adMinistracyjnych kar pieniężnych
1. Pojęcie administracyjnej kary pieniężnej i jej charakter prawny
Administracyjne kary pieniężne są instytucją występującą w prawie polskim już od kilkudziesięciu lat, ale wciąż toczy się dyskusja o ich definicję, funkcję oraz celowość ich sta-nowienia i stosowania. Już pobieżna analiza charakteru prawnego administracyjnych kar pie-niężnych pozwala stwierdzić, że nie są one instytucją jednorodną. Wielopostaciowość admi-nistracyjnych kar pieniężnych jest związana z różnorodnością stosunków społecznych, jakie one zabezpieczają. Samo nazewnictwo tego instrumentu prawnego budzi w doktrynie wąt-pliwości, można spotkać się z różnymi określeniami dolegliwości finansowych nakładanych
przez administrację, takimi jak: a) kara finansowa, b) kara pieniężna, czy sankcja finansowa7.
Kara pieniężna to pojęcie określające rodzaj sankcji administracyjnej oraz element
od-powiedzialności administracyjnoprawnej8. Sprowadza się ona do wydania przez organ
ad-ministracji publicznej nakazu uiszczenia określonej w akcie stosowania prawa kwoty przez podmiot, który nie wykonywał lub wykonywał nienależycie ciążący na nim obowiązek admi-nistracyjny.
Pojęcie „kara pieniężna” zostało wyjaśnione przez doktrynę jako pewien rodzaj re-presji, będącej reakcją organów nadzorujących na nieprzestrzeganie obowiązków
admi-nistracyjnych przez podmioty nadzorowane9. Opierając się natomiast na orzecznictwie
są-dów administracyjnych, można nakreślić definicję kary pieniężnej jako instrument władztwa administracyjnego nie będącego konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz
skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem10. Jest ona nakładana bądź wymierzana za
stany przeszłe przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, bądź postanowienia na osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej za zachowania bezprawne polegające na działaniu bez wymaganego
6 Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
7 W doktrynie, orzecznictwie, a także w aktach prawnych najczęściej tę dolegliwość określa się mianem kara pieniężna, jednak J. Zimmermann wskazuje, że z uwagi na brak przesłanki winy w odpowiedzial-ności za delikt administracyjny nazywanie tego instrumentu karą pieniężną jest nadmiernym uprosz-czeniem, tak J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 238.
8 Szeroko na takie ujęcie zwraca uwagę J. Jendrośka, Kary administracyjne, w: Księga jubileuszowa
Profeso-ra Marka Mazurkiewicza. Studia z dziedziny pProfeso-rawa finansowego, pProfeso-rawa konstytucyjnego i ochrony środowi-ska, pod red. R. Mastalskiego, Wrocław 2001, s. 48.
9 t. Kocowski, Reglamentacja działalności gospodarczej w polskim administracyjnym prawie gospodarczym, Wrocław 2007, s. 326.
10 Wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. II SA/OI 419/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ doc/BC11C10921 (dostęp: 19 lipca 2015).
pozwolenia lub zezwolenia albo za przekroczenie jego warunków, bądź za naruszenie zakazu lub nakazu określonego normami prawa publicznego, co stanowi czyn niezgodny z prawem, nazywany deliktem administracyjnym.
