war-tość wskaźników opisujących bezrobocie kształtuje się na poziomie wyższym od osią-ganych wcześniej lub później (wykres 1). Co oznacza, że na okres 2009–2013 obser-wowane są negatywne tendencje na rynku pracy spowodowane globalnym kryzysem ekonomiczno-finansowym. Analizowane wielkości w tym okresie wykazują tendencję wzrostową, co uwidaczniają dodatkowo linie trendów. Dynamika produktu krajowego brutto ogółem wykazuje wahania w analizowanym okresie. Przy czym w okresie kryzysu ekonomiczno-finansowego obserwowane są dużo niższe wartości przyrostowe.
Udzielając odpowiedzi na pierwsze pytanie badawcze, można wskazać, że mimo wzrostu bezrobocia w okresie spowodowanym kryzysem ekonomiczno-finansowym
Beata Zofia Filipiak
lat 2008–20133 gospodarka była w stanie utrzymywać nieregularny wzrost gospodarczy. Kryzysowi ekonomiczno-finansowemu towarzyszy wzrost inflacji. Od 2013 roku zjawisko inflacji zostało opanowane i przechodzi w latach 2014–2016 w deflację. Odpowiedź na pytanie, czy sytuacja gospodarcza pozwoliła na zwiększenie interwencji na rynku pracy w okresie kryzysu, wymaga dokonania analizy poszczególnych źródeł przychodów FP. Tak samo odpowiedzi na pytania: czy realna gospodarka była w stanie ponieść obcią-żenia na FP, czy na wielkość obowiązkowych składek od przedsiębiorców miał wpływ kryzys, czy w okresie kryzysu zwiększyła się interwencja państwa, wymagają dokonania analizy struktury i skali przychodów oraz wydatków FP.
Wykres 1. Podstawowe statystyki opisujące rynek pracy w relacji do PKB
Źródło: opracowanie własne w oparciu o dane Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Na wykresie 2 zaprezentowano przychody FP w podziale na podstawowe grupy przy-chodów. Należy podkreślić, że podstawowe źródło przychodów FP stanowią obowiązko-we składki przedsiębiorców, czyli można wskazać, że gospodarka realna ponosi znaczący wysiłek w finansowaniu polityki rynku pracy. W okresie kryzysu 2008–2013 widoczny jest spadek udziału obowiązkowych składek od przedsiębiorców w finansowaniu polityki rynku
3 W dalszej części opracowania pojęcie kryzysu należy utożsamiać z kryzysem ekonomiczno-finansowym lat 2008–2013, który w Polsce przybrał zdaniem części środowiska naukowego charakter spowolnienia gospo-darczego, z uwagi na fakt, że nie wszystkie klasyczne cechy kryzysu można było zaobserwować w polskiej gospodarce.
89
Wydatki z funduszu pracy na finansowanie polityki rynku pracy
pracy. W okresie tym uaktywnia się interwencja państwa, która od 2013 r. zaczyna słabnąć. Przychody FP pochodzące ze środków UE w analizowanym okresie nie potwierdzają przyję-tych założeń ekonomii keynesowskiej. W odniesieniu do przyję-tych środków potwierdza się teore-tyczne założenie, że organy publiczne (w założeniu UE poprzez organy publiczne państwa członkowskiego) wpływają na sytuację na rynku pracy poprzez stosowanie adekwatnej do potrzeb polity ki rynku pracy, wykorzystując narzędzia zarówno aktywne, jak i pasywne, które funkcjonują jako konkretne konkursy w ramach programów UE, dystrybuowanych w szczególności przez wojewódzkie urzędy pracy w Polsce. Tym samym można wskazać, że sytuacja gospodarcza wpływa na poziom przychodów, z których finansowane są poszcze-gólne polityki rynku pracy. Zmienia się struktura przychodów, ale nie zmienia się fakt, że to właśnie gospodarka realna ponosi znaczące obciążenie związane z finansowaniem zadań wchodzących w skład polityki rynku pracy.
