeusz Kmiecik
POLSKO-NIEMIECKIE STOSUNKI GOSPODARCZE
W LATACH 1920-1934 ... 289
Janusz Zagórski
SPOSÓB SPRAWOWANIA DOZORU WOBEC SKAZANYCH
– W ŚWIETLE BADAŃ ... 299
John G. McGraw, PERSONALITY DISORDERS AND STATES
OF ALONENESS.INTIMACY AND ALONENESS.AMULTI VOLUME STUDY IN PHILOSOPHICAL PSYCHOLOGY, VOL.2, RODOPI,AMSTERDAM-NEW YORK 2012,378 PP.
Recenzja (Brunon Hołyst) ... 307
Wywiad z Prof. dr. Stanisławem Dawidziukiem Założycielem – Rektorem Honorowym WSM
dlaPOLISH MARKET ... 311
KRONIKA WYDARZEŃ WSM ... 315 INFORMACJA O AUTORACH ... 347
RECENZJE BADANIA
INFORMACJE
TABLE OF CONTENTS
Marian Daniluk
THE INFLUENCE OF THE EXCESSIVE PUBLIC DEBT
ON THE INSTABILITY OF FINANCIAL MARKETS ... 13
Marek Działoszyński
THE LOCAL COMMUNITY AND POLICE WORK ... 23 Lech Smolaga
ECONOMIC CRISES AT THE BEGINNING OF THE 21ST
CENTURY AS A SYMPTOM OF THE DECLINE
OF TRADITIONAL FINANCE ... 43 Waldemar Aftyka, Lidia Białoń, Klemens Stańkowski
THE SYSTEM OF QUALITY MANAGEMENT
IN MANAGEMENT UNIVERSITIES ... 73 Minoru Yokoyama
INTERNATIONAL GAMBLING SPECULATION AT CRISIS
–ANALYSIS OF SKYROCKETING IN THE VALUE OF
JAPANESE YEN AFTER TWO LARGE
EARTHQUAKES IN JAPAN ... 95
Paweł Stanisław Czarnecki
LEGAL REGULATIONS IN POLAND AND OTHER SELECTED
COUNTRIES IN THE FIELD OF SOCIAL WORK ... 113 ARTICLES
SCIENCE ECONOMY SOCIETY
2082-6117
NO. 1(4) YEAR 2012
Bernardo Ramirez, Daniel J. West, Jr.
SUSTAINABLE COST REDUCTIONS
FOR COMMUNITY HOSPITALS ... 133
Andrzej Goworski, Wojciech Soliński
HRABAL’S GYPSIES (THE OUTLINE OF THE ISSUE) ... 145
Jana Boroňová, Vlasta Dvořáková PROBLEMS OF WOMEN RELATEDTO
THE PELVIC FLOOR MUSCLES ... 153
Ján Breza, Ján Breza, Jr.
Lenka Gornerová, Ivica Gulášová
THE IMPORTANCE OF HEALTH COUNSELING CENTERS IN PROCESS OF PROTECTION, DEVELOPMENT
AND SUPPORT OF PUBLIC
HEALTH IN SLOVAKIA ... 163
Marian Lelonek
COGNITIVE COMPETENCES OF THE STUDENTS AND THEIR DEVELOPMENT IN THE PROCESS
OF INTEGRATED EDUCATION ... 171
Krystyna Teresa Panas
PSYCHOLOGY OF VOLUNTEERING ... 185
Elżbieta Kotowska
PUBLIC RESPONSIBILITIES OF AN ENTREPRENEUR WITH FOCUS ON ARISING OF THE TAX LIABILITIES
AND THEIR SETTLING ... 197
Bronisław Ryś
THREATS TO THE FUTURE DEVELOPMENT OF PRC ... 215
Elżbieta Sawa-Czajka
SOCIAL ASPECTS OF NUCLEAR ENERGY DEVELOPMENT
–POLAND AND THE WORLD ... 243
Dominik Hryszkiewicz
SOCIAL RESPONSIBILITY OF PUBLIC INSTITUTION ... 261
Krzysztof Stasiak
THE PENALTY OF IMPRISONMENT AND ITS ROLE
IN RESOCIALIZATION OF CRIMINALS ... 275
Tadeusz Kmiecik
POLISH-GERMAN ECONOMIC RELATIONS IN 1920-1934 ... 289
Janusz Zagórski
THE METHOD OF SUPERVISING THE CONVICTS –
IN THE LIGHT OF RESEARCH ... 299
John G. McGraw, PERSONALITY DISORDERS AND STATES
OF ALONENESS.INTIMACY AND ALONENESS.AMULTI-VOLUME STUDY IN PHILOSOPHICAL PSYCHOLOGY, VOL.2,
RODOPI,AMSTERDAM-NEW YORK 2012,378 PP.
Review (Brunon Hołyst) ... 307
Interview with the Founder – WSM Honorary Rector Prof. Dr. Stanislaus Dawidziuk
for POLISH MARKET ... 311
WARSAW MANAGEMENT ACADEMY’S
CHRONICLE OF EVENTS ... 315 AUTHORS OF THE PLACED TEXTS ... 347
REVIEWS RESEARCH
INFORMATION
Marian Daniluk
Wyższa Szkoła Menedżerska w Warszawie
Z
AGADNIENIA WPŁYWU NADMIERNEGO DŁUGU PUBLICZNEGO NA NIESTABILNOŚĆ RYNKÓW FINANSOWYCHGlobalny kryzys finansowy, który zaczął się w Stanach Zjednoczonych w la- tach 2007-2008 od nieroztropnej polityki kredytowej i zastosowania ryzykownych operacji finansowych banków, przy wykorzystaniu skomplikowanych instrumen- tów ustrukturyzowanych, przekształcił się następnie w kryzys zadłużenia państw.
Wystąpił w Stanach Zjednoczonych i wielu państwach Unii Europejskiej, w szczególności w Grecji. Złożyło się na to wiele przyczyn współczesnej neoli- beralnej gospodarki kapitalistycznej, które są przedmiotem licznych analiz, prowa- dzonych przez ekonomistów, polityków, renomowane ośrodki naukowo-badawcze i jak należy ocenić, nie zostały one jeszcze w pełni rozpoznane. Głównym zagroże- niem dla rozwoju wielu państw jest obecnie nadmierny dług publiczny ukształto- wany przez liberalną politykę budżetową, prowadzoną przez wiele lat, zagrażającą niewypłacalnością państwa oraz poważnymi konsekwencjami społeczno-gospo- darczymi nie tylko dla danego kraju, ale także w wymiarze globalnym.
Poglądy ekonomistów w klasycznej teorii ekonomii w sprawie deficytu bu- dżetowego i długu publicznego były zbieżne. Uznawano zasadę, że wydatki rządowe powinny być ograniczone do przychodów podatkowych, co oznacza- ło, że budżety powinny być zrównoważone. Duży wkład w rozwój teorii zwią- zanej z finansowaniem wydatków rządowych w doktrynie klasycznej ekonomii stworzyli Adam Smith (1723-1790)1 i David Ricardo (1772-1823)2. Stali oni na stanowisku, że w zarządzaniu finansami państwa powinny obowiązywać zasady zdrowej praktyki biznesowej, stosowanej w przedsiębiorstwach. Występowanie
1 A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, PWN, Warszawa 1954.
2 D. Ricardo, Zasady ekonomii politycznej i opodatkowania, PWN, Warszawa 1957.
NAUKA.GOSPODARKA.SPOŁECZEŃSTWO NR 1(4) ROK 2012 ISSN2082-6117, SS.13-22
deficytów budżetowych, powodujących dług publiczny, mogło być tolerowane jedynie w okolicznościach nadzwyczajnych, takich jak np. działania wojenne.
