zasady proceduralne

Jednym z najistotniejszych praw strony w postępowaniu administracyjnym zmierzają-cym do wydania decyzji obciążającej karą pieniężną jest prawo do niezwłocznego poinformo-wania o istocie i przyczynie wszczęcia postępopoinformo-wania oraz o jego przedmiocie, znane postę-powaniu karnemu jako prawo do poinformowania o postawionych zarzutach. Niewątpliwie brak wyczerpującej informacji o tym, jaki delikt administracyjny jest zarzucany stronie, unie-możliwia jej podjęcie konkretnych działań w celu obrony swoich interesów, zwłaszcza gdy nie ustanowiła ona profesjonalnego pełnomocnika. Obowiązek organu poinformowania o przed-miocie postępowania i zarzucanym stronie delikcie można wywodzić z art. 9 i 10 kodeksu

postępowania administracyjnego46. Zgodnie z art. 9 k.p.a. „organy administracji publicznej

są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach

fak-42 Art. 58 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i admi-nistracji morskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 934, z późn. zm.) zawiera przykład ujęcia przedawnie-nia karalności i wykonaprzedawnie-nia kary pieniężnej w jednej ustawie.

43 W ustawie z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (tekst jedn. Dz. U. z  2015, poz. 1048) brak jakiegokolwiek przepisu stanowiącego o  przedawnieniu kar pieniężnych wymierzanych za naruszenia tej ustawy.

44 Przykładem regulacji przedawnienia wykonania kary pieniężnej jest art. 89 ust. 7 ustawy z  dnia 16 kwietnia 2014 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 627). W przepisie tym wskazano, że kary nie uiszcza się po upływie 5 lat od końca roku, w którym upłynął termin jej wniesienia, natomiast ustawa z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U.2015.460) w art. 13n stanowi wyłącznie o przedawnieniu karalności, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy.

45 Projekt założeń projektu ustawy – Prawo działalności gospodarczej, https://legislacja.rcl.gov.pl/ docs//1/266132/266133/266134/dokument141282.pdf (dostęp: 4 października 2015 r.).

46 Ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 16 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 267), dalej: k.p.a.

tycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i  w  tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i  wskazówek”. Regulacja ta została sfor-mułowana na tyle szeroko, że niewątpliwie w swym zakresie normowania mieści obowiązek organu poinformowania strony postępowania o stawianym jej zarzucie naruszenia przepisu prawa, z którym to wiąże się norma nakazująca organowi lub umożliwiająca mu fakultatywne nałożenie bądź wymierzenie kary pieniężnej.

Zasada ta ma zostać zrealizowana na początku postępowania i  to „niezwłocznie”47.

W zawiadomieniach o wszczęciu postępowania administracyjnego organy powinny zamieścić szczegółową informację o naruszeniu i kwalifikacji prawnej związanej z tymże zachowaniem,

a ich forma powinna być sformalizowana48.

Jako trzecią zasadę we wspomnianej już rezolucję nr (77) 31 z dnia 28 września 1977 r. Komitetu Ministrów Rady europy w sprawie ochrony jednostki w sprawach rozstrzyganych aktami organów administracji, wskazano prawo do wysłuchania sprawcy deliktu. Prawo do wysłuchania powinno być zagwarantowane w postępowaniu przed organami administracji za pomocą proceduralnych instytucji określających uprawnienia procesowe uczestników po-stępowania i obowiązki organów. Na prawo do wysłuchania w pierwszej kolejności składa się uprawnienie do czynnego udziału w postępowaniu podmiotu, którego to postępowanie dotyczy. Strona postępowania powinna mieć zagwarantowaną możliwość zajęcia stanowiska w przedmiocie prawdziwości faktów i zasadności zarzutów z uwzględnieniem założenia, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną, o ile strona mogła się wypowiedzieć co do przeprowadzonych dowodów, o czym stanowi art. 81 k.p.a.

Prawo to nie ma jednak charakteru nieograniczonego. Organ może ograniczyć to pra-wo chociażby ze względu na konieczność szybkiego przeprowadzenia dopra-wodu z  popra-wodu możliwości jego utraty, bądź ze względu na prawa osób trzech, czy też konieczność ochrony poufności informacji, które są cenne dla strony postępowania.

