Zbieg odpowiedzialności prawnej zaliczyć należy do szerszej kategorii zbiegu norm, a więc sytuacji, gdy do określonego zdarzenia znajdują zastosowanie zrekonstruowane z obo-wiązujących przepisów normy prawne, które wskazują odmienne konsekwencje prawne tych
zdarzeń3. Problematyka zbiegu norm, a nawet zbiegu przepisów4, jako zagadnienie
teoretycz-noprawne, dogmatyczne, czy problem legislacyjny ujawnia się w szczególnej sytuacji nadmia-ru regulacji odnoszących się do danej sfery życia społecznego, której konsekwencją jest to, że do tej samej materii, tej samej sytuacji faktycznej stanowiącej podstawę kwalifikacji prawnej
odnosi się więcej niż jeden przepis prawny5.
Zbieg odpowiedzialności występuje w sytuacji, gdy określone zdarzenia lub stany rze-czy podlegają ujemnej kwalifikacji normatywnej, na podstawie co najmniej dwóch norm praw-nych, w których przewiduje się niezależne od siebie ujemne konsekwencje dla podmiotu, któ-remu można przypisać to zdarzenie lub stan rzeczy. Zagadnienie zbiegu odpowiedzialności prawnej poruszane jest w poszczególnych dziedzinach prawa w nieco odmienny sposób. Na gruncie prawa cywilnego rozważany jest przede wszystkim zbieg roszczeń z tytułu
odpowie-dzialności cywilnej ex contractu i ex delictu6, w prawie karnym analizowane jest zagadnienie
zbiegu przepisów i zbiegu przestępstw7, natomiast w prawie administracyjnym zbieg
odpo-wiedzialności poruszany jest głównie w kontekście sankcjonowania tych samych zachowań
w przepisach prawa karnego i prawa administracyjnego8.
3 Zob. A. Olejniczak [w:] Kodeks cywilny, komentarz Tom III, Zobowiązania część ogólna, (red.) A. Kidyba, Warszawa 2008, s. 471.
4 Zbieg norm jest jednym z rodzajów zbiegu przepisów. Do zbiegu norm dochodzi w sytuacji gdy pomimo zastosowania przyjętych w prawoznawstwie dyrektyw interpretacyjnych nie da się wyeliminować zbiegu przepisów. Zob. P. Kardas. J. Majewski, Kilka uwag o kwestii tzw. rzeczywistego zbiegu przepisów ustawy
w prawie karnym i sposobach jej rozstrzygania [w:] Z. Ćwiąkalski, M. Szewczyk, S. Waltoś, A. Zoll (red.), Pro-blemy odpowiedzialności karnej, Księga ku czci profesora Kazimierza Buchały, Kraków 1994, s.178.
5 Zob. P. Kardas, Zbieg przepisów ustawy w prawie karnym: analiza teoretyczna, Warszawa 2011, s. 150.
6 Zob. m.in. W. Czachórski, Zbieg odpowiedzialności cywilnej według Kodeksu zobowiązań, Warszawa 1960; A. Szpunar, Uwagi o zbiegu roszczeń odszkodowawczych [w:] J. Błeszyński, Rozprawy z prawa cywilnego, Warszawa 1985; A. Olejniczak [w:] Kodeks cywilny, komentarz Tom III…, s.471.
7 Zob. m.in. W. Wróbel, Z problematyki tak zwanego zbiegu przepisów ustawy w prawie karnym [w:] Zbieg
przepisów oraz zbieg przestępstw w polskim prawie karnym, red. J. Majewski, toruń 2006, A. Spotowski, Pomijalny (pozorny) zbieg przepisów ustawy i przestępstw, Warszawa 1976, M. tarnawski, Zagadnienia jedności i wielości przestępstw, Poznań 1977.
8 Zob. M. Wincenciak, Sankcja w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 137-140; A. Michór, Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, Warsza-wa 2009, s. 28, 117, 138, 187, 282, 286.
W kontekście zbiegu odpowiedzialności administracyjnej, a przede wszystkim zbiegu od-powiedzialności administracyjnej z odod-powiedzialnością karną, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na szczególne znaczenie zasady ne bis in idem. to właśnie ta zasada determinuje koniecz-ność regulowania sytuacji, w której ta sama osoba, w związku z popełnieniem tego samego czynu, może ponieść negatywne konsekwencje prawne o charakterze represyjnym, przewidziane w róż-nych normach praww róż-nych. W świetle tej zasady, należy dokonać oceny dopuszczalności ponoszenia odpowiedzialności administracyjnej na podstawie różnych przepisów, w związku z zaistnieniem określonego zdarzenia lub stanu rzeczy, oraz dopuszczalności jednoczesnego podlegania, przez tę samą osobę, za to samo naruszenie, odpowiedzialności karnej (sensu largo) i administracyjnej.