Wykres 2. Przychody FP w podziale na podstawowe grupy przychodów określonych obowiązującym prawem
Źródło: opracowanie własne w oparciu o dane Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Na wykresie 3 przedstawiono wydatki z FP w podziale na główne kierunki polityki rynku pracy. Analiza interwencji z funduszu pracy wykazuje, że na lata 2008–2010 przy-pada faktyczny wzrost interwencji w zakresie polityki aktywnej, od 2008 do 2013 roku widoczna jest wzrostowa tendencja w zakresie polityki pasywnej (zasiłki i świadczenia).
Beata Zofia Filipiak
Wykres 3. Wydatki FP w podziale na podstawowe grupy przychodów określonych obowiązującym prawem
Źródło: opracowanie własne w oparciu o dane Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Po okresie spadku od 2011 roku, widoczną i stałą tendencję stanowi wzrost wydat-ków na zadania realizowane w zakresie aktywnej polityki rynku pracy, przy czym od 2013 roku widoczny jest spadek interwencji państwa w rynek pracy za pomocą instru-mentów polityki pasywnej. Tym samym przyjęta teza została potwierdzona: ponoszone wydatki z FP są dokonywane jako interwencja organów publicznych w rynek pracy zwią-zana z aktualnym poziomem bezrobocia i sytuacją gospodarczą.
Na wykresie 4 przedstawiono wydatki z funduszu pracy na realizację aktywnej po-lityki rynku pracy. Z FP najwięcej środków przeznaczanych jest, w ramach aktywnej polityki rynku pracy, na realizację programów i zadań przez powiatowe urzędy pra-cy. Obserwowany jest wzrost wydatków finansowanych z FP w okresie 2006–2010. Po 2011 roku, w którym następuje jednorazowy znaczny spadek wydatków, obserwuje się ponowny systematyczny wzrost wydatków na aktywne formy przeciwdziałania bezro-bociu przez powiatowe urzędy pracy. Pozostałe wydatki na aktywne formy przeciw-działania bezrobociu wykazały wzrost w okresie odpowiadającym kryzysowi, a u jego schyłku (2012) wydatki ustabilizowały się na niemalże niezmiennym poziomie. Obser-wuje się jednorazową interwencję w zakresie polityki aktywnej w okresie kryzysu, tj. w roku 2009, na rzecz osób bezrobotnych i pozostających bez pracy. Wydatki te mają charakter incydentalny.
91
Wydatki z funduszu pracy na finansowanie polityki rynku pracy
Wykres 4. Wydatki FP na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu w tys. zł
Źródło: opracowanie własne w oparciu o dane Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Na wykresie 5 przedstawiono pogłębioną analizę wydatków ponoszonych przez powiatowe urzędy pracy (PUP) w związku z realizowaną na szczeblu powiatowym ak-tywną polityką rynku pracy. W ramach finansowania aktywnej polityki rynku pracy z FP najwięcej środków przeznaczanych jest na staże, podejmowanie działalności go-spodarczej oraz doposażenie stanowisk pracy. W okresie 2006–2010 wydatki na ten cel wykazywały tendencję wzrostową. Natomiast w 2011 roku nastąpił znaczący spadek tych wydatków we wskazanych 3 grupach aktywnej polityki rynku pracy. Wydatki te rosną do 2015 r. po czym wydatki na podejmowanie działalności gospodarczej wyka-zują tendencję spadkową do 2017 r. Wydatki na szkolenia i staże od 2015 r. wykawyka-zują tendencję spadkową i rosną w 2017 r. Podobną tendencję co wydatki na szkolenia i sta-że wykazują wydatki na doposai sta-żenie stanowisk pracy. Wydatki na prace interwencyj-ne wykazują wahania i nie widać tu związku między interwencją a kryzysem. Wydatki na prace społecznie użyteczne, choć są to niskie kwotowo wydatki, odzwierciedla-ją potrzebę interwencji w okresie kryzysu. W latach nieobjętych kryzysem wykazuodzwierciedla-ją tendencję spadkową. Wydatki na refundację wynagrodzeń osób do 30 roku życia są ponoszone od 2016 r.
