Jakkolwiek generalnie pozytywnie oceniam dążenie trybunału do odejścia od zasadni-czo absolutnej koncepcji karania za usunięcie drzewa bez zezwolenia, to mam pewne obiekcje do szczegółowych, podniesionych w wyroku, argumentów. Niektóre z tych argumentów nie
4 Zob. np. M. Stahl, Sankcje administracyjne – problemy węzłowe, (w:) Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 17 i nast., A. Kaźmierska-Patrzyczna, A. Rabie-ga-Przyłęcka, Sankcje administracyjne na przykładzie administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie bez
zezwolenia lub niszczenie drzew i krzewów, (w:)Sankcje administracyjne. Blaski i cienie, s. 433 i nast.
5 M. Mazurkiewicz, Opłaty i kary pieniężne w systemie ochrony środowiska w Polsce (struktura prawna
i funk-cje), Wrocław 1986, s. 108-109.
6 Wyrok tK z dnia 1 marca 1994 r., U.7/93, OtK 1994, cz. I, poz. 5.
7 Z. Kmieciak, Ogólne zasady prawa i postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 130.
8 Zob. np. wyrok NSA z 13 stycznia 2011 r., I OSK 440/10, Lex 952041.
w pełni mnie przekonują. Odnoszę miejscami wrażenie, że sentencja wyroku nie jest najtraf-niejszą kontynuacją rozważań poczynionych przy okazji rozstrzygania skargi konstytucyjnej.
Po pierwsze, jak czytamy w wywodach trybunału, mechanizm prawny opierający się na uzyskaniu zezwolenia na wycięcie drzewa, uiszczeniu opłaty, i obwarowaniu realizacji tych obowiązków administracyjna karą pieniężną, dobrze służy ochronie przyrody, i jest przez zde-cydowana większość obywateli respektowany.
Po drugie, przedmiotowe regulacje prawne tworzą instytucję, która jest niezbędna dla ochrony wartości przyrodniczych, zaś towarzyszące jej ograniczenie własności są konieczne. Na marginesie warto dodać, że nowożytna koncepcja ochrony przyrody rozpoczęła się od uświadomienia sobie, iż dziedzina ochrony przyrody zaczyna się tam, gdzie chodzi o umożli-wienie ochrony niezależnie od woli właściciela (użytkownika) terenu lub obiektu, albo nawet
wbrew jego woli10. W tym świetle „święte i nienaruszalne prawo własności” jest określeniem
tak chwytliwym i demagogicznym, jak zupełnie fałszywym. trzeba dużej ostrożności i rozwagi w rozgraniczeniu rzeczywistego, nadmiernego i nieuzasadnionego ograniczenia własności od ograniczenia, które ze względu na interes publiczny jest uzasadnione i konieczne. Wpraw-dzie prawo własności jest w naszym systemie prawnym traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści, i w porównaniu z innymi prawami – jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy, to nie jest jednakże prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści
nieograniczonym11.
Po trzecie, trybunał usiłuje zmienić przeważający sposób widzenia administracyjnej kary pieniężnej, jako instrumentu prawnego stosowanego ze względu nie na winę, ale wsku-tek zaistnienia określonego, niepożądanego stanu. Można postawić pytanie, czy pewności, przewidywalności i stabilności procesu stosowania prawa lepiej będzie służyć sytuacja, w któ-rej o wymierzeniu i wysokości administracyjnej kary za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia organ decydować będzie a casu ad casum.
Należy przypomnieć, że administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzewa bez wy-maganego zezwolenia nie uderza we właściciela (posiadacza) niczym „grom z jasnego nieba”, ale jest konsekwencją niedopełnienia przez niego pewnych wiadomych obowiązków praw-nych. Nie mam tu na myśli wspomnianych wcześniej sytuacji nagłych, ale takie stany faktycz-ne, w których nic nie przeszkadzało, aby prawny obowiązek zrealizować.
Mogę zgodzić się z wyrażonym przez trybunał zapatrywaniem, że kary za usunięcie
drzewa bez zezwolenia są wysoce represyjne i dotkliwe, i być może należałoby je złagodzić12,
zdecydowanie odrzucam jednak stanowisko, że mamy do czynienia z nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności (w terminologii trybunału ograniczenie własności, które nie spełnia testu proporcjonalności).
Jest zupełnie jasne, że mamy do czynienia z ograniczeniem własności, które, jak wska-załem wcześniej, jest dla ochrony przyrody czymś naturalnym. Można pójść nawet dalej i stwierdzić, że bez ograniczenia (a w pewnych przypadkach nawet odjęcia) własności ochrona
10 J. G. Pawlikowski, O prawie ochrony przyrody, „Ochrona Przyrody” 1926, R. 6.
11 Zob. wyrok trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 1993 r., OtK I/93, poz. 8; S. Rudnicki,
Komen-tarz do kodeksu Cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Warszawa 2001, s. 34.
środowiska, w tym przyrody byłaby iluzoryczna. Właściciel (posiadacz) nieruchomości chcący usunąć ze swej własności drzewo bez wątpienia jest w tym ograniczony. W tym kierunku zmierzają wywody trybunału, i w tej części je podzielam.
