Świadczenia rodzinne

1. Zmiana warunków nabywania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego

Rzecznik skierowała³⁵⁴ wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgod-ności przepisów ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych in-nych ustaw³⁵⁵ z zasadą zaufania do państwa i prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych.

Do Rzecznika kierowane były liczne skargi od osób, które na podstawie dotychczaso-wych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych pobierały świadczenie pielęgnacyjne.

Na skutek zmiany przepisów tej ustawy, osoby te zachowują prawo do świadczenia pielęgna-cyjnego w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r., a wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie tego terminu. Z dniem 1 lipca 2013 r. znaczna część osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne została pozbawiona prawa do pobierania tego świadczenia i nie spełnia warunków wymaganych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaskarżona do Trybunału regulacja ustawy nowelizującej ustawę o świadcze-niach rodzinnych narusza, zdaniem Rzecznika, konstytucyjną zasadę zaufania do państwa i prawa oraz zasadę ochrony praw nabytych. Trwałość decyzji administracyjnych, ostatecz-nych w administracyjnym toku instancji jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Osoby pobierające świadczenia pielęgnacyjne w  zaufaniu do państwa i tworzonego przezeń prawa podjęły ważne decyzje życiowe i rodzinne, dotyczące przerwania zatrudnienia lub niepodejmowania zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym.

Miały prawo oczekiwać ciągłości przyznanego decyzją administracyjną świadczenia. Zno-welizowane przepisy ustawy znacząco ograniczyły krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie przewidując żadnych działań wspo-magających dla osób, które utracą dotychczasowe uprawnienia.

Ustawodawca mógł zmienić warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, jed-nak nowe warunki przyznawania tego świadczenia, ze względu na zasadę ochrony praw na-bytych, nie powinny dotyczyć osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych.

354 RPO-723319-III/13 z 24 czerwca 2013 r., sygn. akt K 27/13.

355 Ustawa z 7 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548).

W dniu 5 grudnia 2013 r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał wniosek Rzecznika doty-czący utraty uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 30 czerwca 2013 r. części osób pobierających to świadczenie na podstawie ostatecznych i bezterminowych decyzji ad-ministracyjnych. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art.11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie usta-wy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Kon-stytucji. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 grudnia 2013 r. pod poz. 1557 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie.

Jak wskazał w  uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny „przywrócenie stanu zgodnego z  Konstytucją wymaga interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty np. do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu wyeliminowania nie-konstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust 1 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Wraz z upływem czasu ta niekonstytucyjność będzie powodowała narastanie negatywnych następstw dla osób pozbawionych świadczeń pielęgnacyjnych, co powinno skłaniać podmioty dysponujące prawem inicjatywy ustawodawczej do podjęcia prac legislacyjnych bez zbędnej zwłoki”.

Podzielając w całości stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, co do konieczności pilne-go podjęcia prac legislacyjnych nad nowelizacją ustawy o  świadczeniach rodzinnych Rzecz-nik zwróciła się³⁵⁶ w styczniu 2014 r. do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o przekazanie informacji o  stanie prac legislacyjnych zmierzających do wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przewidywanym terminie wejścia w życie tej regulacji.

2. Prawa osób prowadzących gospodarstwo rolne do świadczenia pielęgnacyjnego

Rzecznik otrzymywała skargi od opiekunów i  rodziców dzieci niepełnosprawnych, którzy z racji posiadania gospodarstwa rolnego napotykali na utrudnienia w dostępie do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznawanego na podstawie przepisów ustawy o świadcze-niach rodzinnych oraz dodatku do tego świadczenia wynikającego z rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne. Wątpliwości wynika-ły z interpretacji przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych zawierającego definicję po-jęcia zatrudnienie i inna praca zarobkowa. Organy decyzyjne w swych rozstrzygnięciach odwoływały się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny, doty-czącego prawa rolnika do świadczenia pielęgnacyjnego³⁵⁷, zgodnie z którym prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego. Wydaje się jednak, że stanowisko zaprezentowane w uchwale nie jest podzielane przez resort pracy i polityki społecznej, o czym świadczy opinia wyrażona w tej kwestii w Komunikacie na stronie Ministerstwa. Konieczne zatem wydaje się rozwa-żenie możliwości wprowadzenia wyraźnej regulacji prawnej wskazującej, że prowadzenie

356 III.7064.12.2014

357 Uchwała siedmiu sędziów z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12.

gospodarstwa przez rolnika nie stanowi przeszkody do nabycia prawa do świadczenia pie-lęgnacyjnego i świadczeń pochodnych. Rzecznik zwróciła się³⁵⁸ do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o przeanalizowanie przedstawionego problemu, a także rozważenie możliwości podjęcia inicjatywy legislacyjnej zmierzającej do wyeliminowania wątpliwości dotyczących prawa rolnika do świadczenia pielęgnacyjnego.

