Fundusz Pracy jest jednym z finansowych narzędzi realizacji celów wskazanych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucji rynku pracy [Ustawa z dnia 20 kwiet-nia 2004 r. o promocji zatrudniekwiet-nia i instytucjach rynku pracy 2018]. Fundusz Pra-cy utworzony został 1 stycznia 1990 roku jako państwowy fundusz celowy, któ-rego zadaniem jest finansowanie programów przeciwdziałania bezrobociu oraz finansowanie świadczeń przysługujących bezrobotnym. Dysponentem funduszu jest minister właściwy ds. pracy, a odpowiedzialnymi za jego wykorzystanie na po-ziomie regionu są marszałek województwa oraz starostowie, którzy za pośredni-ctwem powiatowych urzędów pracy realizują zadania rynku pracy. Fundusz Pracy tworzony jest przede wszystkim za pomocą obowiązkowych składek, do których zobowiązani są pracodawcy, dotacji z budżetu państwa, środków pochodzących z budżetu UE na współfinansowanie projektów finansowanych z Funduszu Pracy [Usta-wa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy 2018].
69
Fundusz Pracy jako narzędzie stymulacji aktywności zawodowej na rynku pracy
Zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobo-cia oraz aktywizacji zawodowej są realizowane przez instytucje rynku pracy działające w celu pełnego i produktywnego zatrudnienia; rozwoju zasobów ludzkich; osiągnięcia wysokiej jakości pracy; wzmacniania integracji oraz solidarności społecznej; zwiększa-nia mobilności na rynku pracy. Główny ciężar finansowazwiększa-nia wskazanych zadań ciąży na Funduszu Pracy. Zadania finansowane z Funduszu Pracy można wyodrębnić w kilku sfe-rach1: zasiłki i świadczenia dla bezrobotnych, realizacja aktywnych programów rynku pracy, pozostałe wydatki obejmujące funkcjonowanie systemu EURES (międzynarodo-wa sieć pośrednict(międzynarodo-wa pracy), rad zatrudnienia, informacji zawodowej i poradnict(międzynarodo-wa, ba-dań i analiz rynku pracy, systemu informatycznego, informacji o usługach i partnerach rynku pracy, koszt wezwań, zawiadomień, przekazywania świadczeń itp.
Jak wskazywała jeszcze Anna Organiściak-Krzykowska [2011], ale także większość eks-pertów, istotną kwestią była struktura wydatków pokrywanych z Funduszu Pracy. Chodzi bowiem o to, aby służył on rzeczywistemu przeciwdziałaniu bezrobociu i tworzeniu miejsc pracy. Jest to związane z alokacją środków na tzw. aktywne i pasywne programy rynku pra-cy. Pierwsze z nich obejmują przede wszystkim: szkolenia, prace interwencyjne, roboty pub-liczne, prace społecznie użyteczne, przygotowanie zawodowe w miejscu pracy, staże, środki na utworzenie stanowisk pracy, pożyczki na sfinansowanie kosztów szkolenia, stypendia w okresie nauki. Drugie obejmują zasiłki i świadczenia dla bezrobotnych. Jest ważne, aby środki Funduszu Pracy były w znacznej mierze wydatkowane na aktywne programy rynku pracy. Od jakiegoś czasu na rynku pracy obserwuje się, że problemem nie jest już brak miejsc pracy, ale brak pracowników do jej wykonywania. W tym zakresie może się okazać, że środki Funduszu Pracy powinny być kierowane na zupełnie inne cele. W obecnej sytuacji nie do końca aktualne są zapisy ustawy, które nie zakładały, że na rynku zabraknie pracowników.