Opowiadali się za dążeniem do tworzenia nadwyżek budżetowych w normalnych warunkach funkcjonowania państwa, traktując je jako zabezpieczenie na wypadek wystąpienia niekorzystnych sytuacji fiskalnych. Deficyt budżetowy, tworzący dług publiczny, był traktowany jako obciążenie finansowe przyszłych pokoleń.
W procesie rozwoju myśli ekonomicznej następowała ewolucja poglądów na temat deficytu budżetowego i długu publicznego. Keynesiści3 zmienili zasadę klasyków o potrzebie równowagi budżetowej uznając, że deficyt budżetowy po- zwala zatrudnić więcej osób, generować większy dochód i zwiększać wytwórczość.
Może odegrać ważną rolę w zakresie stabilizacji koniunktury. Uznawali, że takie podejście do finansowania celów państwowych, zwłaszcza w czasach nierównowa- gi gospodarczej i recesji, przy wysokim bezrobociu, jest działaniem pozwalającym rządowi efektywnie rozwiązywać problemy społeczno-gospodarcze.
Nie wszyscy ekonomiści, tworzący podstawy współczesnej gospodarki kapi- talistycznej, podzielali pogląd keynesistów, jak R.J. Barro, J.M. Buchanan, tym nie- mniej w praktyce gospodarczej, kreowanej przez rządy poszczególnych państw, a zwłaszcza państw wysoko uprzemysłowionych anglosaskich, istniało przyzwole- nie na zadłużanie się państwa. Literatura ekonomiczna wykazuje, że poglądy eko- nomistów na rolę deficytu budżetowego i długu publicznego ewaluowały w czasie.
Dotychczas nie ukształtowały się jednoznaczne kryteria w teorii ekonomii pozwa- lające określić skalę dopuszczalnego zadłużania państwa. Kształtowanie się pozio- mu długu publicznego poszczególnych państw pozostawało w praktyce pod wpływem bieżącej sytuacji społeczno-gospodarczej w szczególności polityki gos- podarczej polityków, sprawujących rządzenie państwem.
Zdefiniowane zostało natomiast powszechnie przyjmowane pojęcie długu publicznego. Dług publiczny to zadłużenie instytucji rządowych i samorządo- wych, zarówno krajowe, jak i zagraniczne, będące rezultatem zaciągania zobo- wiązań (najczęściej w formie obligacji i bonów skarbowych) w celu pokrywania narastających deficytów budżetowych.
Problemy nadmiernego długu publicznego w USA i krajach Unii Europejskiej
Analizując w makroskali kształtowanie się długu publicznego od początków XX w., na przykładzie największej gospodarki świata – Stanów Zjednoczonych można wskazać na dwie główne przyczyny – wojny i kryzysy gospodarcze.
Najwyższy poziom długu publicznego USA był w czasie II wojny światowej
3 J.M. Keynes, Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, PWN, Warszawa 2003.
i odbudowy powojennej (Plan Marshala) oraz w okresie tzw. zimnej wojny – Korea, Wietnam. Następnie duży wzrost długu publicznego występuje w związ- ku z zaangażowaniem się Stanów Zjednoczonych w wojnę w Afganistanie i w walkę z terroryzmem. Z analizy danych statystycznych kształtowania się długu publicznego w USA wynika, że pod koniec XX w. na wydatki państwa o charakterze militarnym nakładają się niekorzystne uwarunkowania ekono- miczne wywoływane kryzysami sektora finansowego i koniecznym wspieraniem banków oraz gospodarki funduszami publicznymi. O ile wielki kryzys gospo- darczy lat 1929-1935 spowodował wzrost długu publicznego do poziomu 40%
PKB, to już kryzys finansowy i recesja lat 2008-2009, przy wysokich wydatkach militarnych, wywindowały wzrost długu publicznego USA w 2010 r. do po- ziomu 92,5% PKB, powodując dalszy jego szybki wzrost. W 2011 r. dług pu- bliczny Stanów Zjednoczonych przekroczył poziom produktu krajowego brut- to, wywołując debatę na ten temat w Kongresie i niepokoje na globalnych ryn- kach finansowych.
Również w wielu krajach Unii Europejskiej zadłużenie państwa jest na nie- bezpiecznym, bardzo wysokim poziomie. Proces integracji jednolitego rynku w Unii Europejskiej, mimo wielu korzystnych rozwiązań, ujawnił także słabości oraz szeroki zakres zróżnicowanych polityk społeczno-gospodarczych. Zwłasz- cza w obszarze polityki fiskalnej państw, w sferze przywilejów socjalno- społecznych finansowanych z budżetu państwa. Również w zakresie wpływu decyzji politycznych na gospodarkę i finanse duże zróżnicowanie istnieje w krajach UE. Skutki tych działań długookresowo są sprzeczne ze strategicz- nymi celami Unii a także wywołują zagrożenia bankructwa państwa. Na po- czątku 2011r. rynki finansowe uznały, że w takiej niebezpiecznej sytuacji zna- lazły się 3 kraje Unii Europejskiej: Grecja, Irlandia i Portugalia. Dług publiczny w 2010 r. wyniósł dla Grecji 140,2% PKB, dla Irlandii 97,4% PKB, dla Portu- galii 82,8% PKB. Kraje te, należące do strefy euro musiały skorzystać ze spe- cjalnego, pomocowego funduszu stabilizacyjnego EFSF oraz specjalnej pomo- cy kredytowej Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Działania te zostały podjęte przez przywódców UE także ze względu na ratowanie stabilności całe- go systemu monetarnego euro. Wiele działań w tym kierunku, jak np. skup ob- ligacji skarbowych zagrożonych państw, podjął Europejski Bank Centralny. Mimo tych działań nie wszystkie problemy w tym zakresie zostały już rozwiązane.
Jak wynika z danych statystycznych Tablicy 1, większość krajów UE jest za- dłużona ponad uznawany za dopuszczalny poziom, określany w granicach do 60% PKB. Na ocenę ryzyka wypłacalności państwa w istocie wpływa wiele czynników w szczególności deficyt budżetowy i dług publiczny, wielkość pań- stwa i jego gospodarki, rezerwy walutowe, wzrost gospodarczy, prognozy roz- wojowe oraz inne ważne dla danego kraju czynniki.
Tablica 1. Dług publiczny i deficyt budżetowy państw strefy euro w 2010 r.
Nazwa państwa Dług publiczny w % do
PKB Deficyt budżetowy w % do PKB
Grecja 140,2 9,6
Włochy 118,9 5,0
Belgia 98,6 4,8
Irlandia 97,4 32,3
Francja 83,0 7,7
Portugalia 82,8 7,3
Niemcy 75,7 3,7
Austria 70,4 4,3
Malta 70,4 4,2
Holandia 64,8 5,8
Hiszpania 64,4 9,3
Cypr 62,2 5,9
Finlandia 49,0 3,1
Słowacja 42,1 8,2
Słowenia 40,7 5,8
Luksemburg 18,2 1,8
Źródło: Raport OECD Economic Outlook 2010, Forum Nr 50, 2010 r.