Kolejnym ważnym aspektem związanym z zasadą rzetelnego procesu jest prawo do dys-ponowania czasem i możliwością przygotowania linii obrony w sprawie. Problem związany z tą zasadą zasygnalizował Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wystąpieniu do Ministra transpor-tu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie nakładania kar administracyjnych

nakłada-nych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej viatoll za przejazd po drogach krajowych49. RPO

wskazał, że kary administracyjne, o których mowa w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych nakładane są niezwłocznie po przedstawieniu zarzutów, a w takiej sytuacji organ administracji nie pozostawia realnego czasu na przygotowanie linii obrony i skutecznego jej wdrożenia.

47 Wyrok etPCz z dnia 10 lutego 1995 r., sygn. 15175/89, Allenet de Ribemont przeciwko Francja, www. echr.coe.int (dostęp: 6 września 2015).

48 Wyrok etPCz z dnia 19 października 1989 r., sygn. 9783/82, Kamasinski przeciwko Austria, www.echr. coe.int (dostęp: 6 września 2015).

49 Wystąpienie Rzecznik Praw Obywatelskich Ireny Lipowicz do Ministra transportu, Budownictwa i Go-spodarki Morskiej z 4 I 2013 r. http://www.pigtsis.pl/content/files/15/public/Pismo_RPO_doMinistra_ tBiGM4012013.pdf (dostęp: 6 września 2014).

Przygotowanie i możliwość podjęcia realnej obrony nieodzownie łączy się z dyspono-waniem czasem przez stronę postępowania. Przygotowanie do obrony może nastąpić do-piero po przedstawieniu stronie zarzucanego jej naruszenia prawa oraz wysokości grożącej kary, a zatem nieprawidłowym jest wydawanie decyzji zaraz po zawiadomieniu o zarzucanym sprawcy delikcie administracyjnym. Ponadto strona musi mieć czas na efektywne zapoznanie się z materiałem dowodowym i skontaktowanie się z pełnomocnikiem.

Jedną z gwarancji proceduralnych jest także zapewnienie prawa do sądu podlegają-cego karze pieniężnej. Największe wątpliwości wzbudza prawo do odpowiedniego ukształto-wania procedury sądowej oraz fakt, że procedura sądowoadministracyjna uruchamiana jest dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego na zasadzie prawa do zaskarżania. Ponadto sądy administracyjne badają jedynie zgodność z prawem decyzji ad-ministracyjnej – zarówno prawem materialnym, jak i procesowym. Braki w regulacji prawnej zasad wymiaru administracyjnych kar pieniężnych oraz gwarancji proceduralnych sprawiają,

że taka kontrola staje się iluzoryczna50.

Zasada prawa do sądu musi być rozważana na gruncie kar pieniężnych w sposób od-mienny niż w przypadku kar kryminalnych. Podkreślić należy, że trybunał Konstytucyjny już

wielokrotnie wskazał, iż możliwe jest orzekanie kar pieniężnych przez organy pozasądowe51.

Zgodzić się należy z  W. Radeckim, który podkreślał jednak, że kasatoryjny system kontroli sądowej rozstrzygnięć administracji publicznej nie gwarantuje w  sposób zgodny z normami konstytucyjnymi prawa do sądu dla sprawcy deliktu administracyjnego, albo-wiem ostateczna decyzja o wymierzeniu kary może być skarżona do sądu administracyjnego

tylko z powodu niezgodności z prawem52. Wyrazić można wątpliwość, czy sądowa kontrola

legalności decyzji administracyjnych to wystarczające zapewnienie prawa do sądu w spra-wach z istoty swej represyjnych. Zasygnalizować należy, że skoro sądy administracyjne nie są powołane do badania celowości rozstrzygnięć podjętych przez organy administracji, to w sytuacji w której delikt administracyjny został popełniony i kara mieści się w granicach ustawowych, uchylenie decyzji jest w zasadzie niemożliwe, kara taka jest bowiem zgodna

z prawem53. Sprawcy deliktu pozostaje wówczas wyłącznie możliwość zaskarżenia do

trybu-nału Konstytucyjnego aktu normatywnego na podstawie którego wymierzona została kara pieniężna z uzasadnieniem, iż przepis przewidujący tak wysoką karę jest nieproporcjonalny, czym narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP. także w zakresie badania przez sąd administracyjny rozstrzygnięć o karze pieniężnej opartych na uznaniu co do jej zasadności nałożenia bądź wysokości, należy postulować

