System emerytalny, zgodnie z zapisami Międzynarodowej Konwencji Pra-cy Nr 102 (MOP), stanowi podstawę zabezpieczenia społecznego osób star-szych. Polski powszechny system emerytalny, powstały na mocy ustawy z 1998 roku, tworzą dwa publiczne i obowiązkowe filary: repartycyjny i kapi-tałowy. W pierwotnej wersji za prowadzenie pierwszego odpowiadał Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), a drugiego – Otwarte Fundusze Emerytal-ne (OFE). W wyniku wprowadzanych zmian zadania ZUS sukcesywnie roz-budowywano, a rolę OFE ograniczano, szczególnie od czasu reformy z 2013 roku, kiedy nastąpiło przejęcie przez ZUS z OFE 153,2 mld zł. Środki zostały przekazane do Skarbu Państwa na umorzenie obligacji skarbowych oraz do Funduszu Rezerwy Demograficznej (FRD) i Funduszu Ubezpieczeń Społecz-nych (FUS) 7.
W świetle ostatniego raportu Najwyższej Izby Kontroli (NIK) wpływy do instytucji ubezpieczenia społecznego systematycznie maleją, a obligatoryjne wydatki na świadczenia i koszty obsługi rosną: „[…] w 2015 roku przychody ZUS wyniosły 4.126,4 mln zł i były niższe o 7,4 mln zł od osiągniętych w 2014 roku […]; koszty działalności bieżącej ZUS stanowiły 100,3% kosztów roku 2014, a […] największy udział w kosztach miały wynagrodzenia (52,9%), usługi obce (21,2%) oraz ubezpieczenia i inne świadczenia (11,3%)” 8. Na spadek przy-chodów wpływają niższe wpływy „z tytułu poboru i dochodzenia składek
6 M. Rudnicka: Senior polski, http://www.polskieradio.pl/ [data dostępu: 16.09.2016].
7 Ustawa z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych [Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 z późn. zm.]; Informacja o wynikach kontroli NIK z 18.11.2014 roku. Warszawa, Najwyż-sza Izba Kontroli, 2014, http://www.nik.gov.pl/kontrole/ [data dostępu: 09.09.2016].
8 Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2015 roku. Warszawa, Raport Najwyższej Izby Kontroli, 2016, s. 211.
nych niż na FUS, w szczególności na OFE” 9. W końcowej części raportu wyraź-nie podkreślono, że w 2015 roku kondycja finansowa ZUS uległa pogorszeniu.
Kolejne lata przyniosą pogłębienie niekorzystnego bilansu nawet w sy-tuacji rezygnacji z planowanych modyfikacji wieku emerytalnego. To natu-ralny skutek tak tendencji demograficznych, zmian zachodzących na rynku pracy, jak i innych niż przed laty ram wiekowych dla poszczególnych eta-pów życia. Edukacja, warunkująca aktywność zawodową, trwa dłużej, po-dobnie jak i dłużej trwa dalsze trwanie życia w kategorii roczników 60+ i 65+.
Wydłużają się tym samym tzw. „okresy nieskładkowe” w systemie ubezpie-czeń społecznych, przy jednoczesnym wzroście liczebności potencjalnych świadczeniobiorców i rosnących stawkach waloryzowanych świadczeń gwa-rantowanych.
W wersji optymistycznej przynajmniej do roku 2021 braki w kasie ZUS co-rocznie będą mieściły się w granicach 48,7–50,5 mld zł; w wersji pesymistycz-nej będą stale rosły aż do poziomu 90 mld zł w 2021 roku; a w wersji katastro-falnej – po przekroczeniu poziomu 66% niewydolności systemu – ZUS będzie potrzebował w ciągu najbliższych pięciu lat ponad 380 mld dofinansowania do gwarantowanych świadczeń emerytalno-rentowych 10. W sytuacji przywrócenia progów wieku emerytalnego do poziomu 60/65 lat, według obliczeń resortu finansów w 2017 roku system będzie wymagał dodatkowych dopłat z budże-tu w wysokości 8,6 mld zł; w 2018 – 10,2 mld; w 2019 – 11,9 mld zł i w kolej-nych latach coraz wyższych dotacji 11. Ani podniesienie wysokości składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe, ani ustawowe zmuszanie potencjalnych świadczeniobiorców ZUS do odchodzenia od aktywności zawodowej nie za-pobiegną wówczas przynajmniej dwóm złym następstwom: złamaniu reguł społecznych i zrujnowaniu finansów publicznych.
