Egzekucja świadczeń

1. Przepisy dotyczące ograniczeń egzekucji świadczeń pieniężnych w sprawach cywilnych

Do Rzecznika wpływały skargi od obywateli będących dłużnikami, wobec których pro-wadzona była egzekucja świadczeń pieniężnych. W sytuacji, gdy jedynym źródłem ich utrzymania jest wynagrodzenie ze stosunku pracy bądź świadczenie emerytalne czy rentowe, albo alimenty, wypłacane w formie przelewu na rachunek bankowy, skutkiem prowadzonej egzekucji jest pozbawienie ich wszystkich środków koniecznych do utrzy-mania siebie i rodziny, a przewidziane w obowiązujących przepisach ograniczenia egze-kucji, których celem jest pozostawienie dłużnikowi środków zapewniających minimum egzystencji, nie mają wówczas zastosowania. Opisana sytuacja w ocenie Rzecznika jest niedopuszczalna i sprzeczna z obowiązkiem poszanowania i ochrony godności człowieka spoczywającym na władzach publicznych. Pozostaje także w sprzeczności z zasadniczymi celami ograniczeń egzekucyjnych przewidzianych w art. 833 k.p.c, które wprowadzone zo-stały jako gwarancja zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych dłużnika.

Konieczne wydaje się wprowadzenie regulacji, dzięki którym ochrona minimum egzy-stencji dłużnika oraz jego rodziny miałaby charakter spójny i konsekwentny. Rzecznik po-stulowała wprowadzenie zapisu ustawowego, który rozciągałby ograniczenia egzekucji na te kwoty, które wpłynęły na rachunek dłużnika, jednak uprzednio zostały zwolnione spod egzekucji na podstawie innych przepisów – przynajmniej w zakresie tych świadczeń, któ-rych celem jest zapewnienie utrzymania. Rzecznik po raz kolejny zwróciła się⁵¹⁷ do Ministra Sprawiedliwości o zajęcie stanowiska w sprawie i rozważenie podjęcia odpowiednich dzia-łań legislacyjnych.

W odpowiedzi Minister wyjaśnił⁵¹⁸, że w trakcie prac nad założeniami projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw rozważano postulowany przez Rzecznika kierunek zmian, polegający na wprowadzeniu regulacji sta-nowiącej, że nie podlegają zajęciu środki wpłacone na rachunek bankowy dłużnika z tytułu sum lub świadczeń, które według innych przepisów nie podlegają egzekucji, gdyż służą za-pewnieniu utrzymania dłużnika i jego rodziny. Takie rozwiązanie zapewniłoby spójność re-gulacji określających ograniczenia egzekucji ze względu na potrzebę ochrony minimum eg-zystencji dłużnika, jednak spowodowałoby poważne problemy w praktyce. W ramach prac nad projektem ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych

517 RPO-706564-IV/12 z 11 stycznia 2013 r.; poprzednie wystąpienie RPO-532877-IV/06 z 24 sierpnia 2006 r.

518 Pismo z 15 lutego 2013 r.

innych ustaw, prowadzonych przez Rządowe Centrum Legislacji, rozważa się określenie kwoty wolnej od zajęcia na poziomie minimalnego wynagrodzenia oraz takie zredagowanie przepisów, aby przedmiotowe zwolnienie nie miało charakteru jednorazowego, lecz obo-wiązywało przez cały okres zajęcia. W ten sposób dłużnik mógłby przez cały okres zajęcia dysponować środkami na zajętym rachunku do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę. Opracowywane zmiany w przepisach zagwarantują ochronę minimum egzystencji w razie skierowania egzekucji do rachunku bankowego lub rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, na którym są gromadzone środki przeznaczone na zaspoko-jenie podstawowych potrzeb życiowych dłużnika i jego rodziny.

Pozostaje otwarte natomiast pytanie, co do czasu wejścia w życie tych przepisów mają czynić osoby pozbawione środków zapewniających im minimum egzystencji.

2. Zasady prowadzenia egzekucji z rachunku bankowego

Rzecznik zwróciła się⁵¹⁹ do Ministra Finansów w sprawie problemów pojawiających się w związku z prowadzeniem egzekucji z rachunku bankowego w toku postępowania egzeku-cyjnego w administracji. Rzecznik sygnalizowała, iż w przypadku gdy organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego jest ono skuteczne w odniesie-niu do wszystkich rachunków bankowych zobowiązanego prowadzonych przez bank.