50 Szerzej tym A. Michór, Wybrane problemy kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne w  sferze

wymierzania kar administracyjnych, „Acta Universitatis Wratislaviensis. Prawo CCXCV” 2005, nr 2770,

s. 287.

51 Wyrok tK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01, OtK-A 2002, nr 5, poz. 50.

52 W. Radecki, Prawo do sądu podmiotu obwinionego o delikt administracyjny, w: Standardy praw człowieka

a polskie prawo karne, Warszawa 1995, s. 217 i n.; pogląd taki wyraża także D. Szumiło-Kulczycka, op. cit.,

s. 218.

53 t. Jasudowicz, Administracja wobec praw człowieka, toruń 1996, s. 129-132. W. Radecki, Kary pieniężne

w ochronie środowiska, Bydgoszcz 1996, s. 34; tenże, Prawo do sądu podmiotu obwinionego o delikt admi-nistracyjny, w: Standardy praw człowieka a polskie prawo karne, pod red. J. Skupińskiego, Warszawa 1995,

za rozszerzeniem kryteriów tej kontroli także co do racjonalności, celów i motywów jakimi

kierował się organ administracji54.

Wiele kontrowersji wywołuje także kwestia obowiązków organu i stron w zakresie ini-cjatywy dowodowej, zwłaszcza w postępowaniach zmierzających do nałożenia dolegliwości w postaci sankcji administracyjnych, w tym kar pieniężnych. Postępowanie administracyjne zmierzające do ustalenia odpowiedzialności za delikt administracyjny i wymierzenia kary pie-niężnej prowadzone jest w interesie publicznym, a zatem ciężar dowodu spoczywać powinien na organach administracji publicznej uprawnionych do wydania decyzji w tym przedmiocie.

Gdyby jednak po wyczerpaniu wszelkich możliwych środków dowodowych nadal ist-niały wątpliwości co do stanu faktycznego, organ mając na uwadze represyjny charakter kar pieniężnych zbliżonych do kary grzywny, powinien przyjąć korzystniejszą dla strony wersję

zdarzeń stosując zasadę in dubio pro reo55. Chociaż w regulacji k.p.a. brakuje zasady in dubio

pro reo ustanowionej w art. 5 §2 kodeksu postępowania karnego56, to na gruncie k.p.a. wywo-dzić ją można z art. 10 §1 k.p.a., art. 77 §3 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 79 k.p.a., art. 81 k.p.a. Dy-rektywa ta służy budowaniu zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Od administracji publicznej wymaga się, aby jej działanie było nie tylko legalne, ale i rzetelne.

Podsumowanie

Proces stałego powiększania się obszaru, w  którym stosowane są kary pieniężne, przy jednoczesnym niezapewnieniu gwarancji materialnych i proceduralnych właściwych dla spraw penalnych, należy uznać za szkodliwy. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia kilka argumentów.

Po pierwsze, obowiązujący stan prawny w zakresie regulacji kar pieniężnych prowadzi do konstatacji, że nie istnieją czytelne zasady wyboru tej formy karania jako zastępującej lub występującej obok represji karnej. Brak gwarancji wyrażonych ustawowo zasad ich wymiaru kusi łatwością i szybkością stosowania kar pieniężnych, a w konsekwencji może prowadzić do zastępowania odpowiedzialności karnej i wykroczeniowej odpowiedzialnością administracyj-ną bez głębszej refleksji.