Minister wyjaśnił³⁵⁹, że zgodnie z obowiązującymi przepisami rolnik, który nie wykonuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niezależnie od wielkości gospodarstwa rolnego, może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli spełnia warunek zawarty w ustawie o świadczeniach rodzinnych, czyli jest osobą, która w związku z koniecznością sprawowa-nia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie podejmuje zatrudniesprawowa-nia lub innej pracy zarobkowej. Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącej dla sądów administracyjnych uchwale³⁶⁰ dokonał odmiennej wykładni przepisów ustawy o  świadczeniach rodzinnych i stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego, pomimo że nie mieści się w definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest równoznaczne z prowadzeniem działalności i  wykonywaniem pracy w  tym gospodarstwie. Zdaniem NSA okoliczność ta przesądza, że rolnikowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełno-sprawnym członkiem rodziny. Na skutek ww. uchwały, chociaż nie ma ona mocy wiążącej w stosunku do organów właściwych realizujących świadczenia rodzinne, wiele z tych or-ganów odmawia rolnikom przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych tego nie zabraniają. W dniu 3 kwietnia 2013 r. wpłynął do Sejmu RP poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, któ-ry dotyczy ujednolicenia zasad przyznawania osobom prowadzącym gospodarstwo rolne świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z projektowaną zmianą wprowadzony zostanie przepis jednoznacznie wskazujący, że niewykonywanie pra-cy w gospodarstwie rolnym, potwierdzone stosownym oświadczeniem, jest równoznaczne ze spełnieniem warunku rezygnacji, czy też niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Prace legislacyjne nie zostały jeszcze zakończone.

3. Brak uprawnień kandydatów na rodziców zastępczych do świadczeń rodzinnych

Na tle spraw badanych przez Rzecznika ujawnił się problem dotyczący reprezentowa-nia dziecka przez osobę sprawującą pieczę bieżącą nad dzieckiem w postępowaniu o świad-czenia rodzinne. Ustawa o świado świad-czeniach rodzinnych³⁶¹ wśród uprawnionych do ubiega-nia się o świadczeubiega-nia rodzinne nie uwzględubiega-nia wszystkich osób faktycznie opiekujących się dzieckiem z mocy orzeczenia sądu, a ogranicza krąg opiekunów faktycznych do osób,

358 RPO-727680-III/13 z 26 marca 2013 r.

359 Pismo z 16 kwietnia 2013 r.

360 Uchwała z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12.

361 Ustawa z 28 listopada 2003 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.).

które wystąpiły z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka. W szczególny sposób problem ten uwidacznia się na przykładzie osoby, która wystąpiła do sądu rodzin-nego o ustanowienie rodziny zastępczej dla dziecka, a sąd wydał postanowienie o umiesz-czeniu dziecka na czas trwania postępowania u kandydata na rodzica zastępczego. Zda-niem Rzecznika osoba odpowiedzialna za dziecko, której Państwo powierzyło na pewien okres faktyczną pieczę nad dzieckiem, niezależnie od ostatecznego kształtu orzeczenia sądu oraz charakteru wniosku, ma prawo skutecznego domagania się pomocy ze strony Państwa w sprawowaniu opieki, a więc przynajmniej częściowego zrefundowania kosztów utrzyma-nia i rehabilitacji dziecka. Ograniczenie uprawnień w dostępności do świadczeń rodzinnych w tym czasie stanowi naruszenie praw dziecka, wynikających wprost z Konstytucji i Kon-wencji o Prawach Dziecka. Rzecznik zwróciła się³⁶² do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o przeanalizowanie przedstawionego problemu w kontekście możliwości podjęcia stosownej inicjatywy prawodawczej.

W odpowiedzi Minister poinformował³⁶³ Rzecznika, że w tej sprawie wystąpił o wyja-śnienia do Ministra Sprawiedliwości. Odpowiedź na przedstawione zapytania Rzecznika zostanie udzielona niezwłocznie po przekazaniu wyjaśnień przez Ministra Sprawiedliwości.

Dalsze działania w sprawie uzależnione są od stanowiska organów rządowych przedsta-wionego w odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika.