Automatyzacja w polskim prawie administracyjnym i przykłady zastosowania automatów w działalności administracji publicznej

Wspomnieliśmy już, że automatyzacja może dotyczyć pewnych czynności w procesie stosowania prawa, ciągu czynności (jednak nie obejmujących całego postępowania) oraz ca-łego postępowania (wszystkich czynności w postepowaniu), tj. od jego wszczęcia do zakoń-czenia. W sferze wewnętrznej raczej nie budzi wątpliwości wykorzystanie automatów do pew-nych czynności pomocniczych (np. czynności kancelaryjpew-nych, wyliczania kosztów, czy wyszu-kiwania dokumentów), co zresztą zapewniają wdrażane w urzędach systemy elektronicznego zarządzania dokumentacją. Inaczej sytuacja przedstawia się gdy chodzi o zastosowanie au-tomatów w czynnościach prawnych w stosunkach administracyjnoprawnych (zewnętrznych), szczególnie gdy pozostawia się im „samodzielność”. W naszej opinii ze względu na zasadę praworządności wymagana jest tutaj wyraźna podstawa prawna dla takiego wykorzystania automatyzacji. W tym kontekście należy zauważyć, ze dotychczas w ustawach dochodzi jedy-nie do dopuszczenia pojedynczych czynności wykonywanych automatyczjedy-nie. Przykładem jest art. 46 § 7 k.p.a. dotyczący zawiadamiania przez organ o możliwości odebrania przez adresata pisma (dokumentu elektronicznego) w postępowaniu administracyjnym oraz powtórnego

za-21 Zob. odpowiedź na pytanie „How does it work?” na stronie internetowej: www.aberdeencity.gov.uk/ transport_streets/roads_pavements/transport_projects/bus_lane_enforcement_faqs.asp. Przykład tego szkockiego miasta obrazuje ogólnie sposób funkcjonowania współczesnych systemów bus lane

wiadamiania w tym względzie, o czym mowa w art. 46 § 4 i 5 k.p.a. Kodeks bowiem przewidu-je właśnie taki sposób doręczania dokumentów elektronicznych w postępowaniu, w którym w  pierwszym etapie organ wysyła na adres elektroniczny adresata jedynie zawiadomienia o możliwości odebrania pisma, po czym w drugim etapie adresat sam odbiera pismo w syste-mie teleinformatycznym organu. Zgodnie z art. 46 § 7 k.p.a.: „Zawiadow syste-mienia, o których mowa w § 4 i 5, mogą być automatycznie tworzone i przesyłane przez system teleinformatyczny or-ganu administracji publicznej (…)”. Niemal tożsame rozwiązanie znajduje się w art. 74a ust. 4

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi22,

który będzie obowiązywał od 11 lutego 2017 r.

Jednocześnie ustawodawca nie zdecydował się w  postępowaniach szczególnych na wprowadzenie podstaw prawnych automatyzacji dla ciągu czynności w  postępowaniu, nie mówiąc już o całym takim postępowaniu. tymczasem takie procesy automatyzacji już w prak-tyce występują i  w  coraz większym zakresie są wprowadzane w  działalności administracji, w tym w sprawach indywidualnych.

Przykładem szerokiego wykorzystania automatyzacji są postępowania w sprawie kar nakładane przez Inspekcję transportu Drogowego za naruszenia w ruchu drogowym.

Przy-pomnijmy że zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym23 Główny

Inspektor transportu Drogowego (GItD) jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw transportu. Główny Inspektor kieruje inspekcją przy pomocy podległego mu Głównego Inspektoratu transportu Drogowego.

Procesy automatyzacji stosuje się dla całego ciągu czynności w dwóch rodzajach po-stępowań:

1) kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej,

2) nadzoru nad ruchem drogowym w zakresie przekraczania przez kierowców ustalonych limitów prędkości oraz niestosowania się do sygnalizacji świetlnej, stanowiących wykro-czenia.

W tych dwóch rodzajach spraw mamy oczywiście do czynienia z różnymi procedurami, ponieważ tylko pierwsze z nich jest postępowaniem administracyjnym kończonym decyzją administracyjną. W przypadku przekroczenia dopuszczalnej prędkości oraz niestosowania się kierującego do sygnalizacji świetlnej inspektorzy Inspekcji transportu Drogowego nakładają grzywny w drodze mandatu karnego za wykroczenia w ruchu drogowym, stosując przepisy Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Należy jednak odnotować próby zmiany ustawowej procedury karania w tym względzie, tak aby kary pieniężne za naruszenia w ruchu drogowym ujawnione przy użyciu stacjonarnego urządzenia nakładane były przez inspektora w drodze decyzji administracyjnej. Ostatnia taka propozycja znajdowała się w złożonym 13 stycznia 2015 r. poselskim projekcie ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym

oraz o zmianie niektórych innych ustaw24, w którym proponowano wprowadzenie do ustawy

z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym25 nowego rozdziału 5 „Kary pieniężne

22 Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.

23 Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, ze zm.

24 Druk nr 3222/VII kadencja.

za naruszenia ujawnione przy użyciu stacjonarnego urządzenia rejestrującego”. Według tego projektu: „Za naruszenie niestosowania się do ograniczenia prędkości określonego ustawą lub znakiem drogowym, lub niestosowania się do sygnałów świetlnych, ujawnione przy użyciu stacjonarnego urządzenia rejestrującego nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji admi-nistracyjnej” (art. 1 pkt 13 projektu wprowadzający art. 140 af ust.1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym).

Jednak w obecnym stanie prawnym należy zauważyć, że znacznie precyzyjniej (w sto-sunku do postępowania administracyjnego dotyczącego kontroli uiszczania opłat elektro-nicznych) opisana została faktyczna automatyczna procedura związana z nadzorem nad ru-chem drogowym w  zakresie przekraczania przez kierowców ustalonych limitów prędkości oraz niestosowania się do sygnalizacji świetlnej. Zajmuje się tym Centrum Automatycznego Nadzoru nad Ruchem Drogowym (CANARD), wyspecjalizowana komórka organizacyjna Głów-nego Inspektoratu transportu Drogowego. Jak czytamy w serwisie internetowym tej komórki „CANARD, dzięki automatycznej rejestracji wykroczeń, ujawnia naruszenia przepisów w za-kresie przekraczania przez kierowców ustalonych limitów prędkości oraz niestosowania się

do sygnalizacji świetlnej”26. Obecnie przekroczenie dozwolonej prędkości na danym odcinku

drogi jest automatycznie zarejestrowane przez różnego typu urządzenia, tj. fotoradary, czy-li stacjonarne urządzenia rejestrujące prędkość oraz urządzenia do odcinkowego pomiaru prędkości, rejestrujące pojazdy i ich prędkość średnią, obliczoną na podstawie czasu potrzeb-nego na przejechanie kontrolowapotrzeb-nego odcinka drogi. Dalej przedstawiony przez inspekcję opis postępowania przedstawia się następująco: „wykonane przez fotoradar zdjęcia oraz filmy ze skrzyżowań, na których zamontowane zostały kamery służące do monitorowania przejazdu na czerwonym świetle, dzięki Centralnemu Systemowi Przetwarzania (CSP) oraz bezprzewodowej komunikacji, automatycznie trafiają do pracowników CANARD. Zautoma-tyzowany system teleinformatyczny skraca ścieżkę obiegu danych związanych z rejestracją wykroczeń. Informacje o naruszeniach, wysyłane przez urządzenia, są weryfikowane przez System pod kątem możliwości ich dalszego procedowania i możliwości wykorzystania jako materiału dowodowego w sprawie o naruszenie przepisów ruchu drogowego. Przy pomocy CSP do CANARD trafiają informacje z urządzeń rejestrujących zawierające m.in. czas i miej-sce popełnienia wykroczenia, zdjęcie pojazdu wraz z jego numerem rejestracyjnym, prędkość zarejestrowaną przez urządzenie oraz informacje o prędkości dopuszczalnej na tym odcinku drogi, a także filmy ze skrzyżowań objętych monitoringiem przejazdu na czerwonym świetle.