Beata Zofia Filipiak
Wykres 5. Wydatki na instrumenty aktywnej polityki rynku pracy dokonywane przez PUP
Źródło: opracowanie własne w oparciu o dane Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Na wykresie 6 przedstawiono pozostałe wydatki poniesione na rzecz osób bezrobot-nych i pozostających bez pracy, które realizowane są jako zadania z zakresu aktywnej polityki rynku pracy.
Wykres 6. Pozostałe wydatki na rzecz osób bezrobotnych i pozostających bez pracy
Źródło: opracowanie własne w oparciu o dane Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Obserwowaną tendencją jest fakultatywność ponoszonych wydatków w anali-zowanym okresie i ich stosunkowo niski udział w wydatkach ogółem i wydatkach na
93
Wydatki z funduszu pracy na finansowanie polityki rynku pracy
aktywną politykę rynku pracy. Interwencja nie pokrywa się z okresem występowania kryzysu. Wydatki ponoszone w celu interwencji w przemysł stoczniowy występowały jedynie w 2009 i 2010 r. Jednorazowa interwencja miała miejsce w 2014 r. i obejmowała skutki realizacji ustawy antykryzysowej. Krajowy Fundusz Szkoleniowy jest finansowany ze środków FP od 2014 r. Dofinansowanie to wykazuje tendencję rosnącą. Zadania Ban-ku Gospodarstwa Krajowego (BGK) są dofinansowane od 2015 r. Tendencję wzrostową wykazują wydatki na rzecz zadań zleconych agencjom zatrudnienia przez Wojewódzkie Urzędy Pracy (WUP).
Na wykresie 7 zaprezentowano pozostałe wydatki ponoszone na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu. Wydatki na zadania związane z refundacją wynagrodzeń młodocianych pracowników OHP są ponoszone w całym analizowanym okresie. Wydat-ki te spadają w okresie 2012–2014 roku i od 2015 ulegają ponownemu wzrostowi.
Od 2009 roku finansowane jest zadanie związane z kształceniem młodocianych. Wy-datki te wykazują wahania w okresie 2009–2015, od 2015 roku następuje stały wzrost ponoszonych w tym zakresie wydatków z FP. Staże podyplomowe lekarzy, lekarzy den-tystów, pielęgniarek i położnych są również finansowane od 2009 roku z FP. Do 2013 r. wydatki wykazują tendencję rosnącą. W okresie 2013–2016 wydatki są ponoszone w tej samej wysokości, a w 2017 roku planowane są wyższe wydatki w tym zakresie. Wydatki na realizację ustawy „za życiem” są ponoszone od 2017 r.
Wykres 7. Pozostałe wydatki ponoszone na aktywne formy przeciwdziałania bezrobociu
Beata Zofia Filipiak
Na wykresie 8 przedstawiono relację wydatków na wynagrodzenia PUP i WUP do ogółu ponoszonych wydatków. Z przedstawionego wykresu wynika, że jedynie w 2011 roku wynagrodzenia pracowników sięgnęły 4% wydatków ogółem. Natomiast w pozostałych latach wynagrodzenia nie przekroczyły 3% wydatków ogółem dokony-wanych z FP. Z punktu widzenia efektywności interwencji tendencję tą należy ocenić pozytywnie.
Wykres 8. Relacja % wydatków na wynagrodzenia PUP i WUP do ogółu ponoszonych wydatków z FP
Źródło: opracowanie własne w oparciu o dane Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Na wykresie 9 przedstawiono udział wydatków na politykę aktywną i pasywną wydatkach ogółem FP, w procentach. Z przedstawionych danych wynika, że w począt-kowym okresie kryzysu ekonomicznego finansowanie pasywnej polityki rynku pracy wzrastało, tak aby dopasować się do potrzeb tego rynku. Od 2014 r. (czyli wraz ze stabi-lizacją na rynku pracy) udział pasywnej polityki pracy maleje, a rośnie udział wydatków na aktywną politykę rynku pracy.
