Z punktu widzenia realizacji zasady ne bis in idem, w przypadku odpowiedzialności administracyjnej, najkorzystniejsze byłoby przyjęcie modelu eliminacyjnego zbiegu
przepi-sów34. Przy tej konstrukcji nałożenie na dany podmiot, w związku z określonym zdarzeniem
lub stanem rzeczy kary pieniężnej na podstawie jednego z przepisów, powinno skutkować zakazem wszczynania lub nakazem umorzenia postępowania wszczętego już na podstawie innych przepisów. W rozwiązaniu tym jako zasadę należałoby przyjąć, że zastosowanie znaj-dują przepisy przewiznaj-dujące karę najsurowszą. Przyjęcie tego modelu mogłoby jednak prowa-dzić do istotnego zakłócenia funkcjonowania instrumentów prawnych służących zapewnieniu skuteczności przepisów poszczególnych ustaw, w których wprowadza się odpowiedzialność administracyjną. W przypadku tego rodzaju odpowiedzialności kara pieniężna nakładana jest bowiem przez określony organ administracji publicznej, cechujący się zwykle dużym stop-niem wyspecjalizowania, a jej nałożenie jest konsekwencją naruszenia konkretnych przepi-sów wchodzących w zakres szczegółowej regulacji, nastawionej na realizację określonych w niej celów, które zwykle są odmienne od celów innych aktów prawnych. Konstrukcja taka powodowałaby, iż nałożenie kary pieniężnej w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia, stanowiącego naruszenie przepisów określonej regulacji z zakresu prawa administracyjnego, uniemożliwiałoby nałożenie kary w związku z naruszeniem przez to samo zdarzenie (działanie tego samego podmiotu) przepisów innej regulacji prawnej. Rozważając wprowadzenie tego modelu powinno się dostosować go do specyfiki postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenie obowiązku uzyskania przez organ nakładający karę pieniężną stanowiska po-zostałych organów, które na podstawie innych przepisów uprawnione są do nakładania kar pieniężnych w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia lub stanu rzeczy. Ponadto, organ orzekający o karze, musiałby weryfikować, czy przeciwko danej osobie nie jest już prowadzone
34 Konstrukcja eliminacyjnego zbiegu przepisów opiera się na założeniu, że ten sam czyn nie może stanowić podstawy przypisania więcej niż jednego przestępstwa. W konsekwencji proces ostatecznej subsumpcji powinien odwoływać się do jednego tylko z konkurujących przepisów, z pominięciem pozostałych (stąd nazwa tej konstrukcji, bo eliminuje się wielość ocen). Ułomnością tej konstrukcji jest brak odzwierciedle-nia w kwalifikacji prawnej całej kryminalno-politycznej zawartości czynu. Zob. P. Kardas, Zbieg przepisów
ustawy…., s. 214. Konstrukcja eliminacyjnego zbiegu przepisów ma zastosowanie w prawie wykroczeń.
Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem, kwalifikacja prawna czynu oparta jest więc na przepisie przewidują-cym karę najsurowszą, a pozostałe zbiegające się przepisy są pomijane (art. 9 § 1 kw).
przez inny organ administracji postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, w związ-ku z określonym zdarzeniem. W praktyce rozwiązanie takie przeczyłoby idei wprowadzenia odpowiedzialności administracyjnej, mającej stanowić szybki, skuteczny i pewny instrument odstraszania od dokonywania naruszeń. tym samym, przyjęcie modelu eliminacyjnego zbie-gu przepisów, na gruncie prawa administracyjnego, w zakresie zbiezbie-gu wewnętrznego należy zdecydowanie uznać za niedopuszczalne. Inne problemy stwarza przyjęcie konstrukcji eli-minacyjnego zbiegu przepisów do uregulowania zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnej. Najprostszym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie w tym przypadku zasady, zgodnie z którą przy zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnej, zastosowanie miałaby odpo-wiedzialność karna. Podmiotem odpowiedzialności administracyjnej najczęściej jest jednak osoba prowadząca określonego rodzaju działalność, zwykle przedsiębiorca, którym może być zarówno osoba fizyczna, osoba prawna jak i jednostka organizacyjna nie posiadająca oso-bowości prawnej, której odrębne przepisy przyznają zdolność prawną. W związku z zaistnie-niem określonego naruszenia prawa, przedsiębiorcy, którzy prowadziliby działalność, jako osoby fizyczne ponosiliby zatem wyłącznie odpowiedzialność karną, natomiast prowadzący działalność w innych formach prawnych ponosiliby odpowiedzialność administracyjną, a jed-nocześnie osoba fizyczna (np. pracownik) dopuszczająca się czynu zabronionego ponosiłaby odpowiedzialność karną. Wprowadzenie wskazanej powyżej reguły skutkowałoby więc nie-uzasadnionym zróżnicowaniem sytuacji prawnej w zależności od formy prowadzenia działal-ności gospodarczej. Zważywszy na to, że krąg osób, które mogą ponosić odpowiedzialność administracyjną i karną jest różny, zastosowanie najprostszego rozwiązania polegającego na tym, że przy zbiegu odpowiedzialności administracyjnej i karnej, zastosowanie powinna mieć odpowiedzialność karna, stanowiłoby naruszenie zasady równości wobec prawa, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się określoną
cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo35.