Kary wymierzane w jednostkach pieniężnych występują zarówno w prawie karnym pod nazwą grzywny, jak i w prawie administracyjnym pod nazwą kary pieniężnej. Wskazać należy, że o tym, z jakim rodzajem odpowiedzialności mamy do czynienia w danym
przypad-ku, nie decyduje jej nazwa ani lokalizacja w systemie prawa, lecz jej istota11. Kary pieniężne
są instytucją, która po dziś dzień nie ma dostatecznie skrystalizowanego oblicza, co w dużej mierze tłumaczy poważne jej niedomagania w praktyce. Ustawodawca dokonując wyboru metody regulacji karnoprawnej bądź administracyjnoprawnej nie posługuje się jednolitymi i klarownymi regułami wyznaczającym linię demarkacyjną pomiędzy tymi dwoma sposobami regulacji. Jest to zjawisko bardzo negatywne, bowiem wybór metody regulacji determinuje sposób postępowania w sprawach zmierzających do ustalenia i nałożenia sankcji, a także ilość gwarancji materialnych i procesowych dla sprawcy naruszenia. Według aktualnego sta-nu prawnego odpowiedź na pytanie, czy kary pieniężne należy wiązać z prawem administra-cyjnym czy karnym, jest bardzo trudna. Zwłaszcza w zakresie wysokości kar pieniężnych i kary grzywny wymierzanej na podstawie kodeksu karnego i kodeksu wykroczeń zacierają się te różnice. Na podstawie art. 33 k.k. kara grzywny może być wymierzana w maksymalnej wyso-kości 1 080 000 zł, natomiast przykładowa kara pieniężna wymierzana przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na podstawie art. 106 ust. 2 ustawy o ochronie
konku-rencji i konsumentów12 przewiduje fakultatywną karę pieniężną nakładaną na przedsiębiorcę,
w drodze decyzji, w wysokości stanowiącej równowartość do 50 000 000 euro. trudno zatem biorąc pod uwagę dotkliwość finansowej sankcji administracyjnej i sankcji penalnej wskazać na granice pomiędzy tymi instrumentami prawnymi. Kary pieniężne o takim stopniu
surowo-ści mają charakter penalny13. Różnicą jest niewątpliwie to, że administracyjna kara pieniężna
nie jest wymierzana w postępowaniu w którym gwarantuje się oskarżonemu przestrzeganie
praw wynikających z art. 42 Konstytucji RP14.
Charakter prawny administracyjnych kar pieniężnych jest przedmiotem dyskusji w doktrynie, dotąd nie wypracowała ona bowiem jednolitego stanowiska odnośnie
charak-teru prawnego i zasad ustalania kary pieniężnej15. Dokonując przeglądu poglądów doktryny
zarysowują się trzy podstawowe stanowiska dotyczące charakteru prawnego administracyj-nych kar pieniężadministracyj-nych.
Pierwsze stanowisko neguje administracyjny charakter kar pieniężnych wymierzanych
przez organy administracji publicznej16. Na gruncie przepisów stanowiących administracyjne
11 Szerzej o takim ujęciu L. Wilk, Kary pieniężne w ustawie o grach hazardowych, „Prokuratura i Prawo” 2011, nr 1, s. 151.
12 Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz.U.2015.184).
13 tak też M. Król-Bogomilska, Kary pieniężne w prawie antymonopolowym, Warszawa 2001, s. 37.
14 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997, nr 78, poz. 483).
15 W. Brzeziński, Ochrona prawna biologicznego środowiska człowieka, Warszawa 1971, s. 188-194.
16 L. tyszkiewicz, Problem odpowiedzialności karnej osób prawnych (zakładów pracy) w polskim systemie
kary pieniężne w ustawie o grach hazardowych17 L. Wilk wskazał, że ustawodawca polski silił się na oryginalność w celu wprowadzenia grzywny, która jednak nie przypominałaby i nie nasuwała prostych konotacji z grzywną występującą w prawie karnym, grzywna ta nie jest jednak instrumentem regulacji administracyjnoprawnej, bowiem przypomina rodzaj
„karne-go podatku” a nie instrumentu prewencyjne„karne-go18.
Przedstawiciele drugiego stanowiska, stanowiący grupę najliczniejszą, postulują uzna-nie kar pieniężnych za instytucję samoistną będącą przejawem odpowiedzialności
admini-stracyjnoprawnej19. twierdzą oni, że kara pieniężna nie jest instytucją prawa karnego ani
po-stępowania przymusowego, chociaż pozornie zawiera element represji i przymusu20.
trzeci nurt uznaje, że administracyjne kary pieniężne stanowią oprócz
odpowiedzial-ności za przestępstwa i wykroczenia trzeci rodzaj odpowiedzialodpowiedzial-ności karnej21. e. Łętowska
opierając się na założeniu, że istnieją trzy rodzaje odpowiedzialności: karna, odszkodowaw-cza i służbowa, zaliodszkodowaw-czała administracyjne kary pieniężne do zakresu odpowiedzialności karnej
sensu largo22. Natomiast W. Radecki podkreślał, że jest to instytucja zbliżona do kary
kryminal-nej za wykroczenie i stanowi przejaw odpowiedzialności karkryminal-nej sensu largissimo23.
Jednolitemu pojmowaniu tej instytucji nie sprzyja brak ogólnej regulacji kar pienięż-nych, a także stanowienie ich z pominięciem zasady proporcjonalności. Wskazać można, że instytucja ta jedną nogą stoi w prawie karnym, a drugą w prawie administracyjnym. Zjawisko niespójności w ramach tej instytucji dodatkowo pogłębia niekonsekwencja polskiego ustawo-dawcy, który wręcz na oślep dokonuje wyboru administracyjnej regulacji sankcyjnej. Organy administracji korzystają jednak z szerokich kompetencji sankcyjnych, co wynika ze wzrostu roli państwa administracyjnego, a także widocznej tendencji w kierunku dekryminalizacji.
W ocenie charakteru kar pieniężnych pomocne jest także orzecznictwo europejskiego trybunału Praw Człowieka (etPCz). W orzecznictwie etPCz „sprawa karna” jest rozumiana szeroko. trybunał dąży bowiem do szerokiego stosowania gwarancji materialnych i proce-duralnych zawartych m.in. w art. 6 europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Powoduje to, że dochodzi do kwalifikowania spraw rozpoznawanych przez trybunał jako karne, pomimo tego,
że w prawie krajowym nie są one tak klasyfikowane24. etPCz wskazuje, że dla oceny czy dana
sankcja ma charakter penalny znaczenie mają następujące kryteria: a) rodzaj i wysokość
(su-17 Ustawa z dnia 19 XI 2009 r. o grach hazardowych, (Dz. U. z 2009, nr 201, poz. 1540).
18 L. Wilk, Kary…, op. cit., s. 151.
19 A. Michór, O charakterze odpowiedzialności administracyjnej, „Acta Uniwersitatis Wratislaviensis”, nr 2642, PPALX, Wrocław 2004, s. 218; M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich
wymierzania, Warszawa 2008, s. 94.
20 S. Surowiec, W. tarasiewicz, t. Zwięglińska, Prawo wodne. Komentarz. Przepisy wykonawcze, Warszawa 1981, s. 187.
21 D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne…., op. cit., s. 29 i n.
22 e. Łętowska, Odpowiedzialność w aparacie administracji, w: Prawo administracyjne i funkcjonowanie
apa-ratu państwowego Polski i NRD, pod red. G. Schulze, J. Łętowskiego, Wrocław 1981, s. 228.
23 W. Radecki, Odpowiedzialność Prawna w Ochronie Środowiska, Warszawa 2002 r., s. 79; tenże,
Kategory-zacja czynów zabronionych pod groźbą kary w prawie polskim, czeskim i słowackim. Część II obowiązujący stan prawny, „Ius Novum” 2012, nr 3, s. 8.
24 Por. wyroki etPCz z: 28 czerwca 1984 r., Campbell i Fell przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 7819/77, Series A, nr 80; 8 czerwca 1976 r.; engel i inni przeciwko Holandii, skargi nr 5100/71, 5101/71, 5102/71, 5354/72, 5370/72, Series A, nr 22; 21 lutego 1984 r.; Öztürk przeciwko Niemcom, skarga nr 8544/79, Series A, nr 73.
rowość) sankcji; b) cel, któremu ma ona służyć. Należy podkreślić, że w orzecznictwie etPCz kryteria – charakter czynu (cel sankcji) oraz rodzaj i surowość kary nie są traktowane
ku-mulatywnie; spełnienie jednego z nich wystarcza do przyjęcia karnego charakteru sprawy25.