II. Zasada ne bis in idem
Zasada ne bis in idem stanowi przede wszystkim przedmiot zainteresowania doktryny prawa karnego. Stanowi ona fundamentalną zasadę postępowania karnego i jest regulowana
w aktach prawa krajowego o randze konstytucyjnej9, kodeksach karnych, kodeksach
postępo-wania karnego i aktach prawa międzynarodowego10. Stanowi ona gwarancję praw
oskarżo-nego w procesie karnym, chroni jednostkę przed nadużyciem przez państwo prawa do
kara-nia (ius puniendi)11. Z zasadą tą związane są dwojakiego rodzaju konsekwencje, tj. materialno
prawna, polegająca na zakazie dwukrotnego (wielokrotnego) karania za ten sam czyn, oraz procesowa, zgodnie z którą, zakazane jest ponowne wszczynanie postępowania w tej samej
sprawie przeciwko temu samemu oskarżonemu12.
Podkreślić należy, że z istoty zasady ne bis in idem wynika, iż nie może być ona odno-szona wyłącznie do ponownego karania, ale także do ponownego prowadzenia postępowa-nia karnego przeciw tej samej osobie o ten sam czyn. Zasada ta chroni bowiem jednostkę nie tylko przed kolejną karą, ale także przed publicznym poniżeniem, życiem w stanie niepew-ności i poczuciu braku bezpieczeństwa, jak również dodatkowymi wydatkami o charakterze
finansowym, które są związane z kolejnym procesem13.
9 Przykładowo art. 103 ust. 3 Konstytucji Niemiec, art. 40 Konstytucji Republiki Czeskiej, art. 50 Konstytu-cji SłowaKonstytu-cji, art. 29 ust. 5 KonstytuKonstytu-cji Portugalii, art. 23 KonstytuKonstytu-cji estonii. Zob. A. Sakowicz, Zasada ne
bis in idem w prawie karnym, Białystok 2011, s. 57.
10 Zob. A. Sakowicz, Zasada ne bis…, s. 29, M. Jackowski, Konstytucjonalizacja zasady ne bis in idem w polskim porządku prawnym, Przegląd Sejmowy, 2011 z 6, s. 79, J. A.e. Vervaele, The transnationalne bis in
idemprin-ciple in the EU Mutual recognition and equivalentprotection of humanrights, Utrecht Law Review, Volume 1,
Issue 2 (December) 2005 s. 100. Historia tej zasady sięga starożytnej Grecji (już w 355 r. p.n.e. Demoste-nes wskazywał, że „prawo zabrania oskarżania dwukrotnie tej samej osoby za ten sam czyn”). W nauce anglosaskiej zakaz ne bis in idem określa norma zabraniająca dwukrotnego zagrożenia odpowiedzialno-ścią (RuleAgainst Duble Jeopardy). Szerzej na temat rozwoju tej zasady zob. M. Rogalski, Przesłanka rzeczy
osądzonej w procesie karnym, Zakamycze 2005, s. 33-45, A. Sakowicz, Zasada ne bis…, s. 73-88.
11 Zob. J. A.e. Vervaele, The transnationalne bis in…, s. 10, A. Sakowicz, Zasada ne bis…, s 37.
12 Zob. A. Sakowicz, Zasada ne bis…, s. 31 i s. 36, P. Kardas, Konstrukcja idealnego zbiegu przestępstw a konstytucyjna i konwencyjna zasada ne bis in idem. Rozważania o konstytucyjnych i konwencyjnych
gra-nicach władzy ustawodawczej, CzPKiNP, 2010, z 4, s. 28. Warto też zauważyć, że analogiczne stanowisko
wyrażane jest w nauce anglosaskiej w odniesieniu do zasady ne bis idem określanej tam „Rule Against
Double Jeopardy”. C. B. Hessick, F. A. Hessick, Double Jeopardy as a Limit on Punishment, Cornell Law
Review, 2011,Vol. 97:45, s. 49, 51, 58, 66.