W ocenie⁵²⁰ Ministra Finansów praktyka polegająca na blokowaniu przez banki dostępu do środków zgromadzonych na rachunkach bankowych ponad kwotę egzekwowanych na-leżności pieniężnych jest niedopuszczalna. Dodatkowo Minister poinformował Rzecznika, że zwrócił się do Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) o podjęcie dzia-łań nadzorczych w zakresie nieprawidłowości w postępowaniu banków realizujących zajęcia rachunków bankowych.

Obecnie Rzecznik oczekuje na stanowisko Przewodniczącego KNF oraz Prezesa Związ-ku Banków Polskich w tej sprawie.

3. Stosowanie instytucji wyłączenia sędziego w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym

Na tle spraw badanych przez Rzecznika ujawnił się problem stosowania instytucji wyłą-czenia sędziego wówczas, gdy rozstrzygnięcie sądu zapada na posiedzeniu niejawnym. Sy-tuacja taka jest w zasadzie standardem w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym. W prak-tyce strona postępowania egzekucyjnego uzyskuje informację o składzie rozpoznającym wniesiony przez nią środek zaskarżenia już po wydaniu rozstrzygnięcia, przy doręcze-niu postanowienia. Wtedy jest już za późno na złożenie wniosku o wyłączenie sędziego.

W opinii Rzecznika należy rozważyć takie rozwiązania proceduralne, które umożliwiłyby stronie postępowania egzekucyjnego uzyskanie informacji o składzie sądu rozpoznającego skargę na czynności komornika jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia. Stworzenia takich

519 RPO-723878-V/13 z 29 lipca 2013 r.

520 Pismo z 2 września 2013 r.

gwarancji wymaga zasada sprawiedliwości proceduralnej, wynikająca z  konstytucyjnego prawa do sądu. Rzecznik zwróciła się⁵²¹ do Ministra Sprawiedliwości o przekazanie stano-wiska w sprawie.

Minister stwierdził⁵²², że postulowane przez Rzecznika rozwiązanie nie znajduje wystar-czającego uzasadnienia. W aktualnym stanie prawnym istnieją gwarancje umożliwiające za-interesowanej stronie złożenie wniosku o wyłączenie sędziego także w sprawach rozpozna-wanych na posiedzeniu niejawnym. W przypadku, gdy postępowanie jest wszczynane przez stronę lub uczestnika, już w piśmie inicjującym to postępowanie może być zamieszczony wniosek o wyłączenie sędziego. Informacje dotyczące sędziów orzekających w poszczegól-nych sądach lub wydziałach sądów są udostępniane na stronach internetowych sądów. Moż-na je także uzyskać w sekretariacie sądu. Jeżeli taki wniosek nie został zgłoszony w piśmie inicjującym postępowanie, strona lub uczestnik może to uczynić jeszcze przed rozpozna-niem sprawy. W razie wydania na posiedzeniu niejawnym orzeczenia, które podlega za-skarżeniu, w zażaleniu można podnieść zarzut naruszenia prawa procesowego polegającego na wydaniu orzeczenia przez osobę, która podlegała wyłączeniu. Uwzględnienie propozycji wprowadzenia rozwiązań, które umożliwiłyby stronie postępowania egzekucyjnego uzyska-nie – jeszcze przed wydauzyska-niem rozstrzygnięcia – informacji o składzie sądu rozpoznającego skargę na czynności komornika musiałoby polegać na zawiadomieniu stron o przydzieleniu sprawy do rozpoznania konkretnemu sędziemu i wyznaczeniu terminu na zgłoszenie ewen-tualnego wniosku o wyłączenie sędziego. Takie rozwiązanie należy jednak uznać za wadliwe.

Prowadziłoby ono do znacznego przedłużenia postępowania. Rola proponowanej zmiany ograniczałaby się w istocie do tych spraw, w których orzeczenie wydane na posiedzeniu nie-jawnym nie podlega zaskarżeniu.

Rzecznik będzie podejmowała dalsze działania w tej sprawie.