Po drugie, dekryminalizacja czynów zabronionych i zastępowanie ich deliktami nistracyjnymi wcale nie musi oznaczać „poprawy” sytuacji prawnej karanych. W sferze admi-nistracyjnych deliktów ustawodawca może tworzyć takie rozwiązania prawne, które ułatwiają szybkie wymierzanie i egzekwowanie kar pieniężnych, w tym może wprowadzać rozmaite do-mniemania faktyczne, czy stosować już obowiązujące możliwości wykonalności nałożonych w formie decyzji kar pieniężnych, pomimo ich nieostateczności.

54 tak też Z. Duniewska, B. Jaworska-Dębska, R. Michalska-Badziak, e. Olejniczak-Szałowska, M. Stahl,

Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i w orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 72-73.

55 Szerzej: Z. Kmiecik, który wskazuje, że zakaz rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony stanowi praktyczną dyrektywę realizacji zasady zaufania do organów publicznych, zakaz ten znajduje oparcie w art. 10 §1 k.p.a. (w: Z. Kmiecik, Idea sprawiedliwości proceduralnej w prawie administracyjnym założenia

teoretyczne i doświadczenia praktyki, „Państwo i Prawo” 1994, z. 10, s. 61).

Po trzecie, nieobowiązywanie zasady ne bis in idem w prawie administracyjnym oraz

brak przepisów kolizyjnych57 powodują nieograniczone możliwości zastosowania

administra-cyjnej kary pieniężnej i kary za przestępstwo lub wykroczenie wobec tej samej osoby za ten sam czyn.

Mając na uwadze chociażby powyższe argumenty podkreślić należy, że tworzenie i sto-sowanie administracyjnych kar pieniężnych nie może być zupełnie oderwane od gwarancyj-nych reguł tworzenia i stosowania prawa wykroczeń. Obecnie jedynie orzecznictwo próbuje przeforsować takie gwarancje w praktyce stosowania kar pieniężnych.

Z uwagi na brak regulacji prawnej stanowiącej zasady nakładania kar pieniężnych pil-nym stało się podjecie inicjatywy ustawodawczej w tym zakresie. Ministerstwo Gospodarki

w projekcie założeń do projektu ustawy – Prawo działalności gospodarczej58 przewiduje

wpro-wadzenie do kodeksu postępowania administracyjnego odrębnego działu, którego przepisy będą określały zasady nakładania administracyjnych kar pieniężnych. Projektowane rozwią-zania mają być uzupełnieniem regulacji przewidzianych w przepisach ustaw prawa material-nego i stanowić normy o charakterze lex generalis.

W projekcie proponuje się wprowadzenie do ustawy takich instytucji, jak: odstąpienie od wymierzenia kar pieniężnych, przedawnienie nałożenia i ściągalności kary. Projektodawca zakłada także wprowadzenie zamkniętego katalogu dyrektyw wymiaru kar, do którego zali-czył: stopień, okoliczności oraz czas trwania naruszenia, częstotliwość naruszenia obowiąz-ków w przeszłości, stopień przyczynienia się sprawcy, do powstania naruszenia, możliwości finansowe ukaranego, wysokość korzyści uzyskanej w następstwie naruszenia. Rozwiązanie zamkniętego katalogu dyrektyw wymiaru kar nie należy jednakże do dobrych rozwiązań, prowadzić może do schematycznego i automatycznego działania organów, bez konieczności analizy każdorazowo wszelkich okoliczności w danej sprawie.

Pomimo drobnych mankamentów projektowane uregulowanie problematyki kar pie-niężnych niewątpliwe przyczyni się do prawidłowego stosowania prawa i zapewnienia, postu-lowanych przez doktrynę, podstawowych gwarancji proceduralnych.

57 Przykładem przepisów kolizyjnych jest art. 92 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie dro-gowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013, poz. 1414), który wyklucza możliwość ścigania za wykroczenie, o ile nałożono już karę pieniężną za to samo zachowanie.

58 Projekt założeń projektu ustawy – Prawo działalności gospodarczej, https://legislacja.rcl.gov.pl/pro-jekt/266132, [dostęp w dniu 16 VI 2015].

Mateusz Błachucki