Polski sąd konstytucyjny niezgodność z ustawą zasadniczą widzi jednak jeszcze gdzie in-dziej – mianowicie w takim ograniczeniu, a wręcz odjęciu własności, które jest skutkiem wymie-rzenia i wyegzekwowania administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia. Zdaniem trybunału kara może być tak dotkliwa, że dla jej uregulowania właściciel (z nieruchomości którego wycięto drzewo) będzie musiał zbyć jakiś przedmiot swojej własności.
Moim zdaniem zarzut niekonstytucyjności jest w takim przypadku chybiony, trybu-nał zdaje się nie dostrzegać, że kara spełnia także funkcję represyjną i ma być dolegliwa dla sprawcy zachowania sankcjonowanego przez normę prawną, zaś odwołanie się do zasady proporcjonalności (niespełnienie testu proporcjonalności) oparte jest na chwiejnych podsta-wach. Choćby dlatego, że proporcjonalność w języku polskim oznacza współmierność,
har-monijny stosunek części składowych jakiejś całości do siebie nawzajem lub do tej całości13.
Jeżeli punktem odniesienia dla kary ma być wartość drzewa, to pojawią się nieuchron-ne tendencje do zaniżania tej wartości przez właścicieli nieruchomości, i najpewniej prze-ciwstawne działania ze strony organizacji społecznych mających na celu ochronę przyrody (w tym drzew – jako istotnego elementu środowiska przyrodniczego).
Ponadto inaczej będzie wyglądała proporcjonalność kary, biorąc pod uwagę stopień za-możności podmiotu, który wyciął bez zezwolenia drzewo. Dla jednego podmiotu kara w tej samej wysokości może być faktycznie rujnująca, dla innego zaś może nie stanowić większej uciążliwości materialnej. to kwestia wysokości nakładanej kary pieniężnej, jej ewentualnego powiązania z ma-terialną sytuacją ukaranego, widoczna także poza przepisami o ochronie przyrody (w niektórych porządkach prawnych zauważalna zwłaszcza w kontekście wykroczeń drogowych).
Należy zastanowić się, czy przejście od systemu sztywno określonej, wymierzanej dość automatycznie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa, do systemu „subiek-tywnego” nie doprowadzi do niepotrzebnej arbitralności i nadmiernej uznaniowości, której trudno będzie wyznaczyć precyzyjne granice. Warto przypomnieć, że ochrona środowiska, w tym przyrody, a więc bezspornie i ochrona drzew, też jest wartością konstytucyjną, za-daniem władz publicznych, i obowiązkiem każdego. Można rozważać wysokość przyjętych stawek za wycięcie poszczególnych gatunków drzew, jednak wysokiej represyjności w tym względzie na należy czynić zarzutu niekonstytucyjności ze względu na nieproporcjonalne na-ruszenie prawa własności.
Ponadto do pewnych argumentów, przywoływanych jako uzasadnienie dla zarzutu o na-zbyt represyjnym systemie, należałoby podchodzić ostrożnie, bowiem to, co wydaje się proste z punktu widzenia „przeciętnego” obywatela, wcale nie musi takie być z perspektywy osoby dysponującej wiedzą pogłębioną, specjalistyczną. Mam na myśli chwytliwy przykład drzewa ob-umarłego, które choć utraciło żywotność, to wcale nie musiało utracić swojej wartości przyrod-niczej – jako element ekosystemu, jako siedlisko innych organizmów. W tym kontekście trzeba rozważnie i ostrożnie podchodzić do ułatwień w zakresie usuwania takich drzew.
Z zaprezentowanych wyżej powodów odbieram jako celne wątpliwości zgłoszone
w zdaniu odrębnym do omawianego wyroku14. Sędzia zgłaszający votum separatum słusznie
zauważa, że fundamentalny problem prawny nie dotyczy ochrony własności, ale zapewnienia w postępowaniu pewnych gwarancji sprawiedliwości proceduralnej. Ponadto w każdej z sytu-acji opisanych w skardze, dopełnienie obowiązków wynikających z ustawy, spowodowałoby, że skarżących zwolniono by z opłaty. W rezultacie trudno uznać, przewidziany w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody obowiązek uzyskania zgody na usunięcie drzewa, za wymóg nieuzasadniony i nadmierny. Sprzyja on ograniczeniu samowoli posiadaczy nieruchomości w zakresie dysponowania dobrem wspólnym, jakim jest środowisko naturalne, a zwłaszcza chroni przed nieuzasadnionym uszczerbkiem w stanie tego środowiska spowodowanym usu-waniem drzew lub krzewów.
Poza ramami niniejszego opracowania pozostawiam reakcję ustawodawcy na wyrażo-ne przez trybunał uwagi, w wyniku której instrumentarium prawwyrażo-ne ochrony drzew i krzewów
uległo poważnej zmianie15.
14 Zdanie odrębne sędziego tK Marka Zubika.
15 Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015, poz. 1045.
Renata Rychter