Z kolei kumulatywny zbieg przepisów36 byłby niezmiernie trudny do zastosowania ze
względu na to, że w przypadku odpowiedzialności administracyjnej, kary pieniężne nakładane są przez różne wyspecjalizowane organy administracji, realizujące nadzór nad szczegółowo zakreślonymi obszarami prawa. Organy orzekające muszą posiadać specjalistyczną wiedzę merytoryczną z zakresu objętego ich kompetencją, a w związku z tym powierzenie
możliwo-35 Zob. L. Garlicki, Rozdział II Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela, Pojęcie i zakres zasady
rów-ności (art. 32 ust. 1) [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej, Komentarz III, Warszawa
2005, s. 7.
36 Istota modelu kumulatywnego zbiegu przepisów, sprowadza się do tego, że w przypadku rzeczywi-stego zbiegu przepisów kwalifikację prawną czynu stanowią wszystkie zbiegające się przepisy. Model ten stanowi próbę odzwierciedlenia zasady pełnej adekwatności podstawy przypisania do zawartości bezprawia, przy przestrzeganiu zakazu multiplikacji przestępstw przez multiplikację ocen. Zob. P. Kar-das, Zbieg przepisów ustawy…., s.233. Konstrukcja kumulatywnego zbiegu przepisów wykorzystywana jest w prawie karnym, w odniesieniu do przestępstw oraz w karnym-skarbowym, w odniesieniu do przestępstw i wykroczeń skarbowych (art. 11 § 2 kk i art. 7 § 2 kks). Zgodnie z przyjętymi regulacjami, skazanie następuje na podstawie wszystkich zbiegających się przepisów i jedynie do wymierzenia kary dochodzi na podstawie tego z nich, który przewiduje karę najsurowszą, przy czym, przy orzekaniu do-puszczalne jest stosowanie środków karnych w oparciu o inne naruszone normy (art. 11 § 3 kk i art. 7 § 2 kks).
ści orzekania innym organom lub sądom, przeczyłoby idei wprowadzenia odpowiedzialności administracyjnej. Każdy z organów administracyjnych, w przypadku zbiegu wewnątrz-admi-nistracyjnego, powinien dokonać oceny wartościującej określonego naruszenia przepisów i uwzględniając dyrektywy wymiaru kary pieniężnej, nałożyć karę pieniężną. Z tego powodu nie jest możliwe powierzenie łącznego rozpoznania spraw, w przypadku zbiegu przepisów przewidujących odpowiedzialność administracyjną, jednemu organowi.
W przypadku zarówno wewnętrznego, jak też zewnętrznego zbiegu odpowiedzialności
administracyjnej, należałoby oprzeć się na konstrukcji idealnego zbiegu przestępstw37,
z me-chanizmem modyfikującym na płaszczyźnie wykonania sankcji, przy czym mechanizm ten po-winien odnosić się wyłącznie do sankcji tożsamych rodzajowo, tj. ze strony odpowiedzialności karnej – grzywny, a ze strony odpowiedzialności administracyjnej – kary pieniężnej. Przy tej konstrukcji, to samo zdarzenie (ten sam czyn) podlegałoby odrębnie wartościowaniu, z punk-tu widzenia znamion wykroczenia (ewenz punk-tualnie przestępstwa) oraz odrębnie z punkz punk-tu widze-nia znamion deliktu administracyjnego lub kilku deliktów administracyjnych. W konsekwencji za to samo zdarzenie (czyn) odrębnie wymierzana byłaby sankcja za przypisane wykroczenie (lub przestępstwo) oraz za delikt lub delikty administracyjne, a jednocześnie zastosowany byłby mechanizm redukcyjny na płaszczyźnie wykonania sankcji tożsamej rodzajowo, tj. wy-konywana byłaby surowsza sankcja tożsama rodzajowo, a w razie uprzedniego wykonania łagodniejszej sankcji zaliczało by się jej wartość na poczet surowszej. Przyjęcie tej konstrukcji powoduje, że nie dochodziłoby do podwójnego ukarania tej samej osoby, na etapie wyko-nania kary dokonywana byłaby bowiem jej redukcja. Jednocześnie dochodziłoby jednak do naruszenia zasady ne bis in idem w szerokim jej rozumieniu, tj. niewątpliwie przeciwko tej samej osobie prowadzone byłoby więcej niż jedno postępowanie o charakterze represyjnym (tj. karne oraz o nałożenie kary pieniężnej lub kilka postępowań o nałożenie kary pieniężnej).
Z wprowadzeniem konstrukcji idealnego zbiegu związane powinno być też uregulowa-niem wielu szczegółowych zagadnień dotyczących sposobu uwzględniania nałożonych sankcji represyjnych. W przypadku zbiegu wewnętrznego zasadnym wydaje się przyjęcie, że w sytu-acji, gdy na daną osobę, w związku z tym samym zdarzeniem, została już wcześniej nałożona
37 Zgodnie konstrukcją idealnego zbiegu, w sytuacji, gdy ten sam czyn, tego samego sprawcy, realizu-je znamiona typów czynów karalnych zawartych w kilku przepisach ustawy, zastosowanie znajdują wszystkie zbiegające się przepisy, a sprawcy przypisuje się popełnienie tylu przestępstw (lub wykro-czeń), ile znamion czynów zabronionych zrealizował swoim zachowaniem. Konsekwencją przypisania wielu przestępstw lub wykroczeń popełnionych tym samych czynem jest wymierzenie odrębnej kary za każde z nich, a dalej wykonanie wszystkich wymierzonych kar. Rozwiązanie w takiej „klasycznej” postaci praktycznie nie występuje we współczesnych systemach prawnych. Zastosowanie natomiast znajduje konstrukcja idealnego zbiegu przestępstw wzbogacona o elementy modyfikujące klasyczną konstruk-cję (w odniesieniu do podstawy przypisania, podstawy wymiaru kary lub zasad wykonania kary). Zob. P. Kardas, Zbieg przepisów ustawy…, s. 182 i n., P. Kardas, Konstrukcja idealnego zbiegu…, s. 22. Konstruk-cja idealnego zbiegu przestępstw, z mechanizmem modyfikującym na płaszczyźnie wykonania kary, wykorzystana została w prawodawstwie polskim dla wyeliminowania zbiegu przepisów prawa wykro-czeń i prawa karnego (art. 10 kw) oraz dla wyeliminowania zbiegu przepisów prawa karnego skarbowe-go z przepisami prawa karneskarbowe-go lub prawa wykroczeń (art. 8 kks). Wielość przypisanych przestępstw lub wykroczeń stanowiących konsekwencję zbiegu przepisów do tego samego czynu, towarzyszy odrębny wymiar kary za każde z przypisanych przestępstw lub wykroczeń, ale jednocześnie zastosowany jest mechanizm redukcyjny na płaszczyźnie wykonania kary.
kara pieniężna, ustalana w danym postępowaniu wysokość kary pieniężnej, powinna być, na wniosek sankcjonowanego podmiotu, pomniejszana o kwotę kary pieniężnej nałożonej przez inny organ administracji (o ile ta uprzednia decyzja nakładająca tę karę jest ostateczna i nie została zaskarżona do sądu administracyjnego). Podobnie, w przypadku zewnętrznego zbie-gu, na wniosek sankcjonowanego podmiotu, kara pieniężna powinna zostać pomniejszona o uprzednio nałożoną grzywnę, w postępowaniu karnym lub w sprawie o wykroczenia, albo grzywna powinna zostać pomniejszona o kwotę uprzednio nałożonej kary pieniężnej. W obu tych przypadkach kluczowe jest stwierdzenie tożsamości zdarzenia (czynu) uzasadniającego nałożenie sankcji w postaci kar pieniężnych lub kary grzywny. Zasadne wydaje się oparcie na konstrukcji idem fatum, zgodnie z którą podstawą do stwierdzenia ewentualnego zbiegu od-powiedzialności administracyjnych oraz administracyjnej i karnej jest tożsamość czynu, jako zdarzenia historycznego które rzeczywiście miało miejsce, niezależnie od jego oceny
praw-nej38.
W decyzji nakładającej karę pieniężną, obniżoną ze względu na uprzednie ukaranie, należałoby szczegółowo określić przyczyny obniżenia, ze wskazaniem tożsamości sankcjo-nowanych zdarzeń. Obowiązkiem organu powinno być w takim przypadku uzyskanie opinii organu, który nałożył już karę pieniężną, w kwestii tożsamości sankcjonowanego zdarzenia. Zasadnym byłoby też, przy przyjęciu tej konstrukcji, wprowadzenie wyraźnego przepisu do-puszczającego możliwość prowadzenie dwóch lub więcej odrębnych postępowań, w których przedmiotem jest kwestia odpowiedzialności za to samo zdarzenie, oceniane z punktu wi-dzenia przesłanek odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w różnych ustawach lub odpowiedzialności administracyjnej i karnej.
