system oceny ryzyka i dobra reputacja („good repute”) jako narzędzia wartościowania sankcji za naruszenia w transporcie drogowym

Wysokość pieniężnych kar administracyjnych nakładanych z tytułu popełnienia na-ruszenia w  transporcie drogowym powinna być określana przez państwa członkowskie z uwzględnieniem wspólnego miernika jakościowego. Miernikiem tym jest stopień ryzyka, jakie niesie za sobą dane naruszenie. Punktem odniesienia do określenia poziomu ryzy-ka jest przede wszystkim bezpieczeństwo w transporcie drogowym, przestrzeganie zasad uczciwej konkurencji i  wspólnych zasad dostępu do wykonywania zawodu przewoźnika drogowego oraz innych jednolitych dla całej wspólnoty obowiązków związanych z wykony-waniem działalności z zakresu transportu drogowego. Idea modelu wartościowania sankcji w transporcie drogowym, oparta na wymogu dobrej reputacji i systemie oceny ryzyka, po-lega przede wszystkim na identyfikacji najpoważniejszych, a tym samym objętych najwyż-szym ryzykiem, naruszeń, w  celu pozbawienia przewoźników drogowych, którzy dopusz-czają się tego rodzaju naruszeń, możliwości wykonywania transportu drogowego poprzez orzeczenie wobec tychże utraty dobrej reputacji. Klasyfikacja najpoważniejszych naruszeń w transporcie drogowym w oparciu o możliwość utraty dobrej reputacji została podkreślo-na w samej definicji legalnej pojęcia „poważnych podkreślo-naruszeń wspólnotowych przepisów w za-kresie transportu drogowego”. Stosownie bowiem do art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1072/2009 „poważne naruszenie wspólnotowych przepisów w zakresie transportu drogowego oznacza naruszenie, które może prowadzić do utraty dobrej reputacji (…) lub do czasowego albo trwałego cofnięcia licencji”.

Wytyczne dla państw członkowskich do określenia szczegółowych warunków utraty dobrej reputacji wynikają z art. 6 rozporządzenia 1071/2009. Po pierwsze obejmują one wy-móg, aby dobrej reputacji zarządzającego transportem lub przedsiębiorcy transportowego nie podważały „żadne poważne zarzuty, takie jak wyroki skazujące lub sankcje za popełnienie

25 „Państwa Członkowskie zapewniają funkcjonowanie systemu proporcjonalnych kar, które mogą obejmować kary

pieniężne nakładane za naruszenia niniejszego rozporządzenia lub rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, na przed-siębiorstwa lub związanych z nimi spedytorów, nadawców ładunku, organizatorów wycieczek, głównych wyko-nawców, podwykonawców oraz agencje zatrudnienia kierowców” (art. 19 ust. 4 rozporządzenia 561/2006).

26 „Państwo Członkowskie upoważni właściwe organy do nakładania kar na przedsiębiorstwo i/lub kierowcę

za naruszenie niniejszego rozporządzenia ujawnione na jego terytorium, które nie zostało jeszcze ukarane, nawet gdy naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub państwa trze-ciego” (art. 19 ust. 2 rozporządzenia 561/2006).

poważnego naruszenia obowiązujących przepisów krajowych w dziedzinach takich jak: pra-wo handlowe, prapra-wo upadłościowe, płace i warunki zatrudnienia w zapra-wodzie, prapra-wo o ruchu drogowym, odpowiedzialność zawodowa, handel ludźmi lub narkotykami. Ponadto te same podmioty, a zatem zarządzający transportem lub przedsiębiorca transportowy, aby cieszyli się dobrą reputacją w transporcie drogowym, nie mogą zostać w jednym lub kilku państwach członkowskich, skazani za poważne przestępstwo ani nie mogą być nałożone na nich sankcje za poważne naruszenie przepisów wspólnotowych. Katalog owych regulacji prawa Unii euro-pejskiej ma charakter otwarty i obejmuje w szczególności dziesięć następujących zagadnień: czas prowadzenia pojazdu i odpoczynku kierowców, czasu pracy oraz instalacji i używania urządzeń kontrolnych, maksymalną masę i wymiary pojazdów użytkowych w ruchu między-narodowym, kwalifikację wstępną i  ustawiczne kształcenie kierowców, badania techniczne w celu dopuszczenia pojazdów użytkowych do ruchu, dostęp do rynku międzynarodowych przewozów drogowych rzeczy lub osób, bezpieczeństwo w  drogowym przewozie towarów niebezpiecznych, instalację i używanie ograniczników prędkości w niektórych rodzajach po-jazdów, prawa jazdy, dostępu do zawodu i transportu zwierząt.

