Charakter sankcji za naruszenia w transporcie drogowym w prawie Unii europejskiej

Przytoczone powyżej przepisy prawa Unii europejskiej z  zakresu transportu drogo-wego wskazują na powtarzające się cechy, jakie powinny posiadać sankcje za naruszenia w transporcie drogowym. Większość sankcji za naruszenia w transporcie drogowym stanowią administracyjne kary pieniężne, nakładane w drodze decyzji administracyjnych na podmioty wykonujące przewóz drogowy lub występujące w charakterze załadowcy, nadawcy, spedyto-ra, organizatora przewozu itp.

Dla uporządkowania terminologii warto wskazać, że pojęcie sankcji w prawie admi-nistracyjnym powinno być rozumiane szeroko, jako „wszelkie instrumenty, które powinny

zapewnić zrealizowanie przez administrację prawno-administracyjnych założeń celowych.”12

Administracyjne kary pieniężne zalicza się zatem do owych „wszelkich instrumentów”, jakimi dysponuje administracja publiczna w celu zapewnienia realizacji obowiązków wynikających z  przepisów prawa administracyjnego materialnego. tego rodzaju sankcje cechuje przede wszystkim to, że są one nakładane w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej i są one przejawem odpowiedzialności o charakterze obiektywnym, bez konieczności badania kwestii zawinienia i umyślności lub nieumyślności czynu

stanowią-cego delikt administracyjny. Odmienność administracyjnych kar pieniężnych od grzywien13

akcentowana jest również wyraźnie w orzecznictwie trybunału Konstytucyjnego, który wska-zał między innymi, że administracyjna kara pieniężna może być „nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności

obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne”14.

Administracyjna kara pieniężna w  transporcie drogowym oznacza formę odpowie-dzialności przewoźnika drogowego lub podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem drogowym z naruszeniem warunków lub obowiązków wykonywania przewozu drogowego. Jest ona nakładana w drodze decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, na podstawie wyników kontroli drogowej, kontroli w siedzibie przedsiębiorcy lub tzw. kontroli stacjonarnej (w odniesieniu do naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektro-nicznej za przejazd po drogach krajowych).

11 Dz. Urz. Ue. L. 166 z 30.04.2004, s. 124

12 J. Zimmermann, Aksjomaty prawa administracyjnego, Warszawa 2013, s. 235.

13 Szerzej M. Rogalski, Odpowiedzialność karna a odpowiedzialność administracyjna, „Ius Novum”, Warsza-wa, Numer Specjalny 2014, s. 66-80.

14 Wyrok trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 września 2009 r., SK 3/08. Zob. także wyrok tK z dnia 29 kwietnia 1998 r., K.17/97 i wyrok tK z dnia 4 lipca 2002 r., P 12/01.

Na marginesie należy wskazać, że obok administracyjnych kar pieniężnych w transpor-cie drogowym stosowane są inne sankcje administracyjne, w tym związane z utratą upraw-nień (cofnięcie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, cofnięcie licen-cji, cofnięcie wypisów z licencji wspólnotowej, stwierdzenie utraty dobrej reputalicen-cji, stwier-dzenie niezdolności do kierowania operacjami transportowymi) oraz sankcje karne w postaci grzywien nakładanych na kierowcę lub zarządzającego transportem.

Biorąc pod uwagę wytyczne prawa Unii europejskiej w  zakresie określania sankcji w transporcie drogowym należy wskazać, że w zakresie cechy „skuteczności” sankcji należy rozumieć efektywne podporządkowanie normom sankcjonowanym. Oznacza to konieczność określenia w prawie krajowym takich sankcji i środków, które w najwyższym stopniu zapew-niają efektywne przestrzeganie przepisów dyrektyw i rozporządzeń dotyczących transportu

drogowego.15 Skuteczna sankcja stanowi gwarancję zabezpieczenia egzekwowania

obowiąz-ków wynikających z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Istotę pojęcia „sku-teczności” sankcji w prawie transportu drogowego trafnie oddają słowa M. Zimmermanna, który wskazuje, że: „Jeśli ten, kogo nakaz czy zakaz dotyczy, nie chce się do niego zastosować, organ administracji musi mieć środki dla przeprowadzenia swej woli, w  przeciwnym razie

wszelkie administrowanie byłoby niemożliwe”16.

Proporcjonalność sankcji nawiązuje do zasady proporcjonalności, jednej z zasad ogól-nych prawa Unii europejskiej, pojmowanej jako współmierność sankcji do stopnia

narusze-nia.17 środki użyte przez państwo członkowskie muszą być adekwatne i odpowiednie do celu

przepisów prawa Unii europejskiej z zakresu transportu drogowego. Cenne w tym zakresie pozostaje orzecznictwo europejskiego trybunału Sprawiedliwości. Jak zauważył europejski trybunał Sprawiedliwości (wyrok 203/80 w sprawie Guerrino Casati), środki administracyjne ani kary nie mogą wykraczać poza to, co jest absolutnie niezbędne i nie mogą stać się prze-szkodą w korzystaniu ze swobód wspólnotowych. Przepisy prawa krajowego ustanawiające sankcje nie powinny wpływać na ograniczenia korzystania z podstawowych swobód wspólno-towych w stopniu wyższym niż jest konieczny i wynikający z osiągnięcia celu przepisu prawa

wspólnotowego18. Ponadto, wyjaśniając wymóg proporcjonalności kar, na gruncie art. 19 ust.

1 i 4 rozporządzenia 561/2006, trybunał Sprawiedliwości wskazał, że wymóg ten „sprzeciwia się systemowi kar, który przewiduje nałożenie grzywny o zryczałtowanej wysokości za wszel-kie naruszenia – niezależnie od ich wagi i powinien „ustanawiać odpowiedzialność

obiektyw-ną kierowców w wypadku naruszenia (…)”19.

15 R. Strachowska, Komentarz do art. 22 rozporządzenia nr 1071/2009 ustanawiającego wspólne zasady

do-tyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego, Stan prawny: 2013.10.01, Lex/el.

16 M. Zimmermann, Zapewnienie wykonania aktu administracyjnego (w:) M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 1956, s. 400.

17 K. Lasiński-Sulecki (red.), Prawo celne: międzynarodowe, wspólnotowe, polskie, Warszawa 2009, s. 320.

18 Ibidem.

19 Por. wyrok trybunału Sprawiedliwości, sygn. akt C-210/10, z  2 września 2012 r., w  sprawie Márton Urbán v. Vám- és Pénzügyőrség Észak-alföldi Regionális Parancsnoksága (orzeczenie wstępne), www. eur-lex.europa.eu. trybunał Sprawiedliwości wskazuje dalej: „W  istocie, ponieważ nie wszystkie na-ruszenia rozporządzeń nr 561/2006 i nr 3821/85 charakteryzują się tą samą wagą z punktu widzenia celów tych rozporządzeń, jakimi są z jednej strony poprawa warunków pracy kierowców, do których mają zastosowanie wskazane rozporządzenia i bezpieczeństwo na drogach w ogólności, a z drugiej

Odstraszający charakter sankcji oznacza zniechęcający, odpychający od naruszenia przepisów po raz pierwszy lub kolejny. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie podkreśla

się, że ewentualny skutek odstraszający przypisany jest do istoty każdej sankcji20. M.

Wincen-ciak trafnie zauważa, że: „Już sam fakt zagrożenia określonego w ustawie typu zachowania

pełni rolę odstraszającą w społecznym odczuciu”21. Odstraszający charakter sankcji łączy się

z jej funkcją prewencyjną; sankcja ma zapobiegać naruszeniu prawa.