W literaturze wykształciły się dwa podejścia w zakresie badania efektów aktywnych pro-gramów rynku pracy [Szylko-Skoczny 2004]: makroekonomiczne i mikroekonomiczne. Po-dejście makroekonomiczne polega na analizie wpływu aktywnych programów na wybrane zmienne makroekonomiczne, takie jak np. poziom bezrobocia, stopa bezrobocia, odpływy z bezrobocia do zatrudnienia, poziom zatrudnienia oraz płace. Ważną rolę w analizie efek-tów aktywnej polityki rynku pracy odgrywa przyjęcie odpowiednich wskaźników służących pomiarowi tych efektów. Istotną pozycję zajmuje tu wskaźnik nazwany stopą ponownego zatrudnienia, który informuje, jaki procent osób kończących program znalazło zatrudnie-nie na otwartym rynku pracy w określonym czasie od zakończenia programu. Narzędzie to służy ocenie tzw. efektywności zatrudnieniowej programów rynku pracy [Kryńska 2009].
1 Obecnie, zgodnie z art. 108 Ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tytułów wydatkowa-nia środków funduszu jest nieco ponad 80.
Marek Dylewski, Małgorzata Gorzałczyńska-Koczkodaj
Istotnym miernikiem jest także wskaźnik kosztów ponownego zatrudnienia. Jest on liczo-ny jako iloraz sumy wszystkich kosztów poniesioliczo-nych na realizację programu przez licz-bę osób kończących program. Jest to tzw. efektywność kosztowa. Istnieje wiele innych wskaźników służących badaniu efektywności programów rynku pracy. Można do nich zali-czyć np. wskaźnik zasobu bezrobocia, mierzony jako różnica między napływem do bezro-bocia a odpływem z bezrobezro-bocia w określonym czasie. Uwzględniając powyższe wskaźniki, zostanie przedstawiona analiza efektywności niektórych aktywnych programów rynku pracy [Organiściak-Krzykowska 2011]. Jak widać do tej pory, badania i obserwacja rynku pracy dotyczyły przede wszystkim problemów bezrobocia i aktywizacji zatrudnienia. No-wym zjawiskiem jest brak pracowników i odpływ pracowników z różnych przyczyn np. uruchomienie programu 500+, emigracja zarobkowa. Ostatnie dwa lata uwypukliły, jak groźne dla gospodarki może być to zjawisko.
Narzędzie aktywizacji rynku pracy, jakim jest Fundusz Pracy, jak pokazują ostanie lata, nie jest wykorzystywany prospektywnie, ale ex post, po identyfikacji problemów rynku pracy. Może to powodować, że podejmowane działania nie do końca służą akty-wizacji rynku pracy i są działaniami doraźnymi. Zmiany legislacyjne zwykle nie nadążają za dynamicznymi zmianami otoczenia.
Środki Funduszu Pracy wydatkowane są na bazie obowiązujących w danym momencie przepisów prawa, co oznacza, że jest to typowo scentralizowany fundusz. Są to środki, któ-rych nie dotyczyła decentralizacja zasad podejmowania decyzji – nie były i nie są to środ-ki zaliczane do budżetu jednostśrod-ki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w istotnym kształcie decyzje podejmują organy jednoosobowe: wójt, burmistrz prezydent, starosta, marszałek lub organy stanowiące, ale nie ma to odzwierciedlenia w uchwalanych budże-tach jednostek samorządu terytorialnego. Fundusz Pracy, będący w gestii województw samorządowych – wojewódzkich urzędów pracy, w swojej strukturze zawiera środki wy-nikające z przyjętego algorytmu ich podziału, wywy-nikającego z ustawy. Struktura środków, jakimi dysponują jednostki samorządu terytorialnego w województwie, jest podzielona na trzy części. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia określa następujący sposób po-działu: [Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pra-cy 2018; Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 25 sierpnia 2014 r. w sprawie algorytmu ustalania kwot środków Funduszu Pracy na finansowanie zadań w województwie 2014]:
1. Pierwsza część na bazie algorytmu, czyli kwoty środków (limity), jakie mogą być wydatkowane w roku budżetowym na realizację programów na rzecz promocji za-trudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej oraz innych fakultatywnych zadań w województwie, z uwzględnieniem uzależnienia wysokości kwot środków na finansowanie programów na rzecz promocji zatrudnienia, łago-dzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej od:
71
Fundusz Pracy jako narzędzie stymulacji aktywności zawodowej na rynku pracy
a) liczby bezrobotnych i stopy bezrobocia – w 75%,
b) efektywności działań na rzecz aktywizacji bezrobotnych – w 25%.