Zgodnie z  przepisem art. 6 ust. 2 rozporządzenia 1071/2009 najpoważniejsze na-ruszenia przepisów wspólnotowych z  zakresu transportu drogowego poza karą pieniężną i wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie utraty dobrej repu-tacji powinny prowadzić do przeprowadzenia kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Lista najpo-ważniejszych naruszeń przepisów wspólnotowych została zamieszczona w załączniku IV do rozporządzenia 1071/2009 i obejmuje ona następujące naruszenia:

1) przekroczenie maksymalnych sześcio- lub czternastodniowych okresów prowadzenia po-jazdu o co najmniej 25%,

2) przekroczenie, w rozliczeniu dziennym, o co najmniej 50% maksymalnego dziennego cza-su prowadzenia pojazdu bez przerwy lub czacza-su odpoczynku trwającego nieprzerwanie przynajmniej 4,5 godziny,

3) brak tachografu lub ogranicznika prędkości lub korzystanie z  nielegalnego urządzenia, które może zmieniać zapisy w urządzeniach rejestrujących lub ograniczniku prędkości, lub fałszowanie wykresów lub danych pobranych z tachografu lub karty kierowcy,

4) kierowanie pojazdem bez ważnego certyfikatu stwierdzającego zdatność do ruchu dro-gowego, jeżeli taki dokument jest wymagany na mocy prawa wspólnotowego, lub z po-ważnym uszkodzeniem między innymi układu hamulcowego, kierowniczego, kół/opon, zawieszenia lub podwozia, które mogłoby stanowić bezpośrednie zagrożenie dla bezpie-czeństwa drogowego prowadzące do podjęcia decyzji o unieruchomieniu pojazdu, 5) transport towarów niebezpiecznych, których transport jest zakazany lub które są

przewo-żone w sposób zakazany lub bez zezwolenia, lub bez oznaczenia ich w pojeździe jako towa-rów niebezpiecznych, i tym samym zagrożeniestanowienie zagrożenia życia lub środowiska w takim stopniu, że prowadziłoby to do podjęcia decyzji o unieruchomieniu pojazdu, 6) przewóz osób lub towarów bez ważnego prawa jazdy lub przez przedsiębiorcę, który nie

posiada ważnej licencji wspólnotowej,

7) posługiwanie się przez kierowcę sfałszowaną kartą kierowcy, kartą, której nie jest posiadaczem lub którą otrzymał na podstawie fałszywych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów,

8) przewóz towarów przekraczających o  20% lub więcej maksymalną dopuszczalną masę całkowitą w przypadku pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 12 ton oraz przekraczających o 25% lub więcej – w przypadku pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 12 ton.

Zaznaczenia wymaga, że Komisja europejska jest zobowiązana, na mocy art. 6 ust. 2 lit. b rozporządzenia 1071/2009, do sporządzenia wykazu kategorii, rodzajów i wagi poważnych naruszeń przepisów wspólnotowych, które, poza naruszeniami wymienionymi w załączniku IV do ww. rozporządzenia, mogą doprowadzić do utraty dobrej reputacji. Zakres przedmio-towy aktu normatywnego wydanego na podstawie ww. delegacji prawodawczej dla Komisji europejskiej wskazuje wyraźnie na kryterium jakościowo – ilościowe. Stanowi bowiem o ko-nieczności określenia: kategorii i rodzajów najczęściej popełnianych naruszeń, wagi naruszeń w zależności od ryzyka spowodowania śmierci lub ciężkich obrażeń ciała oraz podania czę-stotliwości występowania naruszeń, powyżej której powtarzające się naruszenia uznaje się za poważniejsze, uwzględniając liczbę kierowców wykonujących operacje transportowe, którymi kieruje zarządzający transportem. Niemniej jednak pomimo upływu niespełna czterech lat od wejścia w życie przepisów rozporządzenia 1071/2009 Komisja europejska nie wypełniła wskazanej powyżej delegacji. Jednym z powodów takiego stanu rzeczy jest przedmiot regula-cji. Komisja europejska ma przed sobą wybitnie wymagające zadanie, jakim jest sformułowa-nie „klucza”, „wzoru”, pozwalającego na dokonasformułowa-nie klasyfikacji naruszeń tzw. podwyższonego ryzyka, wymagających szczególnego podejścia i zastosowania kolejnych sankcji poza karami pieniężnymi, a jednocześnie określenia takiej liczby powtarzających się naruszeń, które po-przez ich ponowne popełnienie staną się naruszeniami poważnymi lub najpoważniejszymi.

