Obowiązek sankcjonowania naruszeń w transporcie drogowym na gruncie prawa Unii europejskiej

Przepisy prawa Unii europejskiej z dziedziny transportu drogowego nie określają definicji le-galnej sankcji, w tym administracyjnej, za naruszenia w transporcie drogowym. Do tej pory nie został wdrożony wspólny model odpowiedzialności za działania niezgodne z przepisami prawa transportu drogowego. Państwa członkowskie stosują różne rodzaje i wysokości kar za naruszenia w transpor-cie drogowym, co w sposób oczywisty nie wpływa pozytywnie na przestrzeganie w sposób jednolity wspólnych zasad wykonywania zawodu przewoźnika drogowego w Unii europejskiej. Prawo Unii eu-ropejskiej nie wskazuje również, który z reżimów odpowiedzialności: karny czy administracyjny jest preferowany, chociażby ze względu na: skuteczność, efektywność czy wyższy wskaźnik prewencji.

Powyższe nie oznacza jednak, że państwa członkowskie dysponują całkowitą swobodą w tworzeniu przepisów sankcjonujących działania niezgodne z warunkami lub obowiązkami wykonywania transportu drogowego. Podobnie jak w innych dziedzinach prawa, w transpor-cie drogowym przepisy prawa wspólnotowego wymagają zagwarantowania ich stosowania poprzez stworzenie w  systemach prawnych poszczególnych państw członkowskich odpo-wiednich systemów egzekucji w postaci właściwie dobranych kar za naruszenia obowiązują-cych norm prawa unijnego. Obowiązek ten, zgodnie z orzecznictwem trybunału Sprawiedli-wości, wywodzi się z trzech fundamentalnych pryncypiów prawa Unii europejskiej. Orzekając w sprawie Commission v. Greece, trybunał Sprawiedliwości wyjaśnił, że „zasada lojalności, zasada efektywności oraz zasada asymilacji zobowiązują państwa członkowskie do wprowa-dzenia regulacji prawnych o charakterze represyjnym za naruszenie prawa wspólnotowego zgodnie z zasadami przyjętymi w ramach poszczególnych aktów prawnych (…), zaś działania organów krajowych prowadzących postępowanie w związku z naruszeniem prawa wspólno-towego winno cechować się taką samą starannością, jaką cechuje się działanie w przypadku

naruszenia prawa krajowego”1. Państwa Członkowskie, solidarnie z Unią europejską,

pono-szą odpowiedzialność za zapewnienie zgodności prawa krajowego z ramami prawnymi,

znaczonymi przez prawo unijne. Na każdym państwie członkowskim ciąży obowiązek przed-sięwzięcia takich działań legislacyjnych, które mają na celu jak najefektywniejsze wykonanie prawa Unii europejskiej w prawie krajowym. Dobór odpowiednich środków wyznacza

oczeki-wany rezultat, ratio legis konkretnych przepisów prawa unijnego2.

Wśród przepisów prawa materialnego Unii europejskiej i krajowych porządków praw-nych poszczególpraw-nych państw członkowskich w dziedzinie transportu drogowego, ze względu na przedmiot regulacji, wyróżniamy następujące grupy aktów prawnych:

a) wspólne zasady dostępu do zawodu przewoźnika drogowego, b) międzynarodowe przewozy drogowe osób i rzeczy,

c) normy socjalne kierowców w transporcie drogowym, d) urządzenia rejestrujące (tachografy),

e) przewóz towarów niebezpiecznych,

f) przewozy wykonywane pojazdami nienormatywnymi, g) opłaty elektroniczne za przejazd po drogach krajowych, h) warunki techniczne pojazdów.

We wszystkich wymienionych dziedzinach poszczególne akty normatywne zawierają wytyczne co do sposobu formułowania systemu sankcji za naruszenia w transporcie drogo-wym.

Przepis art. 22 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu europejskiego i  Rady (We) Nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące wa-runków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i  uchylającego dyrektywę Rady

96/26/We3 stanowi, że: „Państwa członkowskie przyjmują przepisy określające sankcje

ma-jące zastosowanie w przypadkach naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz po-dejmują wszelkie środki niezbędne do zapewnienia ich stosowania. Przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające.” Obowiązek uchwalenia i wprowa-dzenia w życie przepisów o sankcjach i wytyczne poprzez wskazanie, że sankcje te powin-ny być skuteczne, proporcjonalne (współmierne) i odstraszające, wynika również z przepi-sów art. 16 rozporządzenia Parlamentu europejskiego i Rady (We) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych

przewozów drogowych4 i art. 27 rozporządzenia Parlamentu europejskiego i Rady (We) nr

1073/2009 z dnia 21 października 2009 r. w sprawie wspólnych zasad dostępu do między-narodowego rynku usług autokarowych i  autobusowych i  zmieniającego rozporządzenie

(We) nr 561/20065.