Wraz z kurczeniem się rynku pracy i słabnącymi wpływami składkowymi do systemu emerytalnego rośnie ilość podmiotów dofinansowujących gwaran-towane ustawowo wydatki ZUS. To dotacje i pożyczki z budżetu, OFE i FRD.
Wszelkie przepływy w systemie o sukcesywnej redukcji cech kapitałowych zawsze jednak cechuje niezmienna zależność: im większe dofinansowanie do redystrybucji, tym głębszy deficyt budżetu państwa.
Teoretycznie, istotnym instrumentem ograniczania obciążeń budżetowych wydatkami ZUS są państwowe fundusze celowe, definiowane jako: „organi-zacyjne formy finansów publicznych tworzone na podstawie odrębnej usta-wy, których przychody pochodzą ze środków publicznych, a koszty są
9 Ibidem.
10 M. StaŃczyk: Czekają nas głodowe emerytury. Nie ma wyjścia, trzeba oszczędzać, http://biznes.
onet.pl/emerytury/ [data dostępu: 5.09.2016].
11 L. Kostrzewski, P. MiączyŃski: Emerytalna rewolucja. „Gazeta Wyborcza”, 29.09.2016, nr 228(8835), s. 1.
szone na realizację wyodrębnionych zadań państwowych” 12. Fundusze celowe to podmioty bez osobowości prawnej. Na koniec 2015 roku na polskim ryn-ku ubezpieczeń społecznych funkcjonowało 29 funduszy celowych, 11 agen-cji wykonawczych, 15 instytuagen-cji gospodarki budżetowej oraz 38 podmiotów prywatnych. Dotacje z budżetu państwa stanowiły 26,3% łącznych przycho-dów tych jednostek. 90% dotacji dotyczyło funduszy celowych, z czego ponad 60% przekazanych do FUS 13.
Ale, o ile zakładana rola państwowych funduszy celowych w funkcjono-waniu szeroko rozumianego systemu zabezpieczenia społecznego może być postrzegana jako ważka, przydatna i użyteczna, to realna efektywność (poza konsumpcją środków) jest, w zasadzie, mało znana. Problemem jest nieczy-telny, w niewielu środowiskach rozpoznawany system przepływu środków na fundusze celowe pozbawione osobowości prawnej. Zarządzane wyłącznie przez administrację państwową, pozostają poza kontrolą, a nade wszystko poza możliwością społecznego monitorowania przepływu środków. W kate-gorii funduszy celowych związanych z gwarancjami bezpieczeństwa socjalne-go dla społeczeństwa warto wymienić (poza FUS) choćby takie, jak Fundusz Emerytur Pomostowych (FEP), Fundusz Emerytalno-Rentowy (FER), Fun-dusz Prewencji i Rehabilitacji (FPiR), FunFun-dusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (FGSP), Fundusz Administracyjny czy Fundusz Pracy (FP).
Składki na ich funkcjonowanie z reguły mają charakter obligatoryjnych – za-równo dla pracodawców, jak i pracowników – ale już sposoby wydatkowa-nia środków dostępne są jedynie wiedzy takich instytucji jak Najwyższa Izba Kontroli (NIK). Np. wiadomo, że – zgodnie z ustawą z 2008 roku – składki na FEP są obligatoryjne dla pracodawców zatrudniających pracowników, którzy urodzili się po 31 grudnia 1948 roku i wykonują prace w szczególnych warun-kach, oraz że Funduszem zarządza ZUS 14, ale nie wiadomo według jakiego klucza i na co wydawane są kumulowane na jego koncie pieniądze. Wpływy na kolejne – FP i FGSP – powszechnie traktowane są jako dodatkowy podatek nałożony na pracodawców od uruchomionych miejsc pracy. Środkami zarzą-dza MRPiPS (wcześniej MPiPS), w głównej mierze przeznaczając je na zasił-ki, świadczenia pomocowe i obsługę dystrybucji. Środki z kolejnego, niezwy-kle rozbudowanego PFRON pozostają w wyłącznej dyspozycji pełnomocnika rządu ds. zabezpieczenia społecznego.