Proponowane rozwiązanie, nie umożliwia co prawda pełnej realizacji zasady ne bis in
idem w jej szerokim ujęciu, ponieważ nie pozwala uniknąć prowadzenia kilku postępowań
przeciwko tej samej osobie. Rozwiązanie to pozwala jednak na uniknięcie zarzutu podwójne-go ukarania za ten sam czyn, w związku z tym, że przy wymierzaniu kary pieniężnej, przez or-gan administracji publicznej, lub przy orzekaniu grzywny przez sąd, uwzględniana byłaby kara pieniężna lub grzywna uprzednio nałożona na tę samą osobę, za to samo zdarzenie podlega-jące ujemnej kwalifikacji normatywnej. Mechanizm korygujący miałby w istocie zastosowanie już na etapie wymiaru kary (a nie dopiero jej egzekucji). Warto przy tym zaznaczyć, że pomimo zgłaszanych zastrzeżeń, dotyczących zgodności z zasadą ne bis in idem konstrukcji idealnego zbiegu z mechanizmem modyfikującym powiązanym dopiero z płaszczyzną wykonania sank-cji, konstrukcja ta ma obecnie zastosowanie przy zbiegu przestępstw z wykroczeniami, oraz przy ich zbiegu z przestępstwami i wykroczeniami skarbowymi. Stanowi to dodatkowy argu-ment przemawiający za wykorzystaniem tej konstrukcji rozstrzygania zbiegu przepisów przy odpowiedzialności administracyjnej.
38 Poza koncepcją idem fatum, opierającą się na czynie rozumianym, jako zaszłości historycznej, wyod-rębnia się m.in. koncepcję idem crimen – gdzie tożsamość czynu ustalana jest na podstawie oceny zda-rzenia faktycznego przez pryzmat norm prawno karnych (czyn jest tożsamy z jego typizacją ustawową, jest to opisany przez ustawę stan faktyczny). Szeroki przegląd różnych koncepcji dotyczących czynu w tym jego tożsamości (jedności) przedstawione są m.in. w: P. Kardas, Zbieg przepisów ustawy…, s. 31-150; A. Spotowski, Pomijalny (pozorny) zbieg..., s. 22–51; M. tarnawski, Zagadnienia jedności i wielości
Podsumowanie
W związku z rosnącą liczbą aktów prawnych, w których wprowadzana jest odpowie-dzialność administracyjna oparta na sankcjach w postaci kar pieniężnych, coraz częściej to samo zdarzenie podlega ujemnej kwalifikacji normatywnej na podstawie więcej niż jednej normy prawnej, a w konsekwencji, na ten sam podmiot, któremu można owo zdarzenie przy-pisać, nakładane są sankcje w postaci kar pieniężnych przewidziane w różnych przepisach lub kary pieniężne oraz sankcje przewidziane w przepisach karnych. Biorąc pod uwagę repre-syjny charakter tych sankcji, zasadne jest uznanie, iż dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady ne bis in idem. Powoduje to, iż sytuacja taka wymaga ingerencji ustawodawcy.
Reguły rozstrzygania zbiegu odpowiedzialności administracyjnej opartej na karach pieniężnych powinny zostać uregulowane w akcie prawnym o charakterze generalnym, re-gulującym różne kwestie związane z nakładaniem kar pieniężnych. tylko takie rozwiązanie pozwoliłoby na pełne stosowanie tych reguł we wszelkich przypadkach zbiegu odpowiedzial-ności administracyjnej opartej na karach pieniężnych
Spośród wyróżnianych w prawie karnym konstrukcji rozstrzygania zbiegu przepisów, najwłaściwsze wydaje się wykorzystanie konstrukcji idealnego zbiegu, z mechanizmem mo-dyfikującym na płaszczyźnie wykonania sankcji, przy czym mechanizm ten powinien odnosić się wyłącznie do sankcji tożsamych rodzajowo, tj. ze strony odpowiedzialności karnej – grzyw-ny, a ze strony odpowiedzialności administracyjnej – kary pieniężnej. W konsekwencji za to samo zdarzenie (czyn) odrębnie wymierzana byłaby sankcja za przypisane wykroczenie bądź przestępstwo oraz za delikt lub za kilka deliktów administracyjnych, a jednocześnie zastoso-wany byłby mechanizm redukcyjny na płaszczyźnie wykonania sankcji tożsamej rodzajowo, tj. wykonywana byłaby surowsza sankcja tożsama rodzajowo, a w razie uprzedniego wykonania łagodniejszej sankcji, zaliczałoby się jej wartość na poczet surowszej. Bez uregulowania kwe-stii zbiegu odpowiedzialności administracyjnej opartej na sankcjach w postaci kar pienięż-nych z całą pewnością nie jest możliwe uznanie, że regulacje prawne wprowadzające kary pieniężne są zgodne zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Anna Zientara