Współcześnie w warunkach globalnej gospodarki ocenę wiarygodności wy- płacalności państwa ustalają rynki finansowe i działające na nich globalne firmy ratingowe, określające poziom ryzyka kredytowego. Stały się one arbitralną wyrocznią, a ich ocenom dają wiarę rynki finansowe.
Reakcja rynków finansowych, z których rządy pozyskują kapitały za wyemi- towane papiery skarbowe, jest bezwzględna i natychmiastowa, co ilustruje oprocentowanie obligacji skarbowych 10-letnich w końcu 2010 r. zaprezento- wane w tablicy 2.
Obsługa długu publicznego nadmiernie zadłużonych państw jest niezwykle kosztowna i stanowi poważne obciążenie budżetu państwa. Rynkowi dostarczy- ciele kapitału – głównie globalne banki i fundusze inwestycyjne – wysoko wy- ceniają ryzyko lokat kapitałowych, a pożyczkobiorcy (państwa) muszą spełniać stawiane wymagania wiarygodności, dyktowane przez rynki finansowe aby móc sprzedać papiery skarbowe z nowej emisji.
Oprocentowanie 10-letnich obligacji skarbowych Grecji pod koniec 2010 r.
wzrosło do 11,6%, a później nawet do 18%, Irlandii i Portugalii do ponad 8%, podczas gdy obligacje krajów uznanych za bezpieczne (Niemiec) kształtowały się na poziomie 2,8%, a później spadły do około 2%.
Wysokie oprocentowanie obligacji skarbowych Grecji, Irlandii i Portugalii wskazuje, że zagrożenie ich bankructwem było prawdopodobne, a pomoc ze strony Unii Europejskiej konieczna. Jednak wiele problemów w tym zakresie może być rozwiązanych w perspektywie dłuższego okresu czasu, zwłaszcza przez podjęcie konsekwentnych działań oszczędnościowych przez zaintereso- wane kraje, przy jednoczesnym wsparciu UE i międzynarodowych instytucji finansowych.
Problem nadmiernego długu publicznego występuje w wielu państwach, Hiszpanii, Włoszech także w Polsce, gdzie dług publiczny w 2010 r. wyniósł około 54% PKB. Rozwiązania w tym zakresie nie będą łatwe, wymagają wielo- stronnych analiz i wieloletnich działań naprawczych rządów. Nie ma jeszcze dostatecznych opracowań teoretycznych i programów realizacyjnych. Jest jed- nak pewne, że niezbędne jest ograniczenie poziomu długu publicznego ale w taki sposób, aby nie wywołać recesji oraz zapewnić rozwój społeczno- gospodarczy, co jednak jest zadaniem niezmiernie trudnym do realizacji.
Tablica 2. Zmiany oprocentowania 10-letnich obligacji skarbowych wybranych państw Unii Europejskiej w 2010 r.
Państwo Stopy procentowe 10-letnich obligacji skarbowych styczeń 2010 r. grudzień 2010 r.
Niemcy 2,7 2,8
Włochy 4,3 4,3
Hiszpania 4,4 5,1
Portugalia 6,3 8,1
Irlandia 4,4 8,3
Grecja 6,0 11,6
Źródło: Raport Europejskiego Banku Centralnego Nr 3020/2011 r.
Przyczyny powstawania długu publicznego
Analiza kształtowania się długu publicznego wielu krajów w perspektywie długookresowej wskazuje na możliwości występowania wielu przyczyn o cha- rakterze systemowym, jak również wynikających ze szczególnych uwarunko- wań, w jakich znalazło się dane państwo.
Podstawowe znaczenie należy przypisać powstawaniu przyczyn wynikają- cych z doktryn ekonomiczno-politycznych rynkowej gospodarki neoliberalnej, dominującej we współczesnym świecie. Wśród wielu przyczyn powstawania długu publicznego za bezpośrednią przyczynę należy uznać deficyt budżetowy,
utrzymywany przez państwa przez wiele lat, których władze ustawodawcze i wykonawcze dopuszczają do wyższych wydatków publicznych od uzyskiwa- nych dochodów, nawet w okresie wysokiego wzrostu gospodarczego. Meryto- rycznymi czynnikami powodującymi powstawanie deficytu budżetowego, a w jego konsekwencji długu publicznego, może być wiele przyczyn, wśród których do podstawowych należy zaliczyć:
1) neoliberalna doktryna ekonomiczna oparta na poglądach J.M. Keynesa i keynesistów zakładająca, że utrzymywanie deficytu budżetowego i długu pu- blicznego, z uwagi na niestabilny charakter gospodarki rynkowej, jest aktywnym instrumentem realizowania polityki gospodarczej, zapewniającej eliminowanie nadmiernego bezrobocia i rozwiązywanie innych trudności społeczno-gospodar- czych państwa;
2) osiąganie celów politycznych przez rządzące elity, które, jak podkreśla S. Owsiak4, nie decydują się na podnoszenie podatków i nie dokonują odpo- wiednich cięć w wydatkach publicznych. Taka polityka rządzących, mająca w swoim założeniu charakter krótkookresowy, w praktyce powoduje jej kontynu- ację przez kolejne rządy, a w istocie wpadnięcie państwa w pułapkę zadłużenia;
3) szczególne nadzwyczajne okoliczności spowodowane wydatkami wojen- nymi, dużymi klęskami żywiołowymi czy też kryzysami gospodarczymi.
Współczesne problemy nadmiernego długu publicznego wielu rozwiniętych ekonomicznie państw występują w warunkach pokojowych. u podstaw których leży neoliberalna polityka gospodarcza i osiąganie celów politycznych elit rzą- dzących, nie doceniając ryzyka narastającego długu publicznego w przyszłych okresach.
Zobowiązania pieniężne stanowiące dług publiczny pokrywane są środkami budżetu państwa. Wydatki z tego tytułu w danym roku budżetowym obejmują spłatę części zaciągniętych zobowiązań pieniężnych podlegających realizacji, np. wykup obligacji skarbowych oraz należnych wynagrodzeń (odsetek z tytułu użyczonych państwu pożyczek).
Do głównych bezpośrednich przyczyn długu publicznego należy zaliczyć:
▪ wyemitowane dłużne papiery wartościowe;
▪ zaciągnięte przez władze publiczne (rządowe i samorządowe) pożyczki i kredyty bankowe;
▪ nieuregulowane przez jednostki sektora publicznego wymagalne zobo- wiązania (np. odszkodowania z tytułu orzeczeń sądowych, przymuso- wych wywłaszczeń itp.).