W Polskiej Konstytucji zasada ne bis in idem nie została wyrażona w sposób bezpośredni. Stanowisko nie jest też jednolite w doktrynie. Z jednej strony prezentowane są poglądy, iż
Konsty-tucja nie przyznaje szczególnej ochrony związanej z przestrzeganiem tej zasady14. Z drugiej
nato-miast strony, nie bez racji podnosi się, że zasada ne bis in idem stanowi normę konstytucyjną, której podstawę stanowią: zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), sprawiedliwość proceduralna stanowiąca element prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz godność jednostki (art. 30
Kon-stytucji)15. Stanowisko w tej kwestii zajmował także tK, który w wielu wyrokach wyprowadzał
zasa-dę ne bis in idem z zasady państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji16.
Poza Konstytucją, zasada ta znajduje istotne umocowanie w aktach prawa
międzyna-rodowego, m.in. w art. 4 ust. 117 protokołu nr 7 do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw
Człowieka i Podstawowych Wolności, podpisanego w Strasburgu dnia 22 listopada 198418 oraz
w art. 14 ust. 719 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do
podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r.20, a także w art. 54 Konwencji wykonawczej
do Układu z Schengen z dnia 14 czerwca 1985 r. między Rządami Państw Unii Gospodarczej Beneluksu, Republiki Federalnej Niemiec oraz Republiki Francuskiej w sprawie stopniowego
znoszenia kontroli na wspólnych granicach21. Poza tym, na gruncie prawa krajowego zasada
ta wyrażana jest w ustawach zwykłych (art. 17 § 1 pkt. 7 kpk oraz art. 114 § 1 w zw. z § 3 kk). Zasada ne bis in idem nie jest jednak ograniczana wyłącznie do prawa karnego sensu
stricte. Z orzecznictwa trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada ne bis in idem
zawie-ra zakaz podwójnego kazawie-rania tej samej osoby, za ten sam czyn, nie tylko w odniesieniu do wymierzania kar za przestępstwo, lecz także przy stosowaniu innych środków represyjnych,
w tym sankcji administracyjnych22. Podobne wnioski wynikają z orzecznictwa etPCz, który
wskazywał, że o karnym charakterze sprawy, decyduje nie tylko nadanie jej takiej kwalifikacji
w prawie danego państwa23, ale kryteriami takimi są również: charakter czynu lub zdarzenia
uzasadniającego odpowiedzialność oraz cel i surowość kary24.
W tych przypadkach, w których odpowiedzialność administracyjna (odpowiedzialność realizowana w formach i procedurze właściwej dla prawa administracyjnego) ma charakter
od-14 Zob. M. Jackowski, Konstytucjonalizacja zasady ne bis…, s. 79-80. Autor ten przytacza stanowiska przed-stawicieli doktryny świadczące o nieuznawaniu zasady ne bis in idem jako zasady konstytucyjnej.
15 Szerokie uzasadnienie dla uznania ne bis in idem jako normy konstytucyjnej, z którym trudno się nie zgodzić, przedstawił A. Sakowicz (Zasada ne bis in idem, s. 43-60).
16 Zob. wyrok tK z dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn. K 17/97 oraz wyrok tK z 8 października 2002 r., sygn. K 36/00 z dnia 12 kwietnia 2011 Sygn. akt P 90/08.
17 Zgodnie z którym: „Nikt nie może być ponownie sądzony lub ukarany w postępowaniu przed sądem tego samego państwa za przestępstwo, za które został uprzednio skazany prawomocnym wyrokiem lub uniewinniony zgodnie z ustawą i zasadami postępowania karnego tego państwa”.
18 Dz. U. z 2003 r. Nr 42, poz. 364.
19 Zgodnie z którym: „Nikt nie może być ponownie ścigany lub karany za przestępstwo, za które już raz został prawomocnie skazany lub uniewinniony zgodnie z ustawą i procedurą karną danego kraju”.
20 Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167.
21 Dz. Urz. Ue L 239 z 22.09.2000, s. 19.
22 tak np. wyroki tK z: dnia 29 kwietnia 1998 r., sygn.K17/97, dnia 4 września 2007 r., sygn. P 43/06, z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. P 29/09, z dnia 12 kwietnia 2011 Sygn. akt P 90/08.