Utrwalone jest już orzecznictwo etPCz wskazujące, że nakładane na przedsiębiorców kary
pieniężne mają charakter sankcji karnych26.
Uznanie przez etPCz, że określona sankcja, traktowana w ustawodawstwie krajowym jako sankcja administracyjna, ma w istocie charakter kary kryminalnej, nie oznacza że usta-nawiająca ją norma ma być od tego czasu zaliczona do prawa karnego, ale koniecznym jest, ażeby zostały zachowane standardy (gwarancje) wynikające z art. 6 konwencji dla postępo-wań w sprawach karnych.
W doktrynie, jak i w orzecznictwie wskazuje się, że administracyjne kary pieniężne mają pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a także restytucyjną, chociaż nie neguje się też możliwości spełniania przez nie funkcji represyjnej, która jednak nie może dominować nad pozostałymi funkcjami. Celem pierwszoplanowym kar administracyjnych powinna jed-nak być funkcja ochronna w stosunku do porządku administracyjnego, a dopiero na końcu
represyjna27. Natomiast kara za przestępstwo i za wykroczenie ma na celu przede wszystkim
represję, rozumianą jako odwet za zawiniony czyn, zabroniony pod groźbą kary. Słusznie
jed-nak zwraca uwagę trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie28, że stanowienie kar
pie-niężnych nieproporcjonalnych za sprawą ich dolegliwości i niemożności uwolnienia się od tej odpowiedzialności powoduje, że kary te zbliżają się do kar kryminalnych.
Mając na uwadze różnorodność celów, funkcji administracyjnych kar pieniężnych,
spo-sobu ich regulacji oraz ich dotkliwości, wskazać należy, iż podzielić je można na dwie grupy29.
Do pierwszej z nich, należy zaliczyć administracyjne kary pieniężne czysto administracyjne, czyli takie, które pełnią przede wszystkim funkcję prewencyjną i gwarancyjną a ich dolegli-wość jest proporcjonalna do naruszenia. Do drugiej grupy, należą wszelkie te kary pieniężne, które są nadmiernie surowe i pełnią przede wszystkim funkcję represyjną. Podział taki jest niezwykle istotny dla przyporządkowania poszczególnym z nich właściwych gwarancji ma-terialnych i proceduralnych związanych z ich wymierzaniem. W przypadku kar pieniężnych o charakterze quasi karnym, niewątpliwie w większym stopniu niż w stosunku do kar czysto administracyjnych należy odpowiednio stosować gwarancje prawno-karne.
25 Wyrok etPCz z 9 października 2003 r., ezeh i Connors przeciwko Wielkiej Brytanii, skargi nr 39665/98 i 40086/98, eCHR 2003-X.
26 Wyrok etPCz z dnia 23 marca 2000 r. Loannis Haralambidis, Y. Haralambidis-Liberpa przeciwko Grecji, Lex 520369.
27 I. Niżnik-Dobosz, Aksjologia sankcji w prawie administracyjnym, w: (red.) M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki,
Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, Warszawa 2011, s. 136; A. Jaworowicz-Rudolf, Funkcje sankcji ad-ministracyjnej i odpowiedzialności adad-ministracyjnej w ochronie środowiska, Warszawa 2012, s. 223;
a tak-że M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 100.
28 Wyrok tK z dnia 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, OtK-A 2014, nr 7, poz. 68; podobnie wyrok tK z 14 paź-dziernika 2009 r., sygn. Kp 4/09, M.P. z 2009, nr 68, poz. 888.
29 Szeroko o funkcjach sankcji administracyjnych H. Nowicki, Sankcje administracyjne, w: System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 7, Prawa administracyjne