Podstawową formą zadłużania się władz publicznych w przeszłości było za- ciąganie kredytów bankowych, krajowych i zagranicznych (kredytów banku
4 S. Owsiak, Finanse publiczne, PWN, Warszawa 1999, s. 257-258.
centralnego, banków komercyjnych, międzynarodowych instytucji finanso- wych). Współcześnie dominującą formą jest emisja i sprzedaż na rynkach fi- nansowych dłużnych papierów skarbowych oraz komunalnych dłużnych papie- rów wartościowych (bony pieniężne, obligacje). Papiery wartościowe sektora publicznego, zwłaszcza skarbowe, cieszą się dużym popytem ze względu na niski stopień ryzyka inwestycyjnego, ale odnosi się to tylko do państw uznawa- nych na rynkach finansowych za bezpieczne, mające najwyższe oceny firm ra- tingowych. Zobowiązania finansowe państw są na bieżąco poddawane analizie wyspecjalizowanych w tym zakresie firm ratingowych globalnych i ocena ryzyka wyemitowanych przez nie papierów wartościowych jest zmienna, a ryzyko wy- ceniane jest przez rynki określoną stopą oprocentowania. Na przykład opro- centowanie obligacji 10-letnich w III kwartale 2011 r. państw uznawanych za bezpieczne i wiarygodne (Niemcy) wynosiło około 2%, a rządu greckiego 18%
i nawet jeszcze wyżej. Oprocentowanie greckich dwuletnich obligacji skarbo- wych w 2011 r. wzrosło nawet do 40%. Pogłębiające się trudności gospodarcze i finansowe Grecji spowodowały, że rynki finansowe zażądały znacznej pod- wyżki oprocentowania tych obligacji do około 40% i wyrażały zgodę na zakup po uzyskaniu odpowiednich gwarancji.
Wysokie koszty odsetkowe z tytułu obligacji skarbowych i innych zobowiązań finansowych są poważnym obciążeniem budżetu państwa. W krajach o znacznym długu publicznym, wynoszącym 40-50% PKB, koszty jego obsługi wynoszą 10- 15% budżetu państwa, a przy wyższym zadłużeniu mogą doprowadzić do niezdol- ności państwa do finansowania swoich podstawowych zadań i niewypłacalności w zakresie realizacji swoich zobowiązań finansowych wobec wierzycieli.
W warunkach globalizacji rynków finansowych i zgromadzonych na nich ogromnych funduszy kapitałowych, zarządzanych przez bankowe i niebankowe prywatne instytucje finansowe istnieją duże możliwości pozyskiwania obcego kapitału. Stwarza to pewną pułapkę dla rządów i organów samorządowych w zakresie łatwego dostępu do kapitału. Przy słabych prawnych mechanizmach ograniczających zadłużanie się sektora publicznego, powstaje zagrożenie nad- miernego zadłużenia i niewypłacalności, co współcześnie wystąpiło w wielu państwach.
Czynniki niestabilności rynków finansowych
We współczesnych warunkach globalnej gospodarki, otwartych rynków finan- sowych, swobodnego przepływu kapitału i dominującej roli transnarodowych banków, funduszy inwestycyjnych oraz koncernów przemysłowych i sieciowych handlowych, pozytywne i negatywne zjawiska gospodarcze ujawniające się w okre- ślonych rejonach bądź krajach wywierają wpływ na całą gospodarkę światową.
Szczególnie wrażliwe są rynki finansowe, których reakcja może być wręcz naty- chmiastowa. Pierwsze impulsy pojawiających się nowych sygnałów płyną zwykle z rynku kapitałowego, który jest najbardziej umiędzynarodowiony i wrażliwy na ryzyko inwestycyjne. Zwłaszcza giełdy papierów wartościowych dostarczają nieu- stannie, za pomocą indeksów giełdowych i wskaźników, informacji o zmianach koniunktury giełdowej, a jednocześnie zmianach na rynkach finansowych oraz w różnych dziedzinach gospodarki światowej, regionalnej i poszczególnych krajów.
Globalne elektroniczne systemy informacyjne Reutersa, Bloomberga i inne, obsługujące rynki finansowe, zapewniają bieżącą dostępność do informacji wszystkim uczestnikom rynku – bankom, firmom, instytucjom rządowym, oso- bom fizycznym, w jednakowym czasie i niezależnie od miejsca na kuli ziemskiej.
Jednak „niewidzialna ręka rynku”, sformułowana przez twórcę ekonomii klasycznej Adama Smitha w końcu XVIII w., jako miejsca wartościowania róż- nych towarów, na zasadzie konfrontacji popytu z podażą, względnie obiek- tywnej rynkowej wyceny dóbr nie sprawdza się już współcześnie, na początku XXI w. Mimo że rynek zapewnia na równych prawach uczestnictwo każdemu na zglobalizowanych rynkach finansowych, skoncentrowany kapitał funduszy hegdingowych i banków inwestycyjnych nastawionych na agresywne działania spekulacyjne może zachwiać stabilnością nawet największego rynku. W pogoni za maksymalizacją zysku ci wielcy gracze zdecydowani są działać tak, by za- pewnić sobie przewagę w osiągnięciu celu kosztem innych, nawet jeśli będzie to państwo czy system monetarny. Pozwala na to zmieniona struktura dyspo- nentów kapitału finansowego. Jak wynika z raportu OECD w 2010 r. wartość transakcji na rynkach kapitałowych wielokrotnie przewyższa skumulowany Produkt Krajowy Brutto i instrumenty finansowe znajdujące się w dyspozycji rządów. Pewną ilustracją tych relacji są dane zawarte w tablicy 3.
Tablica 3. Skala operacji na rynkach finansowych globalnych w 2010 r.
Rodzaj transakcji Wartość transakcji w 2010 r.
w bil. USD Transakcje walutowe na rynkach
międzynarodowych 955
Transakcje na światowym rynku
terminowym (derywatów) 601
Handel akcjami na światowym
rynku giełdowym 87
Wartość Produktu Krajowego
Brutto gospodarki światowej 63
Źródło: OECD Economic Outlook 2010.
Kapitał finansowy znajdujący się w rękach prywatnych decydentów rynko- wych osiągnięty w rezultacie wzrostu zamożności społeczeństw wielu rozwinię- tych krajów i skumulowanych ich oszczędności ulokowanych w bankach, pa- pierach wartościowych, funduszach inwestycyjnych stanowią współcześnie dużo większy potencjał aktywów finansowych od tych, jakie znajdują się w dys- pozycji rządów. Zmiana tych relacji, dających przewagę rynkom finansowym, znacząco utrudnia oddziaływanie państwa na stabilizację równowagi finansowej posiadanymi instrumentami oddziaływania oraz mechanizmami regulacyjnymi.
Zatem istnieje potrzeba opracowania i wprowadzenia nowych rozwiązań w tym zakresie, które już są spóźnione w świetle powstających nowych zjawisk kryzy- sowych na rynkach finansowych.
Wychodzenie z zadłużenia państw, jak wykazuje doświadczenie historyczne, jest długotrwałe i wymaga dużej determinacji rządzących, co w warunkach współczesnej demokracji jest niezwykle trudne do realizacji i natrafia na silny opór społeczeństwa. Wszystkie znane w teorii ekonomii i polityki gospodarczej możliwe sposoby wychodzenia z kryzysu ekonomicznego są trudne i ryzykow- ne. Najbardziej uznane są cztery strategie wyjścia z kryzysu, a mianowicie:
▪ oszczędności wydatków publicznych, co powoduje wzrost bezrobocia, spadek konsumpcji i pogłębienie recesji;
▪ rozpędzanie gospodarki – zwiększanie finansowania (kredytów, dotacji), ale na realizację takiej polityki rządy z reguły nie mają funduszy inwesty- cyjnych;
▪ restrukturyzacja długu publicznego poprzez pomoc zagraniczną i prze- rzucanie kosztów długu na instytucje finansowe oraz ludność;
▪ nakręcanie inflacji, powodującej gwałtowny spadek wartości pieniądza, wywołującej wiele negatywnych skutków gospodarczych i społecznych (wielokrotnie znajdowało zastosowanie praktyczne w przeszłości).