23 Nadanie kwalifikacji karnej jest warunkiem wystarczającym. Zob. orzeczenie z 9 marca 2006 r., Mene-sheva przeciwko Rosji, skarga nr 59261/00.
powiedzialności represyjnej (karnej w znaczeniu konstytucyjnym), zastosowanie powinna mieć zasada ne bis in idem, i to zarówno w przypadku zbiegu odpowiedzialności administracyjnej z odpowiedzialnością administracyjną, jak też w sytuacji zbiegu odpowiedzialności administra-cyjnej z odpowiedzialnością karną. Obecnie nie istnieje w polskim systemie prawnym norma, która wskazywałaby, jak powinna kształtować się odpowiedzialność w przypadku tego rodzaju zbiegu. Problem zbiegu różnych reżimów odpowiedzialności był przedmiotem szeregu orze-czeń tK oraz sądów administracyjnych. tK nie sprecyzował jednak do końca, jaki miałby być tryb
omijania podwójnej karalności25. Kwestia zbiegu odpowiedzialności karnej i administracyjnej od
dłuższego już czasu jest problemem dostrzeganym także w doktrynie26. Jak się zauważa, zbieg
taki powinien być wyeliminowany, przy czym każdy przypadek takiej konkurencji powinien być
rzetelnie i wszechstronnie rozważony, gdyż nie ma tu ogólnych recept27. Jedną z sugerowanych
propozycji jest odstąpienie od stosowania odpowiedzialności administracyjnej w przypadku ist-nienia zbiegu, przy czym nie ma satysfakcjonujących podstaw do teoretycznego uzasadist-nienia
tego poglądu28. Akceptacja słusznego stanowiska, iż niedopuszczalny jest zakaz podwójnego
karania, nie daje żadnych podstaw do wykluczenia odpowiedzialności administracyjnej
i po-zostania wyłącznie przy odpowiedzialności karnej29. trzeba zaznaczyć, iż w wielu przypadkach,
zbieg przepisów, może mieć charakter jedynie pozorny. Ma to miejsce w sytuacji, gdy możliwe jest wyeliminowanie rzekomej wielości kwalifikacji prawnych danego zdarzenia z wykorzysta-niem reguł kolizyjnych (reguł logiki i powszechnie uznanych reguł teleologicznych).
Reguły kolizyjne zostały uregulowane w prawie karnym, jednak uwzględniając sposób ich uregulowania, ich zastosowanie w drodze analogii dla potrzeb odpowiedzialności
admi-nistracyjnej uznać należy za niedopuszczalne30. Dla wyeliminowania istniejących przypadków
zbiegu odpowiedzialności administracyjnych, a także odpowiedzialności karnej i administra-cyjnej niezbędna jest zatem ingerencja ustawodawcy. Za najwłaściwsze rozwiązanie uznać należy stworzenie odpowiednich reguł rozstrzygających zbieg odpowiedzialności
administra-cyjnych oraz odpowiedzialności administracyjnej i karnej31. Podstawę dla rozwiązań, jakie
25 Zob. S. Żółtek, Prawo karne gospodarcze w aspekcie zasady subsydiarności, Warszawa 2007, s. 239.
26 Zob. S. Żółtek, Prawo karne gospodarcze…, s. 240 i wskazana tam literatura, P. Wojciechowski,
Z proble-matyki…, s. 81.
27 Zob. S. Żółtek, Prawo karne gospodarcze…, s. 243 oraz L. Wilk, Zasada subsydiarności w prawie karnym
skarbowym, Prok. i Pr. 2000, nr 6, s. 64.
28 Zob. S. Żółtek, Prawo karne gospodarcze…, s. 243.
29 Ibidem.
30 Powoływanie się przy odpowiedzialności administracyjnej na instytucje prawne ukształtowane dla po-trzeb odpowiedzialności karnej nie wydaje się możliwe, przede wszystkim ze względu na zasadę prawo-rządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą, organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Regulacja ta wymaga, aby organy władzy publicznej działały w oparciu o określoną podstawę prawną, która musi określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Zob. m.in. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Zarys wykładu, wa 2014, s. 62; A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz LEX, Warsza-wa 2013, s. 137. Podobnie wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II GSK 392/09, http://orzeczenia. nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 559/08, LexPolonica nr 2263969.
31 Innym rozwiązaniem jest wyeliminowanie części uregulowań z porządku prawnego, przy czym decyzja o tym, które normy powinny dalej obowiązywać, musi być poprzedzona rozważaniami natury systemo-wej, tj. oceną, czy zachodzi konieczność sięgania po rozwiązania prawnokarne, czy wystarczające jest stosowanie odpowiedzialności administracyjnej.
w przyszłości powinny być przyjęte w regulacjach z zakresu prawa administracyjnego powin-ny stanowić regulacje przyjęte w prawie karpowin-nym (sensu largo).