Istniejące przykłady kategoryzacji naruszeń w transporcie drogowym ze względu na ich powagę i zagrożenie dla bezpieczeństwa w transporcie drogowym występują w zakresie przepisów socjalnych kierowców i przewozów drogowych towarów niebezpiecznych.

Odnośnie przepisów socjalnych kierowców w  transporcie drogowym i  stosowania tachografów państwa członkowskie mają, na mocy art. 9 dyrektywy nr 2006/22/We w spra-wie minimalnych warunków wykonania rozporządzeń nr 3820/85 i nr 3821/85 dotyczących

przepisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym27, obowiązek

wprowadzenia systemu oceny ryzyka w przedsiębiorstwach transportowych. System ten po-winien opierać się na względnej liczbie i wadze naruszeń przepisów rozporządzenia 561/2006 lub 3821/85, popełnionych przez określone przedsiębiorstwo. Przedsiębiorstwa o wysokim stopniu ryzyka powinny być kontrolowane dokładniej i częściej. Kategoria obejmująca najpo-ważniejsze naruszenia powinna obejmować przypadki, w których naruszenie odpowiednich przepisów rozporządzeń 561/2006 i nr 3821/85 stwarza poważne ryzyko śmierci lub poważ-nych obrażeń ciała.

Wykaz naruszeń rozporządzeń 561/2006 i  3821/85 jest zamieszczony w  załączniku III do dyrektywy 2006/22/We. Określa on rodzaj naruszeń wraz z  przypisaniem do jednej

27 Dyrektywa nr 2006/22/We Parlamentu europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie mini-malnych warunków wykonania rozporządzeń Rady (eWG) nr 3820/85 i nr 3821/85 dotyczących prze-pisów socjalnych odnoszących się do działalności w transporcie drogowym oraz uchylająca dyrektywę Rady 88/599/eWG (Dz. Urz. Ue L 102 z dnia 11 kwietnia 2006 r., s. 35 z późn. zm.).

z trzech kategorii: bardzo poważne naruszenie (BPN), poważne naruszenie (PN), naruszenie mniejszej wagi (MWN). Jako bardzo poważne naruszenie przedmiotowa klasyfikacja zalicza m.in. następujące naruszenia: niepoprawne działanie urządzenia rejestrującego (niewłaści-wie kontrolowane, skalibrowane lub zapieczętowane urządzenie rejestrujące), manipulowa-nie urządzemanipulowa-niem rejestrującym, wykresówką lub kartą kierowcy, które mogłoby spowodować sfałszowanie danych lub informacji wydrukowanych, przekroczenie czasu nieprzerwanego prowadzenia pojazdu (powyżej 6 godzin).

Natomiast w zakresie przewozu towarów niebezpiecznych klasyfikacja naruszeń obej-muje trzy kategorie ryzyka i została ona określona w załączniku II do dyrektywy Rady 95/50/ We z  dnia 6 października 1995 r. w  sprawie ujednoliconych procedur kontroli drogowego

transportu towarów niebezpiecznych28. Pierwsza kategoria ryzyka została wyznaczona jako

niedopełnienie odpowiednich postanowień umowy o międzynarodowych przewozach drogo-wych towarów niebezpiecznych (ADR), powodujące wysokie ryzyko śmierci, poważnych obra-żeń cielesnych lub znacznej szkody dla środowiska i z reguły wymagające natychmiastowego podjęcia środków naprawczych, takich jak unieruchomienie pojazdu. Druga kategoria ryzyka to niedopełnienie odpowiednich postanowień ADR; powoduje ryzyko obrażeń cielesnych lub szkody dla środowiska i z reguły wymaga natychmiastowego podjęcia środków naprawczych takich jak wyjaśnienie na miejscu kontroli, jeżeli to możliwe i wskazane, lecz najpóźniej przed zakończeniem bieżącego transportu. trzecia kategoria ryzyka oznacza niedopełnienie odpo-wiednich postanowień; powoduje niskie ryzyko obrażeń cielesnych lub szkody dla środowi-ska i nie wymaga podejmowania środków naprawczych na drodze, ale pozwala na podjęcie kroków w późniejszym terminie na terenie przedsiębiorstwa.

Powyższe kategoryzacje naruszeń stanowią wytyczne dla państw członkowskich do określenia wysokości sankcji.

1.4. zróżnicowana wysokość pieniężnych kar administracyjnych w transporcie