Jak wykazuje doświadczenie, w zglobalizowanej gospodarce każdego z tych rozwiązań nie można łatwo zastosować. Konieczne staje się podejmowanie jednocześnie wielu sposobów rozwiązań. Szanse na ich skuteczność faktycznie już nie mieszczą się w ramach kompetencji i potencjalnych możliwości jednego państwa, lecz wymagają działań skoordynowanych i programów w wymiarze międzynarodowym.
THE INFLUENCE OF THE EXCESSIVE PUBLIC DEBT ON THE INSTABILITY OF FINANCIAL MARKETS
Abstract
The article presents some current issues of the excessive indebtedness of countries, showing the views of politicians and economics theoreticians on this subject. In classical economics (the 18th century) it was commonly accepted that the government’s expenses should not exceed its income. The opinions of economists have changed in time. At the beginning of the 20th century the Keynesian economists formulated the thesis that the budget deficit is admissible: it enables employing more people, increasing production. Nowadays managing the public debt depends mainly on governments’ policy and has led to the excessive indebtedness in most of the countries. This situation destabilizes the financial markets, causes crises globally. The author elaborates on various reasons for the emergence of the budget deficit and the public debt in the USA and the countries of the European Union, as well as the factors of the instability of the financial markets. In the final part of the article the possible solutions of overcoming the economic and financial crisis are suggested.
Key words: budget deficit, public debt, economic policy of the government, financial markets, economic and financial crisis, global economy.
Marek Działoszyński Komenda Główna Policji
S
POŁECZNOŚĆ LOKALNA I PRACA WP
OLICJIZgodnie z ustawą o Policji z 6 kwietnia 1990 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687, z późn. zm.), Policja to umundurowana i uzbrojona formacja prze- znaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku. Jej główne zadania to ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zja- wiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwo- wymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Jeżeli jest to konieczne, Policja nadzoru- je na poziomie operacyjnym także specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne.
Policja jest zatem przede wszystkim organizacją kontrolną, instytucją, która narzuca społeczeństwu moc prawa. Władza spoczywa w rękach tych, którzy two- rzą prawo, oraz tych, którzy mają możliwość wpływania na kierunek, w którym ono zmierza. Co za tym idzie – władza jest przekazywana tym, którzy determi- nują struktury sił Policji oraz decydują o rodzaju stosowanych przez nią taktyk.
Taki układ władzy może mieć charakter formalny, np. w postaci działań lide- rów politycznych, którzy uchwalają ustawy skupiające uwagę Policji na pew- nych kwestiach, oraz nieformalny, np. w postaci presji wpływowych osób na liderów politycznych w celu zmiany policyjnych programów i taktyk.
Praca policji przeszła zmianę z systemu nieformalnego do formalnego, co oznaczało odejście od bezpośredniej kontroli społeczeństwa. Głównymi, po- wiązanymi ze sobą, motywami tych zmian były: wzrost liczby ludności, przej- ście od gospodarki agrarnej do przemysłowej, migracja ludzi do miast oraz rozwój technologii.
NAUKA.GOSPODARKA.SPOŁECZEŃSTWO NR 1(4) ROK 2012 ISSN2082-6117, SS.23-42
Znalezienie równowagi między potrzebą niezależności policji i potrzebą od- powiedzialności społecznej było i jest bardzo trudne. Krótka analiza historii policji na przykładzie jej organizacji w Polsce, Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych pomoże zrozumieć, czym formacja ta była w minionych wiekach, a czym staje się w wieku XXI. Wyjaśni też przyczyny powstania community policing.
1. Rys historyczny
1.1. Organizacje policyjne w Polsce
Działalność o charakterze policyjnym pojawiła się już w starożytności. Pojęcie
„policja” pochodzi od greckiego słowa politeia, oznaczającego państwowość, prawa obywatelskie, obywatelstwo, oraz łacińskiego politia, znaczącego ustrój państwowy1.
Powstanie państwa wiązało się z wyodrębnieniem szczebla wymuszającego przestrzeganie prawa i wyposażonego w odpowiednie środki2.
W średniowieczu funkcje policyjne spełniali początkowo urzędnicy – na- miestnicy, kasztelanowie i marszałkowie, których zadaniami było: ochrona bezpieczeństwa króla, poskramiane rozruchów i zamieszek. Wraz z rozwojem miast (m.in. z procesem ich lokacji) władzę w nich przejmowały rady miejskie, które tworzyły specjalne organy pilnujące porządku, pobierające rozmaite opła- ty i cła, egzekwujące przymusy (np. drogowy). Z urzędu przestępstwa ścigano przeciw panującemu, interesom państwa i religii panującej, władzom i sądom oraz przestępstwa urzędnicze. Ze skargi prywatnej ścigano te, które godziły w spokój publiczny, stwarzając stan zagrożenia życia i mienia, m.in. za mężo- bójstwo, uszkodzenie ciała, obrazę czci, gwałty i kradzieże3. W XII-XIII w.
władza państwowa, która nie wykształciła jeszcze organów ścigania, obarczała obowiązkiem chwytania przestępców organizację opolną. Przestępstwa ścigane z urzędu były dochodzone przez organy monarsze, zwłaszcza kasztelanów.
W XVI w. w miastach, wraz ze wzrostem przestępczości, zaczęły powstawać straże miejskie i policja. Dwa wieki później – z XVIII w. – funkcje policyjne pełni- ła także straż marszałkowska. W 1775 r. został utworzony Departament Policji – pierwszy organ policji, który nadzorował działalność organizacji policyjnych w całym kraju. W 1791 r., czasie obrad Sejmu Wielkiego, powołano Komisję Policji, która była organem odpowiedzialnym za sprawy bezpieczeństwa i porządku pu- blicznego Rzeczypospolitej i miała przede wszystkim sprawować nadzór nad mia- stami. Kraj podzielono na 26 okręgów, w których określone grupy miast miały podlegać wyznaczonym przez tę Komisję intendentom4.
1 Patrz: Słownik wyrazów obcych PWN, Warszawa 2004.
2 J. Bardach, B. Leśnodorski, M. Pietrzak, Historia ustroju i prawa polskiego, LexisNexis, Warszawa 2000.
3 Ibidem, s. 154-156.
4 Ibidem, s. 313-314.
Wprowadzono Monteskiuszowski podział władz na ustawodawczą, wyko- nawczą i sądowniczą.
Po upadku Rzeczypospolitej we wszystkich zaborach wprowadzono prawo, zwyczaje i instytucje państw zaborczych. Dotyczyło to także organizacji policji, a jej głównym zadaniem stało się śledzenie osób prowadzących działalność na rzecz odzyskania niepodległości.
Ogólne założenia dotyczące organizacji organów porządku publicznego w zaborze rosyjskim znalazły się w konstytucji Królestwa Polskiego z 1815 r.