Szczególne kuriozum systemowe stanowi odrębny system ubezpieczenia społecznego rolników (Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – KRUS), w ponad 90% utrzymywany z dotacji budżetowych, podobnie jak i powołane
12 Analiza wykonania budżetu państwa…, s. 195.
13 Ibidem, s. 206.
14 Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 roku o emeryturach pomostowych [Dz.U. nr 237, poz. 1656].
dla jego wspierania fundusze celowe 15. Jednym z nich jest FA, powołany do życia w 1990 roku dla finansowania „kosztów obsługi ubezpieczonych i świad-czeniobiorców w sprawach dotyczących objęcia ubezpieczeniem, składek na ubezpieczenie, przyznawania i wypłaty świadczeń z ubezpieczenia […] oraz obsługi zadań w zakresie ubezpieczeń zdrowotnych i innych zleconych przez państwo […]” 16. Fundusz, w 75% finansowany z budżetu, podobnie jak FER i FRiP, pozostaje w dyspozycji KRUS 17.
Nie wszystkie fundusze celowe bezpośrednio wiążą się z polityką senio-ralną, systemem emerytalnym, czy w ogóle z systemem zabezpieczenia spo-łecznego, ale wszystkie rzutują na kondycję finansów publicznych i społeczną czytelność reguł dysponowania środkami. Choć wiedza na temat skuteczności i kosztów obsługi niektórych funduszy może rodzić pytania o faktyczną, wy-mierną celowość powołania ich do życia (na przykład: Fundusz Aktywizacji Za-wodowej Skazanych oraz Rozwoju Przywięziennych Zakładów Pracy, Fundusz Rezerwy Budżetowej, Fundusz Zajęć Sportowo-Rekreacyjnych dla Uczniów), to powstają kolejne – także pozbawione osobowości prawnej, czyli wyłączone spod kontroli (np. powołany do życia w 2016 roku Fundusz Organizacji Pożytku Spo-łecznego, czy w 2014 roku – Fundusz Zapasów Agencyjnych). Trzeba podkreś-lić, że są też fundusze niezwykle cenne w przestrzeni publicznej, jak np. FRD – główny gwarant zachowania płynności systemu zabezpieczenia społecznego także w warunkach różnorodnych deformacji demograficznych, czy Fundusz Inicjatyw Obywatelskich – stanowiący przykład dobrych praktyk, wzmacnia-jący zainteresowanie samorządnością we wszystkich środowiskach lokalnych.
Generalnie, najlepiej działają i dobrze oceniane są fundusze (gospodarcze i pozagospodarcze) podlegające społecznemu monitorowaniu, kontroli spo-łecznej. W krajach o utrwalonej demokracji obywatele na bieżąco są informo-wani o celach i sposobach wydatkoinformo-wania wszelkich środków budżetowych państwa (jako wzór takich czytelnych relacji między władzą i społeczeństwem wskazywana jest Norwegia). Takie działania wzmacniają wzajemne zaufanie, poszerzają potencjalny elektorat, są po prostu opłacalne zarówno ze społecz-nego, jak i politycznego punktu widzenia 18. Szczególnie w środowiskach lo-kalnych, gdzie samorządność ma szczególne znaczenie, o wiele wyżej cenione
15 W raporcie NIK pn. „Analiza wykonania budżetu państwa i założeń polityki pieniężnej w 2015 roku” na stronie 202 zapisano: „stopień pokrycia wydatków na wypłatę świadczeń i ich obsługę wpływami ze składek (bez kosztów obsługi, łącznie z finansowanymi z budżetu państwa skład-kami na ubezpieczenie emerytalno-rentowe za osoby sprawujące osobistą opiekę nad dziećmi) wynosił w 2015 roku 9,8%”.
16 Art. 79 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników [Dz.U.
z 2013 r., poz. 1403 z późn. zm.].
17 B. KŁos: Ubezpieczenie społeczne rolników a rozwój obszarów wiejskich. „Studia BAS” 2010, nr 4(24), s. 132 i nast.
18 Opracowanie własne na podstawie wystąpień, pokazów medialnych i wykładów, prezen-towanych na Kongresie Polityki Społecznej w Warszawie w dniach 13–15.06.2016 r.
jest przez mieszkańców uznanie ich prawa do decydowania o wydatkowaniu wspólnych środków, niż nawet najpoważniejsze dotacje inwestycyjne.