95
Wydatki z funduszu pracy na finansowanie polityki rynku pracy
Wykres 9. Udział wydatków na politykę aktywną i pasywną wydatkach ogółem FP w %
Źródło: opracowanie własne w oparciu o dane Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Zakończenie
Mimo, że przychody FP pochodzące ze środków UE w analizowanym okresie nie potwier-dzają przyjętych założeń ekonomii keynesowskiej, to w latach 2006–2017 widoczna jest tendencja wzrostu wydatków z FP na pasywną politykę rynku pracy w okresie przypada-jącym na kryzys. Natomiast finansowanie aktywnej polityki rynku pracy z FP jest wyższe w okresach przed i po kryzysie. Nie wszystkie instrumenty rynku pracy w okresie kryzysu są wykorzystywane z równą intensywnością.
Niewątpliwie wydatki z FP wzrosły w początkowym okresie kryzysu, ale już pod jego koniec wykazały nieznaczną tendencję spadkową. Budzi niepokój, że po okresie kryzysu zaczęły rosnąć wydatki na pasywną politykę rynku pracy, tak aby w 2017 roku osiągnąć poziom z okresu kryzysu.
Analiza skali i struktury finansowania poszczególnych polityk pozwala stwierdzić, że co do istoty potwierdzają się analizowane w niniejszym opracowaniu teorie doty-czące kierunków i zasadności interwencji państwa na rynku pracy w kryzysie zgod-nie ze wskazaniami literaturowymi sformułowanymi w publikacjach Stiglitz’a [2004]; Kryńskiej i Kwiatkowskiego [2010] oraz Brožovej [2015]. Pojawiają się jednak nowe in-strumenty, których skalę i strukturę w chwili obecnej trudno jest ocenić. W analizowa-nym okresie pojawiła się też jednorazowa interwencja, która była społecznie zasadna w danym okresie, ale państwo nie kontynuowało jej. Z punktu widzenia adekwat-ności alokacji poszczególnych polityk należy uznać, że wydatki z FP kierowane były
Beata Zofia Filipiak
optymalnie. W okresie kryzysu przeważały wydatki na pasywną politykę rynku pracy, a gdy gospodarka znajdowała się w lepszej kondycji wydatki z FP w większym zakresie wspierały realizację aktywnej polityki rynku pracy.
Bibliografia
Błaszkiewicz P. (2015), Elementy analizy polityki rynku pracy w Polsce i Wielkiej Brytanii, „Studia Prawno-Ekonomiczne”, t. XCIV, ss. 233–244.
Bonoli G. (2010), The Political Economy of Active Labour Market Policy [online], https://journals. sagepub.com/doi/10.1177/0032329210381235, dostęp: 2.06.2018.
Borkowska S. (2003), Polski rynek pracy wobec integracji europejskiej, IPiSS „Studia i Monogra-fie” nr 24, Warszawa.
Brožová D. ( 2015 ), Modern laboureconomics: the neoclassicalparadigm with institutionalcontent, „ProcediaEconomics and Finance”, No. 30, pp. 50–56.
Caruana C., Theuma M. (2011), From Labour Market Programmes to Active Labour Market Policy, Employment and Training Corporation, Malta.
Cicha M. (2012), Realizacja programów aktywnego przeciwdziałania bezrobociu w województwie warmińsko-mazurskim w latach 2002–2009, „Polityka Społeczna”, nr 1, ss. 20–25.
Cicha-Nazarczuk M. (2015), Regionalne zróżnicowanie finansowania i efektywności aktywnej po-lityki rynku pracy w Polsce, „Optimum: studia ekonomiczne”, nr 4 (76), ss. 153–168.
EUROSTAT (2013), Labour Market Policy Statistics. Methodology 2013 [online], https://ec.europa. eu/eurostat/documents/3859598/5935673/KS-GQ-13-002-EN.PDF, dostęp: 2.06.018.
Filipiak B. (2006), Pomoc publiczna jako determinanta rozwoju lokalnego [w:] B. Filipiak (red.), Ekonomiczne i organizacyjne instrumenty wspierania rozwoju lokalnego i regionalnego, „Zeszyty
Naukowe Uniwersytetu Szczecińskiego”, nr 437, ss. 25–41.