Jednym z podstawowych uprawnień urzędu municypalnego i urzędu wójta była ochrona porządku publicznego, a urzędy policyjne zostały podporządkowane organom policji carskiej. W kilkunastu miastach utworzono urzędy inspektorów policji oraz policmajstrów, a w pozostałych – dozorców policyjnych i rewizo- rów; w gminach za porządek odpowiadała żandarmeria. Służby te zostały zli- kwidowane po powstaniu styczniowym – utworzono wówczas policję ogólną, na wsi powstały straże ziemskie, a w miastach – miejskie (m.in. w 1881 r. utwo- rzono Oddział Ochrony Porządku i Bezpieczeństwa Publicznego w Warsza- wie). W zaborze austriackim w XIX w. – z krótką przerwą w okresie Wiosny Ludów – funkcjonowały dyrekcje policji oraz oddziały żandarmerii. W zaborze pruskim w miastach działały zaś prezydia policji, a w gminach wiejskich – poli- cje gminne i oddziały żandarmerii. Policja pruska dzieliła się na: porządkową (prewencyjną), kryminalną i administracyjną. Oprócz nich w gminach tworzono policje gminne.
Okres pierwszej wojny światowej uważa się za czas powstania współczesnej polskiej policji – zawodowej, płatnej służby, o konkretnych kompetencjach. Pod koniec wojny, w 1918 r., w poszczególnych miastach zaczęto tworzyć formacje porządkowe – początkowo o nazwie „milicja obywatelska”, później „straż oby- watelska”. Funkcjonowały też oddziały żandarmerii. 24 lipca 1919 r. uchwalono ustawę o Policji Państwowej – o zadaniach podobnych do tych, które ma policja współczesna. Na czele policji stał komendant główny, w województwach działa- ły komendy wojewódzkie, a w powiatach – powiatowe; najmniejszymi komór- kami były komisariaty i posterunki. Niemal 10 lat później przyjęto rozporządze- nie z 6 marca 1928 r. o Policji Państwowej, mocą którego: „Policja Państwowa jest jednolitym, zorganizowanym na wzór wojskowy korpusem przeznaczonym do utrzymania bezpieczeństwa, spokoju i porządku publicznego”.
W okresie międzywojennym obowiązywała zasada apolityczności, ujęta w „Dodatku” do Tymczasowej Instrukcji dla Policji Państwowej z 1920 r.5:
„Wszyscy funkcjonariusze Policji Państwowej bez wyjątku mają zachować bez- względną obiektywność pod względem politycznym”.
5 Patrz strona internetowa Wyższej Szkoły Policyjnej w Szczytnie oraz strona:
http://panstwowa.policja.pl/portal/pp/12/26/Uprawnienia_i_obowiazki_Policji_Panstwowej.html.
Po drugiej wojnie światowej w Polsce powołano Milicję Obywatelską (de- kretem z 27 lipca 1944 r.), która pod tą nazwą działała do 1990 r. Był to okres, gdy milicję włączano w działania organów bezpieczeństwa i w działania prze- ciwko społeczeństwu. Relacje milicja–społeczeństwo cechowały się brakiem zaufania, co skutkowało izolacją funkcjonariuszy milicji. Milicja – zwłaszcza w latach 80. – miała być organizacją bezwzględnie lojalną i posłuszną. Złego wizerunku tej formacji dopełniło utworzenie ZOMO – Zmotoryzowanych Odwodów Milicji Obywatelskiej.
Od roku 1989 (a właściwie od 1990) polska Policja pracuje nad zmianą swe- go wizerunku. W ustawie o Policji z 1990 r. przywrócono jej apolityczność i filozofię działania zakładającą współpracę ze społeczeństwem, a po wstąpie- niu naszego kraju do Unii Europejskiej – także współpracę z policjami państw członkowskich UE. Obecnie Policja jest także częścią wojewódzkiej i powiato- wej administracji zespolonej. Samorządy lokalne włączają ją w działania pre- wencyjne, mogą też finansować etaty policyjne6.
1.2. Organizacja policji w Wielkiej Brytanii
Początki pracy policji w Anglii – tak jak w innych krajach – łączyły się z powstawaniem państwa. Ludzie wówczas byli sami dla siebie policją. Funkcje policji wykonywały osoby powołane do tej służby lub ochotnicy, a jej praca stała się sformalizowana wraz z wprowadzeniem regularnych patroli nocnych wybieranych spośród ochotników. Nieco później społeczne służby zaczęły być opłacane i miały zapewniać ochronę przez całą dobę.
Według W.H. Hewitta historia egzekwowania prawa w Anglii jest podzielo- na na trzy następujące po sobie okresy:
1) okres, gdy obywatele sami byli odpowiedzialni za prawo i porządek wśród społeczności,
2) system, w którym „sprawiedliwość pokoju” zarówno wymierzała spra- wiedliwość, jak i utrzymywała pokój,
3) okres płatnych sił policyjnych7.
Obecnie trudno sobie wyobrazić czasy, gdy nie było płatnych służb policji i obywatele ochraniali samych siebie. Pod rządami Alfreda Wielkiego (870-901) obywatele musieli pomagać w ujęciu złoczyńców, gdyż w przeciwnym wypadku ryzykowali karę grzywny. Społeczność była wówczas zorganizowana w dziesię- ciny (tithings), okręgi (hundreds) i hrabstwa (shires). Każdych dziesięciu obywateli stanowiło dziesięcinę, a każde dziesięć dziesięcin – okręg. Posterunkowy, mia- nowany przez lokalnego arystokratę, stał na czele okręgu. Miał on zapewnić zgłaszanie problemów przez obywateli i wykrywanie przestępców. Kilka okrę-
6 A. Letkiewicz, P. Majer, Polska Policja, Szczytno 2011, s. 25 i nn.
7 W.H. Hewitt, British Police Administration, Springfield, IL 1965.
gów tworzyło hrabstwo, mniej więcej odpowiednik dzisiejszego hrabstwa (county).
Shire-reeve, szeryf, którego rola została ograniczona z biegiem czasu do pojmo- wania przestępców, nadzorował hrabstwa. Za rządów Edwarda I (1272-1307) posterunkowemu oficjalnie nadano uprawnienie do ochrony nieruchomości w dużych miastach. W skład tych sił wchodzili nieopłacani obywatele ochotnicy.
W 1326 r. Edward II ustanowił nową instytucję: urząd sprawiedliwości po- koju, obsadzony przez szlachcica mianowanego przez króla. Urząd sprawiedli- wości i pokoju, wraz z konstablami działającymi jako asystenci, ostatecznie ukształtował swoją rolę jako sędziego. Było to pierwsze oficjalne oddzielenie władzy sądowej od organów ochrony porządku publicznego.
Rewolucja przemysłowa w XVIII w. przyspieszyła zmiany społeczne. Lu- dzie byli zmuszeni do opuszczenia wsi i gromadzili się w miastach. W latach 1795-1800 uchwalono wiele ustaw mających na celu kontrolę pracowników.
Przepisy te zakazywały im spotykania się, organizowania i strajkowania prze- ciwko swoim „panom”. Wprowadzono listę nowych kar za te nowe „przestęp- stwa”. W pewnym okresie kradzież bochenka chleba karana była szubienicą – i było to jedno ze 160 przestępstw zagrożonych karą śmierci. Ludzie rywalizo- wali wówczas ze sobą o nagrody, które były wypłacane w zamian za wskazanie przestępców, a winni otrzymywali długie wyroki więzienia lub byli deportowani do Ameryki lub Australii, niemniej jednak przestępstwa dotyczące przywłasz- czenia mienia nadal były plagą obszarów miejskich.