Problem dysproporcji między wpływami składkowymi a wydatkami na cele emerytalno-rentowe tak w KRUS, jak i w ZUS, powoduje stały wzrost de-ficytu sektora finansów publicznych. Rozwiązanie polegające na przeniesieniu w 2013 roku części środków zgromadzonych w OFE do ZUS z ekonomiczne-go i wizerunkoweekonomiczne-go (dla Unii Europejskiej; UE) punktu widzenia przyniosło doraźną poprawę; ze społecznego skutkując jednak spadkiem zaufania oby-wateli do państwa oraz powszechną kontestacją wykorzystywania tzw. „ręcz-nych metod” regulacji systemu opartego na indywidual„ręcz-nych oszczędnościach.
Sytuacja z każdym kolejnym rokiem jest trudniejsza. W raporcie NIK z 2014 roku podkreślono, że „ujemny wynik i obciążenie finansowe państwa zwią-zane z systemem emerytalnym, w tym utrzymywanie wypłat ze starego sys-temu, […] utrzymywanie branżowych systemów emerytalnych, przekłada się na deficyt całego sektora publicznego” 19, a w raporcie z 2016 roku dodano też, że: „rozdrobnienie gospodarki finansowej sektora finansów publicznych działającej w formie państwowych funduszy celowych wpływa na zwiększe-nie kosztów administrowania zgromadzonymi środkami i zwiększe-nie sprzyja kon-troli dyscypliny finansów publicznych” 20. To problem niezmiernie istotny, szczególnie w sytuacji gdy Komisja Europejska (KE) w kolejnych dokumen-tach podkreśla, że wydatki z budżetu na dofinansowywanie systemu emery-talnego pochłaniają w Polsce ponad 50% ogółu wydatków na cele zabezpie-czenia społecznego, w konsekwencji czego „wpływ transferów socjalnych na ograniczanie ubóstwa jest coraz mniejszy” 21. Kondycja systemu nie ulega jed-nak poprawie, a potrzeby dofinansowywania wydatków rosną mimo wielo-krotnych prób reformowania struktur, funkcji i zasad.
System nadal obejmuje cztery podsystemy ubezpieczeń społecznych: pra-cowniczych, rolników, przedsiębiorców i służb mundurowych. Nadal związa-ny jest z krytykowazwiąza-nymi funduszami celowymi i obsługującymi je kosztowzwiąza-ny- kosztowny-mi agencjakosztowny-mi wykonawczykosztowny-mi. Nadal też polityka zabezpieczenia społecznego (w tym: senioralna, prorodzinna) realizowana jest przez nadmiernie rozbu-dowaną sieć instytucji, organizacji, rozproszona i finansowana ze zbyt wielu źródeł. Warto zatem zadać pytanie, czy poprzednie próby wdrażania innowa-cyjnych rozwiązań nie były czasem działaniami pozorowanymi? Może warto przeprowadzić radykalne reformy systemowe? Reformy, które – z uwzględ-nieniem oczywistego ryzyka niezadowolenia społecznego, protestów określo-nych grup wiekowych, społeczokreślo-nych, zawodowych, czy polityczokreślo-nych, utraty
19 Informacja o wynikach kontroli…, s. 6; Analiza wykonania budżetu państwa…, s. 196.
20 Analiza wykonania budżetu państwa…, s. 196.
21 Sprawozdanie krajowe – Polska 2015. Dokument roboczy służb Komisji z 26.02.2015 roku, SWD(2015) 40 final. Bruksela, Komisja Europejska, 2015, s. 17 i nast.
części elektoratu – powinny dotyczyć progu (elastycznego) wieku emerytal-nego adekwatemerytal-nego do sytuacji demograficznej i stanu finansów publicznych państwa, ujednolicenia systemu i eliminacji zróżnicowań branżowych, a – nade wszystko – zredukowania kosztów obsługi rozbudowanego instytucjonalnie instrumentarium polskiego systemu ubezpieczeń społecznych.
To wyzwania ważkie, trudne, ale i pilne, bowiem Polska jest krajem o naj-wyższym w Europie tempie demograficznego starzenia się społeczeństwa.
Malejącym wskaźnikom przyrostu naturalnego towarzyszą trendy emigracyj-ne (zarobkowe, edukacyjemigracyj-ne), co w sposób istotny rzutuje na złą i coraz gorszą sytuację finansową FUS. Efekty dynamicznej i niezmiernie kosztownej polity-ki prorodzinnej, nawet w najbardziej optymistycznym scenariuszu przekształ-ceń demograficznych i rynkowych mogą te tendencje odwrócić najwcześniej dopiero za 20–25 lat.