Niedyskryminująca sankcja w  prawie transportu drogowego dotyczy równego trak-towania podmiotów wykonujących transport drogowy w poszczególnych państwach człon-kowskich, w tym także tożsame zasady odpowiedzialności za naruszenia w transporcie dro-gowym, stosowane wobec przewoźników krajowych i zagranicznych. Brak dyskryminacji po-przez sankcje może być również rozpatrywany ze względu na rozmiar przedsiębiorcy, zakres terytorialny świadczonych usług, rodzaj wykonywanych przewozów drogowych.

Istotną cechą kar za naruszenie przepisów z zakresu transportu drogowego, w szczegól-ności dotyczących norm prowadzenia pojazdu, okresów odpoczynku i obowiązkowych przerw kierowców oraz stosowania tachografów, jest zakaz podwójnego karania i podwójnego

orzeka-nia w sprawie dotyczącej tego samego naruszeorzeka-nia22. Podwójne karanie tego samego naruszenia

stanowi niewątpliwie zaprzeczenie cechy proporcjonalności sankcji. Oznacza to, że mająca swo-je źródło w prawie karnym zasada ne bis in idem powinna być stosowana również w odniesie-niu do kar administracyjnych za naruszenia w transporcie drogowym. Odzwierciedlenie takiego podejścia stanowi judykatura oparta na polskiej ustawie zasadniczej. „Orzecznictwo trybunału Konstytucyjnego, jak i obowiązujące Polskę akty prawa międzynarodowego przyjmują szerokie rozumienie zasady ne bis in idem. Obejmuje ona bowiem przypadki zbiegu odpowiedzialności za czyny sankcjonowane z mocy prawa karnego, jak i z mocy innych przepisów prawa publicznego, w szczególności prawa administracyjnego, jeśli przewidują one środki o charakterze

represyjny-m”23. Również z rekomendacji Komitetu Ministrów Rady europy nr R 1/(91) przyjętej 13 lutego

1991 r. w sprawie sankcji administracyjnych wynika jednoznacznie, że jednym z minimalnych standardów nakładania kar administracyjnych jest pryncypium, iż „osoba nie może być karana administracyjnie dwukrotnie za to samo zachowanie na podstawie tej samej normy prawnej albo norm chroniących ten sam interes społeczny (rules protecting the same social interest). Zasadę ne

bis in idem należy rozumieć jako zakazującą także karania za ten sam czyn na podstawie

przepi-sów umieszczonych w różnych aktach prawnych, ale chroniących ten sam interes społeczny24.

Kolejną wymaganą cechą sankcji, w tym kar administracyjnych, stosowanych za naru-szenia w transporcie drogowym, jest wielopodmiotowość (odpowiedzialności). Za to samo

strony ustanowienie jednolitych przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, okresów odpo-czynku kierowców oraz ich kontroli, zastosowanie grzywny o zryczałtowanej kwocie za każde narusze-nie przepisów dotyczących używania wykresówek bez dostosowania kwoty owej grzywny wedle wagi naruszenia wydaje się być nieproporcjonalne względem celów określonych w przepisach Unii.”

20 Wyrok europejskiego trybunału Praw Człowieka z dnia 10 grudnia 2007 r., Lex/el. nr 69698/01.

21 M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 56.

22 „Jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nie może

powodo-wać nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania” (art. 19 ust. 1 zd. 3

rozporządzenia 561/2006).

23 Wyrok trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt P 29/09.

naruszenie odpowiedzialności podlega i może zostać nałożona kara pieniężna zarówno na przewoźnika drogowego, jak i podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem:

nadawcę, załadowcę, spedytora, organizatora wycieczki, odbiorcę itp.25

Zasada terytorialności stosowana w prawie karnym doznaje wyraźnego ograniczenia w odniesieniu do odpowiedzialności za naruszenia w transporcie drogowym, w szczególności

w przewozach międzynarodowych.26 Oznacza to, że podmiot może zostać ukarany w danym

państwie członkowskim za naruszenie w transporcie drogowym, nawet jeżeli zostało ono po-pełnione na terytorium innego państwa członkowskiego lub poza Unią europejską.

1.3. system oceny ryzyka i dobra reputacja („good repute”) jako narzędzia