Potrzeba nowych rozwiązań stała się jeszcze bardziej widoczna, gdy ludzie zaczęli się buntować przeciwko interwencjom wojskowym. W 1818 r. siły woj- skowe zostały wezwane, aby zdławić zamieszki w trakcie odczytu w Manche- sterze – zginęło wtedy 11 osób, a wiele zostało rannych. Po raz pierwszy lud przeciwstawił się wówczas użyciu żołnierzy w celu stłumienia niepokojów spo- łecznych, co przygotowało grunt dla późniejszych reform.
W XVIII w. populacja Wielkiej Brytanii wzrosła z 6 do 12 mln8. Jak na iro- nię, ludzie migrujący do miast w poszukiwaniu pracy trafiali tam na coraz bar- dziej postępującą mechanizację, co oznaczało, że pracodawcy potrzebowali coraz mniej pracowników. Co za tym idzie, wielu z poszukujących pracy musia- ło borykać się z bezrobociem i ubóstwem. Ponieważ wiele osób traciło pracę, rosło oburzenie, które doprowadziło do konfliktów społecznych, a w rezultacie drastycznie zmieniło naturę pracy policji9.
Przykłady niepokojów społecznych można było znaleźć wszędzie. Zamiesz- ki występowały w całej Europie, głównie z powodu niedoboru żywności, wy-
8 T.A. Critchley, Constables and Justices of the Peace, [w:] W.C. Terry (red.), Policing Society: An Occupational View, New York, NY 1985.
9 V.A. Kappeler, R.D. Sluder, G.P. Alpert, Forces and Deviance: Understanding the Dark Side of the Force, Prospect Heights, IL 1994.
sokich cen, wprowadzenia mechanizacji oraz uprzedzeń religijnych10. Pijany człowiek był powszechnym widokiem, a hordy pijanych często angażowały się w nieprzewidywalną i brutalną działalność11, której celem niejednokrotnie byli przemysłowcy i ich fabryki. Nieodzownym towarzyszem urbanizacji były bez- domność, ścieki i zanieczyszczenie powierza. Do połowy XVIII w. w miastach przemysłowych pojawiły się przesiąknięte przestępczością slumsy, w wyniku czego przerażeni oficjele i poplecznicy przemysłowców stworzyli wiele nieregu- larnych grup, które wypowiedziały drakońską wojnę biedocie.
W tym chaosie, w 1822 r., Sir Robert Peel został ministrem spraw wew- nętrznych, dziedzicząc system, w którym funkcjonowały oddzielne siły policyj- ne dla przedsiębiorstw, oddzielne dla żeglugi, oddzielne dla gmin oraz wiele różnych straży obywatelskich. Peel, nazywany ojcem współczesnej policji, wprowadził w życie w 1829 r. ustawę o Policji Miejskiej. To, w jaki sposób ustawa ta została przyjęta, pozostaje do dziś tajemnicą, gdyż bardzo radykalnie zmieniała ona istniejące wówczas status quo. Ustawa ta zniosła dotychczas ist- niejący podział: w miejsce funkcjonujących sił Peel ustanowił Biuro Policji zarządzane przez komisarzy, którzy byli również odpowiedzialni za planowanie.
Ponadto stworzono Wydział Policji Miejskiej, który obsadzono opłacanymi konstablami. Praktyczne nieznani wówczas Charles Rowan i Richard Mayne zostali powołani przez Peela w celu organizacji i prowadzenia nowo powstałe- go wydziału. Stworzyli oni plan rozmieszczenia sześciu dywizji po 1000 osób, każda z nich podzielona na osiem sekcji, a każda z sekcji została podzielona na osiem rewirów.
Aby zostać funkcjonariuszem, kandydaci musieli przedstawić trzy referencje i udowodnić, że potrafią pisać i czytać. Mimo niskiej płacy oraz faktu, że zosta- nie funkcjonariuszem łączyło się z utratą prawa do głosowania w wyborach parlamentarnych i miejskich, ponad 12 000 osób ubiegało się o 6000 etatów jako ‘Bobby’ (pseudonim nadany od imienia Peela). Większość funkcjonariuszy pochodziła spoza Londynu, co jeszcze bardziej dystansowało policję od spo- łeczności12. Rotacja była bardzo duża – około 11 000 policjantów opuściło szeregi policji w pierwszych trzech latach, częściowo z powodu niskiej płacy, częściowo z powodu niewłaściwych metod działania oraz początkowego oporu ze strony społeczeństwa wobec nowych sił policyjnych. Po pierwszym roku obywatele nawoływali do rozwiązania nowo powstałych oddziałów13.
Nawet wtedy gdy siły policyjne zyskały ogólną akceptację społeczeństwa, problemy niskich płac i niskiego statusu zawodowego nadal pozostawały wi-
10 J.F. Richardson, Urban Police in the United States, Washington, DC 1974.
11 J. Rubinstein, City Police, New York, NY 1973.
12 J.F. Richardson, Urban Police…, op. cit.
13 P.J. Stead, The Police in Britain, New York, NY 1985; V.A. Kappeler, R.D. Sluder, G.P. Alpert, Forces and Deviance…, op. cit.
doczne. Przez lata funkcjonariusze brytyjskiej policji uważani byli za niewykwa- lifikowanych pracowników i dopiero w 1890 r. doczekali się emerytur. Strajk policji w 1918 r. doprowadził do ustanowienia w roku następnym federacji policyjnej, która ustalała wysokość płac i opracowała kodeks etyki zawodowej.
1.3. Organizacja policji w Stanach Zjednoczonych
Stany Zjednoczone to społeczeństwo zróżnicowane, z wieloma grupami et- nicznymi, których przedstawiciele nadal przybywają w poszukiwaniu „amery- kańskiego snu”. Choć ta nieprawdopodobna mieszanka stworzyła unikatową amerykańską kulturę, ze swoim charakterystycznym sposobem rozwiązywania problemów, większość instytucji państwowych nadal wykazuje głębokie wpły- wy brytyjskie z domieszką purytańskich wartości.
Początki pracy amerykańskiej policji wywodzą się z tradycji angielskich, a obecnie system ten to mieszanka systemów pochodzących z Anglii, Francji i Hiszpanii. Problemy, które były plagą dużych amerykańskich miast, dotyczyły kontroli nad konkretnymi grupami społecznymi, przeważnie niewolnikami i Indianami.
Początkowo czynności te miały niewiele wspólnego z kontrolowaniem prze- stępczości i były wykonywane przez ochotników, którzy udzielali się w patro- lach niewolników i nocnych strażach. Wiele współczesnych amerykańskich organizacji policyjnych ma swoje korzenie właśnie w tych niewolniczych patro- lach. Patrole niewolnicze oraz straże nocne, które później stały się wydziałami policji, miały inne cele – w zależności od części kraju, w której się znajdowały.
Na przykład osadnicy w Nowej Anglii mianowali w tym celu rdzennych Ame- rykanów, a wiele południowych wydziałów rozpoczynało swoją działalność jako patrole niewolnicze. W 1704 r. kolonia Karolina ustanowiła pierwszy w kraju patrol niewolniczy. Patrole niewolnicze pomagały zachować porządek gospodarczy oraz pomagały bogatym właścicielom ziemskim karać niewolni- ków, którzy byli traktowani jak ich własność. Tylko w Virginii między 1689 i 1865 r. wydano ponad 130 ustaw dotyczących niewolników.