Friedman M. (1975), Rola polityki pieniężnej [w]: A. Szeworski (opr.), Teoria i polityka stabilizacji koniunktury. Wybór tekstów, PWE, Warszawa.
97
Wydatki z funduszu pracy na finansowanie polityki rynku pracy
Golinowska S.(2003), Od państwa opiekuńczego (welfarestate) do państwa wspierającego pracę (workfarestate) [w:] B. Balcerzak-Paradowska (red.), Praca i polityka społeczna wobec wyzwań inte-gracji, Wydawnictwo IPiSS, Warszawa.
Hölscher J., Nulsch N., Johannes S. (2017), State Aid in the New EU MemberStates, „Journal of Common Market Studie”, Vol. 55, No. 4, pp. 779–797.
Kronberger-Sokołowska E. (2003), Opinia prawna na temat zgodności z konstytucją projektu ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (druk nr 1732) [online],
http://webca-che.googleusercontent.com/search?q=cache:KgvPeXNtkSsJ:orka.sejm.gov.pl/rexdomk4.nsf/ (%24All)/DE0FB6B43FC1BB5AC1256D910025529C/%24File/I1602-03.rtf%3FOpenElement+&c d=4&hl=pl&ct=clnk&gl=pl, dostęp: 2.06.2018.
Kryńska E., Kwiatkowiski E. (2010), Polityka państwa wobec rynku pracy: idee ekonomiczne i rze-czywistość, „Polityka Społeczna”, nr 5–6, ss. 1–7.
Kwiatkowiski E. (2002), Strukturalne determinanty naturalnej stopy bezrobocia, „Bank i Kredyt”, nr 11–12, ss. 149–155.
Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej [online], https://www.mpips.gov.pl/praca/fundusz-pra-cy/informacje-o-wydatkach-funduszu-pracy/, dostęp: 1.06.2018.
Nagel K. (2016), Rodzaje aktywnej polityki rynku pracy w krajach środkowo i wschodnioeuropej-skich, „Studia Ekonomiczne. Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach”,
nr 293, ss. 87–100.
Nagel K., Smandek I.M (2010), Polityka rynku pracy i źródła jej finansowania, Wydawnictwo Na-ukowe Uniwersytetu Ekonomicznego w Katowicach, Katowice.
Peters J., Eliot J., Cullenberg S. (2002), EconomicTransition As a Crisis of Vision: Classical versus NeoclassicalTheories of General Equilibrium, „Eastern Economic Journal, Eastern Economic
Asso-ciation”, Vol. 28(2), pp. 217–240.
Phelps E.S. (1967), Phillips curves, expectations of inflation and optimal unemployment overtime, „Economia”, No. 34, pp. 254–281.
Beata Zofia Filipiak
Phillips A.W. (1958), The Relationship Between Unemployment and the Rate of Change of Mo-ney Wage Rates in the United Kingdom, 1861–1957, „Economica”, vol. 25, no. 100 (November),
ss. 283–299.
Stiglitz J.E. (2004), Ekonomia sektora publicznego, PWE, Warszawa.
Wiśniewski Z. (2002), Polityka rynku pracy [w:] E. Borkowska (red.), Rynek pracy wobec integracji z Unią Europejską, SIPiSS, Warszawa.
Wiśniewski Z., Zawadzki K. (2010), Aktywna polityka rynku pracy w Polsce w kontekście europej-skim, Wydawnictwo Pracowania Sztuk Plastycznych Sp. z o. o., Toruń.
Magdalena Jaciow |
magdalena.jaciow@ue.katowice.pl Uniwersytet Ekonomiczny w Katowicach, Wydział Ekonomii ORCID ID: 0000-0003-3518-923XRobert Wolny |
robert.wolny@ue.katowice.plUniwersytet Ekonomiczny w Katowicach, Wydział Ekonomii ORCID ID: 0000-0003-4088-718X