4. Kwestie związane z postępowaniem egzekucyjnym

W poprzednich latach Rzecznik kierował⁵²³ wystąpienia do Ministra Sprawiedliwości w wielu kwestiach dotyczących postępowania egzekucyjnego. Minister Sprawiedliwości niejednokrotnie zgadzał się z poglądami Rzecznika, zapowiadając wprowadzenie no-wych regulacji. Niestety pomimo tych zapewnień, nie wszystkie z  zaakceptowanych przez Ministerstwo postulatów Rzecznika zostały zrealizowane. Do nadal nierozwiąza-nych problemów należą: zwolnienie strony z kosztów postępowania egzekucyjnego⁵²⁴, egzekucja należności Skarbu Państwa⁵²⁵, ochrona osób trzecich w postępowaniu egze-kucyjnym⁵²⁶, obniżenie opłaty egzekucyjnej przy dobrowolnej spłacie zadłużenia⁵²⁷,

wy-521 RPO-687675-IV/11 z 18 marca 2013 r.

522 Pismo z 25 kwietnia 2013 r.

523 Informacja RPO za 2012 r., str. 175.

524 RPO-537470-IV/06 z 11 sierpnia 2006 r.

525 RPO-555672-IV/07 z 11 maja 2007 r.

526 RPO-589886-IV/08 z 31 października 2008 r.

527 RPO-548427-IV/07 z 23 maja 2008 r.

sokość opłat za egzekucję świadczeń niepieniężnych⁵²⁸, ochrona dłużników osiągających dochód z umowy zlecenia czy umowy o dzieło⁵²⁹, egzekucja świadczeń pieniężnych wyra-żonych w walutach obcych⁵³⁰, status pokrzywdzonego w postępowaniu dyscyplinarnym przeciwko komornikowi⁵³¹. Do Rzecznika w dalszym ciągu wpływa wiele skarg w przed-stawionych wyżej sprawach. Rzecznik podziela przekonanie obywateli, iż może tu dochodzić do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw, takich jak: prawo do sądu, prawo do ochrony praw majątkowych, a w sytuacjach dotyczących zapewnienia dłużnikowi ochro-ny przed egzekucją – także ludzkiej godności. Istniejące obecnie rozwiązania są niewystar-czające dla ochrony praw uczestników postępowania egzekucyjnego. Przeciwnie, można je ocenić jako nadmiernie restrykcyjne czy wręcz niesprawiedliwe. Rzecznik zwróciła się⁵³² ponownie do Ministra Sprawiedliwości o poinformowanie, czy przedstawione kwestie sta-nowią przedmiot aktualnych prac legislacyjnych oraz czy wyrażone wcześniej stanowisko resortu nie uległo zmianie.

Minister poinformował⁵³³ o trwających pracach nad kompleksową zmianą przepisów dotyczących statusu zawodowego komorników sądowych oraz finansowania ich działalno-ści. W założeniach projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw przewidziano gruntowne zmiany przepisów normujących sądowe postępowanie egzekucyjne, m.in. zmianę trybu wnoszenia skarg na czynności komornika, która wyeliminuje zjawisko pozbawienia dostępu do akt egzekucyjnych osób trzecich wno-szących tego typu skargi. W obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia do sądu wniosku o obniżenie opłaty egzekucyjnej w razie dobrowolnej spłaty zadłużenia.

Problematyka ta będzie rozważana także w ramach prac nad projektem przepisów dotyczą-cych finansowania działalności egzekucyjnej komorników sądowych. Ograniczenie egzeku-cji z wierzytelności o świadczenia wynikające z umów cywilnoprawnych przewiduje przepis art. 833 § 2 k.p.c., dlatego wprowadzanie zmian przepisów w tym zakresie nie wydaje się potrzebne. W założeniach został uwzględniony problem egzekucji świadczeń wyrażonych w walutach obcych. Postulat wprowadzenia regulacji dotyczących udziału osób pokrzyw-dzonych działaniami komornika w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym przeciw-ko temu przeciw-komorniprzeciw-kowi zostanie wzięty pod uwagę w ramach prac nad nowelizacją przepisów dotyczących statusu zawodowego komorników sądowych. Przewiduje się, że projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw zostanie poddany konsultacjom społecznym i uzgodnieniom międzyresortowym, a po ich zakończe-niu zostanie przekazany do prac parlamentarnych w drugiej połowie 2013 r.