2. Druga część to projekty UE oraz sposób ustalania kwot środków Funduszu Pra-cy będąPra-cych w dyspozycji samorządu województwa z przeznaczeniem na realizację projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego, mając na względzie zapewnienie finansowania realizacji tych projektów.
3. Trzecia część to rezerwa, której wysokość i przeznaczenie jest w dyspozycji ministra właściwego do spraw pracy, uwzględniająca zapewnienie finansowania dodatkowego wsparcia dla realizacji zadań na rzecz bezrobotnych i innych uprawnionych osób. Istotnym elementem jest fakt, iż kwoty środków (limity), jakie mogą być wydatko-wane w roku budżetowym na realizację programów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej oraz innych fakultatywnych zadań w województwie, są ustalane przez ministra właściwego do spraw pracy według algorytmu, o którym mowa wyżej. Kwoty środków Funduszu Pracy na finansowanie pro-gramów na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej oraz innych fakultatywnych zadań realizowanych przez powiaty, są ustala-ne przez zarząd województwa według kryteriów określonych przez sejmik wojewódz-twa, w ramach kwoty określonej na podstawie algorytmu. Określając kryteria, sejmik województwa powinien wziąć pod uwagę w szczególności: liczbę bezrobotnych, stopę bezrobocia, strukturę bezrobocia, kwoty środków Funduszu Pracy przeznaczone w da-nym powiecie na realizację projektów współfinansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego, efektywność działań urzędów pracy na rzecz aktywizacji bezrobotnych.
Metodyka badań
Autorzy jako cel opracowania przyjęli zbadanie zakresu interwencji na rynku pracy z wy-korzystaniem środków pochodzących z Funduszu Pracy. Procedura badawcza obejmo-wała udzielenie odpowiedzi na pytania, czy narzędzie aktywizacji rynku pracy, jakim jest Fundusz Pracy, jest wykorzystywane prospektywnie? Czy podejmowane działania służą aktywizacji rynku pracy, czy mają tylko charakter doraźny?
W artykule przyjęto następującą hipotezę: „Zaangażowanie środków Funduszu Pracy powinno być proporcjonalne do sytuacji na rynku pracy i poziomu bezrobo-cia w regionie”. W celu jej pozytywnej bądź negatywnej weryfikacji przeprowadzono badania empiryczne oraz analizę na podstawie danych z województwa zachodnio-pomorskiego. Wyboru tego regionu dokonano ze względu na historycznie wysoką stopę bezrobocia województwa zachodniopomorskiego w stosunku do pozostałych regionów w kraju, jak również jego położenie geograficzne, które ułatwia możliwość
Marek Dylewski, Małgorzata Gorzałczyńska-Koczkodaj
łatwej migracji zarobkowej ludności, co ma bezpośrednie przełożenie na sytuację na rynku pracy.
Wyznaczone zadania badawcze, ustalony cel i przyjęta hipoteza zdeterminowały po-stępowanie badawcze, w ramach którego były analizowane, mierzone i oceniane dane empiryczne. Źródłem danych w zakresie Funduszu Pracy były sprawozdania Wojewódz-kiego Urzędu Pracy w Szczecinie oraz dane GUS dotyczące stopy bezrobocia. Badania objęły lata 2013–2018 i zostały przeprowadzone na bazie:
· metody desk research;
· metod ilościowych, w szczególności metod statystycznych, jak również metod po-równawczych oraz,
· metod prakseologicznych.
W artykule przedstawiono analizę struktury środków Funduszu Pracy jako całości oraz w odniesieniu do bezrobocia rejestrowanego. Dodatkowo wskazano, jak kształtowała się stopa bezrobocia na tle wielkości środków przekazywanych na walkę z bezrobociem.