Po weryfikacji materiału dowodowego, pracownicy CANARD prowadzą dalsze czynno-ści wyjaśniające w  sprawie naruszenia przepisów ruchu drogowego. Wtedy do właczynno-ściciela pojazdu, ustalonego dzięki automatycznej wymianie informacji z  Centralną ewidencją

Po-jazdów, kierowane jest wezwanie do wskazania kierującego pojazdem.”27. Jednak nawet do

wysłania tradycyjnego wezwania wykorzystywane są automatyczne mechanizmy wspierają-ce pracę funkcjonariusza pozwalająwspierają-ce na przygotowanie pisma oraz jego dostarczenie do operatora pocztowego. Zwróćmy uwagę, że automatyzacja obejmuje również współdziałanie

26 http://www.canard.gitd.gov.pl/cms/web/portal/o-nas/kim-jestesmy-i-co-robimy; dostęp w dniu. 21.11.2015 r.

systemu CANARD z innymi systemami teleinformatycznymi: Centralną ewidencją Pojazdów (CeP) i  Centralną ewidencją Kierowców (CeK), zarządzanymi przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Krajowym Punktem Kontaktowym, prowadzonym przez tegoż ministra, systemem operatora pocztowego (w zakresie wysyłki pocztowej) oraz elektroniczną platfor-mą usług administracji publicznej (e-PUAP) zarządzaną przez ministra właściwego do spraw informatyzacji (współdziałanie w zakresie elektronicznego doręczania e-dokumentów).

Odrębnym zadaniem inspekcji, z którym związane są postępowania administracyjne jest kontrola:

– uiszczania opłaty elektronicznej przejazdu po drogach krajowych pojazdów samochodo-wych o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony,

– przestrzegania obowiązku kierowcy do wprowadzenia do urządzenia zainstalowanego w pojeździe na potrzeby pobierania tych opłat prawidłowych danych o kategorii pojazdu, – przestrzegania obowiązku właściciela pojazdu samochodowego oraz jego posiadacza do

używania urządzenia zgodnie z  jego przeznaczeniem (sankcji podlega takie naruszenie obowiązku, które skutkuje uiszczeniem opłaty w niepełnej wysokości).

W  przypadku naruszenia wymienionych kontrolowanych obowiązków ustawodawca przyznaje GItD kompetencje do wymierzania kar pieniężnych w drodze decyzji administracyj-nej. Podstawę prawną w tym zakresie stanowią przepisy art. 13k i n. ustawa z dnia 21 marca

1985 r. o drogach publicznych28, uszczegółowione przez przepisy wykonawcze, tj.

rozporzą-dzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu

kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej29.

Faktyczna automatyzacja czynności następuje w  zakresie ujawnienia naruszeń oraz gromadzenia informacji i dowodów, oraz stwierdzania podstaw do wszczęcia z urzędu po-stępowania administracyjnego. W tym celu następuje automatyczne współdziałanie trzech systemów teleinformatycznych: systemu operatora Krajowego Systemu elektronicznego Po-boru Opłat (przedsiębiorca-operator), systemu GItD oraz CePiK (minister właściwy do spraw wewnętrznych).