W 2014 r. Rzecznik nadal będzie monitorowała realizację zapowiedzi Ministra Sprawie-dliwości we wszystkich powyższych sprawach.

528 RPO-656704-IV/10 z 11 maja 2011 r.

529 RPO-612259-IV/09 z 19 czerwca 2009 r.

530 RPO-630817-IV/09 z 10 stycznia 2011 r.

531 RPO-499897-IV/05 z 25 sierpnia 2011 r.

532 RPO-537470-IV/06 z 21 marca 2013 r.

533 Pismo z 25 kwietnia 2013 r.

5. Zaskarżanie czynności komornika przez osoby trzecie

Rzecznik po raz kolejny zwróciła uwagę na problem właściwej ochrony praw osób trze-cich dotkniętych skutkami postępowania egzekucyjnego. Brak gwarancji proceduralnych uniemożliwia osobom trzecim podjęcie skutecznej obrony przed działaniem komornika.

Osoby trzecie, chcąc złożyć skargę na czynność komornika naruszającą ich prawa, nie mogą spełnić formalnych wymogów pisma procesowego, bowiem informacje niezbęd-ne do prawidłowego sporządzenia skargi na czynność komornika nie są dostępniezbęd-ne dla osób niebędących uczestnikami postępowania egzekucyjnego. Osoby te nie mogą rów-nież przeglądać akt postępowania egzekucyjnego, a komornicy odmawiają udzielenia im informacji powołując się na tajemnicę zawodową. Skarga na czynności komornika, niezawierająca niezbędnych danych, podlega odrzuceniu. W założeniach projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw przewi-dziano zmianę trybu wnoszenia skargi na czynności komornika. Skarga będzie wnoszona do komornika, który dokonał zaskarżonej czynności. Komornik będzie przekazywał skargę wraz z aktami sprawy do sądu. W ocenie Rzecznika projektowana zmiana przepisów nie zapewni gwarancji proceduralnych osobom dotkniętym skutkami postępowania egzekucyj-nego. Po uchwaleniu zapowiadanej nowelizacji osoba trzecia wnosząca skargę będzie, tak jak obecnie, uczestnikiem postępowania w przedmiocie skargi na czynności komornika, natomiast nie będzie uczestnikiem postępowania egzekucyjnego, a więc nie będzie miała dostępu do akt sprawy. Celowe byłoby uzupełnienie uprawnienia do zaskarżenia czynności komornika o taką regulację, która nakładałaby na komornika obowiązek przekazania skar-żącemu informacji niezbędnych do sporządzenia skargi. Rzecznik zwróciła się⁵³⁴ do Mini-stra Sprawiedliwości o przedstawienie stanowiska w sprawie.

Zdaniem⁵³⁵ Ministra propozycja uzupełnienia art. 767 § 2 k.p.c. przez nałożenie na ko-mornika obowiązku przekazania skarżącemu informacji niezbędnych do sporządzenia skar-gi nie jest jednoznaczna. Nie wiadomo, czy obowiązek aktualizowałby się przed wniesieniem skargi, czy dopiero po dokonaniu tej czynności. Jeżeli komornik miałby zrealizować wspo-mniany obowiązek informacyjny przed wniesieniem skargi, to musiałby zostać upoważnio-ny do badania, czy osoba trzecia, deklarująca chęć wniesienia skargi, posiada interes w za-skarżeniu czynności lub zaniechania dokonania czynności przez komornika. Tymczasem organem uprawnionym do badania przesłanki w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi jest sąd. Jeżeli zaś obowiązek informacyjny komornika miałby być realizowany dopie-ro po wniesieniu skargi, to uwzględnienie tej pdopie-ropozycji byłoby zbędne. Z chwilą złożenia skargi na czynność komornika osoba trzecia staje się uczestnikiem postępowania egzekucyj-nego w zakresie, w jakim wniesiona przez nią skarga dotyczy określonej części tego postę-powania. Od tej chwili przysługuje jej prawo przeglądania akt sądowych, a także akt sprawy prowadzonej przez komornika. W aktualnie obowiązującym modelu wnoszenia skargi ko-rzystanie z tego uprawnienia przez skarżącego może być problematyczne, gdyż skarga jest