Podobieństwa między patrolami niewolniczymi a współczesną policją ame- rykańską są zbyt wyraźne, aby je zignorować. Z tego powodu patrole niewolni- cze powinny być uważane za prekursorów współczesnych amerykańskich or- ganów ochrony porządku publicznego.
W amerykańskich koloniach konstable byli pierwszymi funkcjonariuszami organów ścigania. Ich liczba zmieniała się w zależności od wielkości miasta, którego ochroną się zajmowali. Prawdopodobnie pierwszą zorganizowaną jed- nostką organów ścigania była straż nocna powołana w Bostonie w 1636 r.
Wszyscy mężczyźni powyżej 18. roku życia mieli obowiązek pełnienia służby, chyba że przedstawili odpowiednie usprawiedliwienie.
Z czasem system straży w niektórych miastach przekształcił się w bardziej wyszukany i lepiej zorganizowany. W 1705 r. Philadelphia została podzielona przez radę na 10 rejonów patrolowych, w których to konstablowie rekrutowali obywateli, aby wraz z nimi pilnowali porządku. Choć dzisiaj wydaje się to nie- możliwe, wszystkie te organy ścigania zapewniały ochronę tylko w nocy. W wię- kszych i bardziej uprzemysłowionych miastach Wschodu i Północnego Wscho- du zaadaptowano system straży. Ponieważ Południe było obszarem wiejskim i rolniczym, wraz z utworzeniem pierwszych organów administracji pojawił się tam urząd szeryfa, zapewniający usługi w zakresie ochrony porządku publicz- nego. Wraz z rozwojem Zachodu i Środkowego Zachodu obywatele optowali za organami ścigania w postaci konstabli i szeryfów, którzy byli oficjalnie wy- bieranymi funkcjonariuszami14. Chociaż system straży nocnych miał poważne wady, to funkcjonował dosyć dobrze w okresie, gdy Ameryka pozostawała państwem w większości agrarnym. Należy pamiętać, że dopiero w 1790 r. sześć amerykańskich miast osiągnęło populację 8000. U schyłku wieku trudno było ignorować wady funkcjonowania tego systemu.
Wraz z rozwojem przemysłu i zwiększającą się populacją we wschodnich stanach problemy związane z pracą i przestępczością zaczęły odzwierciedlać te, które pojawiły się w Anglii wraz z nastaniem rewolucji przemysłowej. W tym czasie ekspansja bezkresnego, wydawać by się mogło, Zachodu tworzyła nowy rodzaj problemów związanych z ochroną porządku publicznego. Zrozumienie tego, jak te różne tradycje zostały połączone w jedno charakterystyczne amery- kańskie podejście do tych kwestii, wymaga odrębnego spojrzenia na każdy z tych trendów.
A. Powstanie i rozwój policji miejskiej
Wysiłki organów ścigania w kilku amerykańskich miastach wystarczyły, aby początkowo zorganizować patrole nocne składające się z obywateli. Były one nadzorowane przez konstabli przypisanych do różnych dzielnic. Główne pro- blemy, jakie sprawiał ten system, to np. fakt, że działały one tylko w nocy, eg- zekwowanie prawa było niekonsekwentne i nieskuteczne, a kompetencje i cha- rakter osób rekrutowanych do tej służby były często podejrzane.
W okresie między rewolucją a wojną domową gwałtowny wzrost populacji i zwiększająca się industrializacja sprawiły, że coraz większy był nacisk na efek- tywność policji. Słabą stroną takiej organizacji policji było skoncentrowanie władzy w rękach policji płatnej, bez zapewnienia odpowiednich strażników wprowadzonych na teren naznaczony rozprzestrzeniającą się korupcją. To ra- czej policyjne elity niż społeczeństwo stały się kontrolerami policji.
14 V.A. Kappeler, R.D. Sluder, G.P. Alpert, op. cit.
W Filadelfii pojawiły się pierwsze zamieszki wywołane przez „czarnych”, co szerzyło śmierć i zniszczenie. Zamieszki wybuchły ponownie w 1842 i 1844 r.
Około 1835 r. seria zamieszek przetoczyła się przez kraj. Około 15 000 obywa- teli i strażaków starło się Bostonie w 1837 r. Zamieszki z 1844 r. wywołane przez rdzennych Amerykanów trwały trzy miesiące. Wiele osób poniosło śmierć i zostało rannych, pozostało wiele zniszczeń. Podobne incydenty masowej przemocy wystąpiły w większości głównych miast. Na przykład rok 1834 został ochrzczony w Nowym Jorku rokiem zamieszek – po serii powtarzających się protestów społecznych15. „Ponieważ nie było regularnych służb policji, miasta musiały uciec się do wzywania milicji w celu przywrócenia porządku. Problemy niepokoju społecznego zwiększyły się wraz ze wzrostem strachu obywateli przed przestępczością. Wiele miast nie miało innego wyboru niż stworzyć regu- larne, zorganizowane siły policyjne”16. W konsekwencji służby policji zostały powołane w Nowym Jorku w 1845 r., w Nowym Orleanie i w Cincinnati w 1852 r., w Bostonie i w Filadelfii w 1854 r., w Chicago w 1855 r., w Baltimo- re w 1857 r., w St. Louis w 1861 r.17. Do połowy lat 60. XIX w. siły policyjne zostały utworzone praktycznie w każdym głównym mieście i w kilku mniej- szych w USA18.
W 1833 r. w Filadelfii dokonano jeszcze większego wysiłku i stworzono nie- zależną, kompetentną, 24-godzinną służbę policji. Wydano rozporządzenia, które zapewniały dwa tuziny policjantów, którzy służyliby zarówno w dzień, jak i w nocy. Funkcjonariusze byli powoływani przez burmistrza. Co więcej, nowe prawo nakazywało, aby awanse odbywały się na podstawie umiejętności i pra- wości.
Mimo że był to ogromny krok naprzód polityka „partyzancka” burzyła do- bre intencje utrwalenia służby policji pod jednym komendantem, wybieranym co 2 lata. Bez strażników, takich jak służba cywilna, przeważał system „podzia- łu łupów” (obsadzanie stanowisk przez zwycięską partię). Era podziału łupów w amerykańskiej historii odnosi się do okresu sprzed ustawy o służbie cywilnej z 1833 r., kiedy to wielu federalnych urzędników uważało stanowisko rządowe za prywatne lenno.
Władze stanowe i lokalne nie były odporne na polityczną korupcję. W poli- cji system podziału łupów oznaczał, że polityczne faworyzowanie dyktowało, kto był zatrudniony lub awansowany. Skorumpowani policjanci „patrzyli w drugą stronę”, gdy politycy i ich przyjaciele łamali prawo, a prawa używali do karania politycznych wrogów. Ten rodzaj korupcji sprzyjał również prześladowaniu
15 W.R. Miller, Cops and Bobbies: Police Authority in New York and London, 1830-1870, Chicago, IL 1977.
16 V.A. Kappeler, R.D. Sluder, G.P. Alpert, Forces and Deviance…, op. cit.
17 V.E. Kappeler, St. Louis Police Department, [w:] W.G. Bailey (red.), Encyclopedia of Police Science, New York, NY 1989.
18 D.R. Johnson, American Law Enforcement: A History, St. Louis, MO 1981.