Kontrola oraz wymierzanie kar jest związana z obowiązkiem ponoszenia opłat za prze-jazd po drogach krajowych poprze-jazdów samochodowych o masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Uiszczenie opłaty nastę-puje w systemie elektronicznego poboru opłat i stąd też nazywa jest opłatą elektroniczną. W celu pobierania tej opłaty utworzono system elektronicznego poboru opłat. Jednocześnie ustawa umożliwia powierzenie budowy i eksploatacji systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych innemu podmiotowi (operatorowi), którym obecnie jest wybrany przedsię-biorca.

to właśnie system operatora dokonuje automatycznej rejestracji obrazu pojazdu, za przejazd którego nie została uiszczona wymagana opłata elektroniczna. Zgodnie ze wspo-mnianym rozporządzeniem rejestracji podlegają: obrazy pojazdu, dane urządzenia wykorzy-stywanego do naliczenia opłaty elektronicznej, numery rejestracyjne pojazdu, dane

umożli-28 Dz.U. z 2015 r. poz. 460, ze zm.

wiające ustalenie kategorii pojazdu, czas i data popełnienia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty oraz identyfikator przyrządu kontrolnego, który zarejestrował naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty. Również w systemie operatora następuje wstępna, automatyczna weryfika-cja zarejestrowanych danych pod względem ich przydatności do dalszego postępowania (np. jednoznaczna oznaczenie numeru rejestracyjnego pojazdu). Zgromadzone dane zagregowa-ne w „elektroniczzagregowa-nej paczce” przesyłazagregowa-ne są między systemami (operatora oraz inspekcji), po to aby drugi z tych systemów dokonał ich ponownej weryfikacji pod względem przydatności jako materiał dowodowy w sprawie, a następnie poprzez współdziałanie z systemem CePiK dokonał identyfikacji pojazdu i jego właściciela, jak również ustalenia, czy nie jest to pojazd zwolniony z obowiązku (np. pojazd służb ratowniczych). Przewidziana jest również komuni-kacja zwrotna do systemu operatora dotycząca wadliwych rejestracji oraz konkretnych po-jazdów zwolnionych z  obowiązku, tak aby w  przyszłości system operatora nie rejestrował już nieuiszczenia opłaty za ich przejazd. Pracownik organu otrzymuje zebrane i zweryfikowa-ne przez system informacje o naruszeniu wraz z materiałem dowodowym i dopiero w tym momencie rozpoczynają się czynności człowieka w postępowaniu, który wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w celu nałożenia kary, chociaż i tutaj jego dalsze czynności są wspomagane przez system.

Co ważne, żadne z wymienionych czynności automatycznych nie są regulowane prze-pisami prawa, nie tylko ustawy, ale nawet przeprze-pisami wykonawczymi. Odmiennie niż w sys-temie CANARD nie są one nawet przedstawione do publicznej wiadomości, np. w serwisie internetowym inspekcji. Według Inspekcji transportu Drogowego nie jest możliwe przeka-zanie zainteresowanym osobom procedur automatycznego przetwarzania informacji (mię-dzy trzema wspomnianymi systemami: operatora, inspekcji i CePiK) lub chociaż opisu tych procedur, ponieważ inspekcja – powtarzając jej argument – „nie jest ich autorem”. Czyni to przedstawioną procedurę nie tylko pozbawioną podstaw prawnych, ale także niezwykle nie-transparentną, opartą wyłącznie o praktykę ustaloną przez współdziałających: administrację publiczną i przedsiębiorców. Powyższy przykład podajemy zamiast wniosków w niniejszym tekście, ponieważ ogniskuje on jak w  soczewce konsekwencje niezauważania przez naukę prawa administracyjnego, a następnie przez prawodawcę problematyki automatyzacji czyn-ności w  administracji publicznej. Wówczas to sama administracja publiczna nie mogąc, ze względu na potrzeby związane z  efektywnością i  ekonomiką swoich działań, zrezygnować z  wprowadzania systemów automatyzujących czynności, będzie samodzielnie wyznaczała faktyczne zasady ich tworzenia i funkcjonowania.

Paweł Wojciechowski

zBieg odpowiedzialności adMinistracyjnej