534 RPO-589886-IV/08 z 23 lipca 2013 r.

535 Pismo z 16 sierpnia 2013 r.

składana bezpośrednio do sądu i dopiero po pozytywnej wstępnej kontroli formalnej jej odpis jest przesyłany komornikowi. Do czasu otrzymania odpisu skargi komornik nie ma wiedzy o jej wniesieniu. Może się zdarzyć, że w tym okresie komornik odmówi skarżącemu dostępu do akt. Jeżeli jednak skarżący wykaże, że wniósł skargę (np. okazując wezwanie do uzupełnienia braków skargi), to komornik jest obowiązany udostępnić mu akta sprawy. Pla-nowana zmiana trybu wnoszenia skargi pozwoli wyeliminować tę niedogodność.

Rzecznik rozważa podjęcie dalszych czynności w tej sprawie.

6. Zabezpieczenie praw niepełnosprawnych dłużników w toku egzekucji sądowej

Rzecznik podjęła z urzędu sprawę dotyczącą zajęcia, w toku egzekucji sądowej, osobie ze znacznym stopniem niedowidzenia urządzenia służącego do codziennego funkcjonowania.

System wyłączeń spod egzekucji, przewidziany w Kodeksie postępowania cywilnego, nie zabezpiecza w należyty sposób ochrony praw dłużników będących osobami niepełnospraw-nymi. Zasadą postępowania egzekucyjnego jest objęcie egzekucją wszystkich części majątku dłużnika. Wyjątki od tej zasady wprowadza m.in. art. 829 k.p.c., który jednak musi być inter-pretowany ściśle. Przepis ten wylicza enumeratywnie przedmioty niepodlegające egzekucji.

Zdaniem Rzecznika aktualny stan prawny zawiera lukę ustawową, przy czym brak stosownej ochrony osób niepełnosprawnych w omawianym zakresie nie tylko może naruszać konsty-tucyjny obowiązek władz publicznych do niesienia pomocy osobom niepełnosprawnym, ale także godzi w zasadę poszanowania godności człowieka. Obowiązująca regulacja, poprzez brak ochrony osób niepełnosprawnych, w toku egzekucji niweczy w istocie skutki zamie-rzone przez umowy międzynarodowe oraz uchwalone w związku z nimi przepisy krajowe i nie spełnia wymogów antydyskryminacyjnych, jakie Polska zobowiązała się zrealizować w ramach wdrażania postanowień Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych. Brak zabezpieczenia praw niepełnosprawnych dłużników w toku egzekucji sądowej jest o tyle niezrozumiały, że ochrona taka jest przewidziana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem Rzecznika należy wprowadzić wyłączenie spod egzekucji są-dowej urządzeń niezbędnych osobom niepełnosprawnym do funkcjonowania w życiu codziennym. Rzecznik zwróciła się⁵³⁶ do Ministra Sprawiedliwości o przedstawienie stano-wiska w sprawie i rozważenie potrzeby podjęcia działań mających na celu realizację zmian ustawowych.

Minister zgodził się⁵³⁷ ze stanowiskiem Rzecznika, że obowiązujące regulacje nie gwa-rantują kompleksowej ochrony niepełnosprawnego dłużnika. Tymczasem z wielu względów – w tym również humanitarnych, socjalnych i ekonomicznych – zasadne jest stworzenie takich rozwiązań prawnych, które statuowałyby wyłączenie możliwości prowadzenia egze-kucji ze sprzętu służącego niepełnosprawnemu dłużnikowi do rehabilitacji oraz urządzeń, które są niezbędne dla jego egzystencji oraz ułatwiają mu życie, łagodząc skutki

niepełno-536 RPO-735965-IV/13 z 26 sierpnia 2013 r.

537 Pismo z 12 września 2013 r.

sprawności. Z powyższych względów Ministerstwo Sprawiedliwości, przy okazji przygo-towywania kolejnej nowelizacji procedury cywilnej w zakresie egzekucji, będzie miało na uwadze odpowiednią modyfikację przepisów.

W 2014 r. Rzecznik będzie monitorowała postęp prac legislacyjnych w tym zakresie.