Podobnie w odniesieniu do przepisów socjalnych kierowców i urządzeń rejestrujących w transporcie drogowym Unia europejska formułuje obowiązek ustanowienia przepisów doty-czących nakładania kar za naruszenia rozporządzenia (We) nr 561/2006 Parlamentu europej-skiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (eWG) nr

2 Ibidem.

3 Dz. Urz. Ue L 300 z 14.11.2009, s. 51, z późn. zm.

4 Dz. Urz. Ue L 300 z 14.11.2009, s. 72.

3821/85 i (We) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (eWG) nr 3820/856 oraz rozporządzenia Rady (eWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń

reje-strujących stosowanych w transporcie drogowym7 (por. treść przepisów art. 19 rozporządzenia

561/2006). Poza przymiotami: „skuteczne, proporcjonalne, odstraszające”, ww. rozporządzenie wymaga, aby sankcje za naruszenia przepisów socjalnych kierowców w transporcie drogowym oraz przepisów dotyczących instalowania i użytkowania tachografów były „niedyskryminujące”. Konieczność określenia w  prawie krajowym systemu kar za naruszenia w  zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych wynika również z przepisów art. 5 i załącz-nika II do dyrektywy Rady 95/50/We z dnia 6 paździeri załącz-nika 1995 r. w sprawie ujednoliconych

procedur kontroli drogowego transportu towarów niebezpiecznych8.

Obowiązek ustanowienia sankcji został także określony w  przepisach dotyczących przewozów drogowych wykonywanych pojazdami nienormatywnymi. Stosownie do przepisu art. 10e dyrektywy Rady 96/53/We z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych po-jazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia

w ruchu międzynarodowym9 „państwa członkowskie ustanawiają przepisy o sankcjach

mają-cych zastosowanie w przypadku naruszenia niniejszej dyrektywy i stosują wszelkie niezbęd-ne środki, aby zapewnić ich wykonanie. Sankcje te muszą być skuteczniezbęd-ne, niedyskryminujące, proporcjonalne i zniechęcające”.

Natomiast w  zakresie warunków technicznych pojazdów samochodowych, którymi wykonywane są usługi transportu drogowego, obowiązek określenia systemu kar za narusze-nia przepisów z tej dziedziny wynika z przepisów art. 10 dyrektywy 2000/30/We Parlamentu europejskiego i Rady z dnia 6 czerwca 2000 r. w sprawie drogowej kontroli przydatności do

ruchu pojazdów użytkowych poruszających się we Wspólnocie10. Stosownie do tych regulacji

państwa Członkowskie są zobowiązane do:

1) opracowania „uzgodnień dotyczących kar mających zastosowanie w przypadku, gdy kie-rowca lub podmiot gospodarczy nie stosuje się do wymogów technicznych zweryfikowa-nych na podstawie niniejszej dyrektywy”.

2) podejmowania „wszelkich niezbędnych środków w celu zapewnienia, aby kary te zostały wykonane”,

3) określenia kar, które będą „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”.

System kar za naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych nie jest związany z obowiązkiem państw członkowskich do zapewnienia

6 Dz. Urz. Ue L 102 z 11.04.2006, s. 1 z późn. zm.

7 Dz. Urz. We L 370 z 31.12.1985, s. 8 z późn. zm.

8 Dz. Urz. Ue L 249 z 17.10.1995, s. 35 z późn. zm.

9 Dz. Urz. Ue L 235 z 17.09.1996, s. 59 z późn. zm.

10 Dz. Urz. Ue L 203 z  10.08.2000, s. 1 z  późn. zm. Zob. także dyrektywę Komisji 2003/26/We z  dnia 3 kwietnia 2003 r. dostosowującą do postępu technicznego dyrektywę 2000/30/We Parlamentu euro-pejskiego i Rady w odniesieniu do ograniczników prędkości i emisji spalin pojazdów użytkowych (Dz. Urz. Ue L 90 z 08.04.2003, s. 37) i dyrektywę Komisji 2010/47/Ue z dnia 5 lipca 2010 r. dostosowującą do postępu technicznego dyrektywę 2000/30/We Parlamentu europejskiego i Rady w sprawie drogowej kontroli przydatności do ruchu pojazdów użytkowych poruszających się we Wspólnocie (Dz. Urz. Ue L 173 z 08.07.2010, s. 33).

odpowiednich środków mających na celu egzekucję przepisów prawa Unii europejskiej. Obo-wiązująca w  tym zakresie dyrektywa Parlamentu europejskiego i  Rady 2004/52/We z  dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych

we Wspólnocie11 nie wskazuje na konieczność określenia w krajowych systemach prawnych

kar za naruszenia przepisów ww. dyrektywy, czy naruszenia obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej.

1.2. Charakter sankcji za naruszenia w transporcie drogowym w prawie Unii