Prawo ochrony środowiska jest tą dziedziną prawa, w której dość wcześnie pojawiły się przepisy o administracyjnych karach pieniężnych, najpierw w ustawie z 31 stycznia 1961 r. o ochronie wód przed zanieczyszczeniem (Dz.U. nr 5, poz. 33), następnie w ustawie z 30 maja 1962 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 34, poz. 158), po niej w ustawie z 21 kwietnia 1966 r. o ochro-nie powietrza atmosferycznego przed zao ochro-nieczyszczeo ochro-niem (Dz.U. nr 14, poz. 87), następo ochro-nie w ustawie z 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz.U. nr 38, poz. 230), wreszcie w ustawie z 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. nr 3, poz. 6, tekst jedn. Dz.U. z 1994 r. nr 49, poz. 196 ze zm.). Istotą przyjmowanych w tych aktach rozwiązań było to, że kary pieniężne wymierzało się zrazu zakładom za zanieczyszczenie wód i powietrza, następnie jednostkom organizacyjnym za zanieczyszczenie wód i powietrza, powodowanie hałasu, bezprawne składowanie odpadów, usuwanie drzew i krzewów. Naruszenia, za które wymierzano i wymierza się kary pieniężne, zaczęto nazywać deliktami administracyjnymi i ta nazwa jest dziś już chyba powszechnie przyjęta.
Nie jest moim zamiarem przedstawienie wszystkich rozwiązań przewidujących odpo-wiedzialność za delikty administracyjne, gdyż wykraczałoby to zdecydowanie z poza zakłada-ną objętość wystąpienia. Zatrzymam się na wybranych przykładach ilustrujących koncepcję przyjmowaną przez ustawodawcę.
Dla okresu poprzedzającego kodeks karny z 1997 r. szczególnie charakterystyczne było to, że delikty administracyjne wchodziły w skład swoistej triady penalnej zamieszczanej w kolejnych ustawach z dziedziny prawa ochrony środowiska, triady złożonej z przepisów o przestępstwach, wykroczeniach i deliktach administracyjnych. Istotną cezurą jest uchwale-nie 6 czerwca 1997 r. obowiązującego kodeksu karnego, który w rozdziale XXII „Przestępstwa przeciwko środowisku” ujął najważniejsze typy przestępstw przeciwko środowisku. W usta-wach wydawanych po tej dacie ustawodawca z reguły pomija już typizacje przestępstw, wy-chodząc z założenia, że to jest sprawa kodeksu karnego, pozostawiając w ustawach wykrocze-nia i delikty administracyjne.
Znaczącym etapem w rozwoju prawa ochrony środowiska była wielka reforma tej dzie-dziny prawa, która nastąpiła w 2001 r., kiedy:
• 27 kwietnia 2001 r. uchwalono dwie podstawowe ustawy: Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 62, poz. 627), obowiązującą nadal w brzmieniu tekstu jednolitego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm.) oraz ustawę o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628), zastąpioną po
kilkuna-stu latach obowiązującą ustawą z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.).
• 18 lipca 2001 r. uchwalono ustawę – Prawo wodne (Dz.U. nr 115, poz. 1229), obowiązującą nadal w brzmieniu tekstu jednolitego (Dz.U. z 2015 r. poz. 469),
• 27 lipca 2001 r. ustawą o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 100, poz. 1085) znowelizowano ustawę z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. nr 99, poz. 1079), zastąpioną po czterech latach obowiązującą ustawą z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.).
Przyjęta wtedy koncepcja polegała na tym, że podstawowa ustawa – Prawo ochrony środowiska w dziale III „Administracyjne kary pieniężne” tytułu V „środki finansowo-prawne” typizuje delikty administracyjne w trzech dziedzinach:
– samego prawa ochrony środowiska (zanieczyszczenie powietrza i hałas), – prawa wodnego (zanieczyszczenie wód i nadmierny pobór wód),
– prawa o odpadach (naruszenie przepisów dotyczących składowania i magazynowania od-padów).
Przyjęte rozwiązanie zawsze uważałem i nadal uważam za istotny błąd teoretyczny i koncepcyjny. Ani administracyjne kary pieniężne, ani opłaty podwyższone nie są żadnymi środkami finansowo-prawnymi, lecz sankcjami, innymi słowy instrumentami odpowiedzial-ności prawnej, ale:
• administracyjne kary pieniężne – za naruszenie ustaleń decyzji, • opłaty podwyższone – za brak wymaganej decyzji.
środkiem finansowo-prawnym są tylko opłaty (niepodwyższone) za zgodne z prawem
korzystanie ze środowiska1.
Jeśli zaś chodzi o regulacje dotyczące ochrony przyrody, to przyjęte w 2001 r. rozwiąza-nie polegało na przerozwiąza-niesieniu przepisów o ochrorozwiąza-nie drzew i krzewów, wraz z przepisami o de-liktach administracyjnych (usuwanie bez wymaganego zezwolenia oraz niektóry przypadki niszczenia drzew i krzewów), z dawnej ustawy z 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska do ustawy z 1991 r. o ochronie przyrody. to rozwiązanie utrzymało się także w obowiązującej ustawie z 2004 r. o ochronie przyrody.
Po wielkiej reformie prawa ochrony środowiska przepisy o nowych deliktach admini-stracyjnych pojawiły się najpierw w ustawie z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1155 ze zm.), następnie w ustawie z 29 czerw-ca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczeniu odpadów (Dz.U. nr 124, poz. 859 ze zm.), potem w ustawie z 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 687), przy czym we wskazanych ustawach odpowiedzialność za delikty administracyjne występowała obok odpowiedzialności za wykroczenia.
Kolejną cezurą w rozwoju ustawodawstwa okazuje się rok 2010, w którym weszła w ży-cie ustawa z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 28, poz. 145). Jest ona dlatego ważna, że wtedy po raz pierwszy
ca zdecydował się na wprowadzenie odpowiedzialności za delikty administracyjne nie obok odpowiedzialności za wykroczenia, lecz zamiast odpowiedzialności za wykroczenia. Uczynił to w ten sposób, że uchylił niektóre przepisy obowiązującej wtedy ustawy z 2001 r. o odpa-dach przewidujące odpowiedzialność za wykroczenia, wprowadzając na ich miejsce przepisy o odpowiedzialności za takie same czyny, ale uznane już nie za wykroczenia, lecz za delikty administracyjne. tak samo postąpił z czynem stypizowanym w art. 50 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. nr 25, poz. 202, aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 140). Ustawa ta w brzmieniu pierwotnym zawierała rozdział 8 „Prze-pisy karne” złożony z art. 44-53, spośród których art. 44-52 typizowały wyłącznie wykroczenia zagrożone tylko karą grzywny (z art. 24 § 1 w związku z art. 48 k.w. wiemy, że w granicach od 20 do 5000 zł), a ostatni art. 53 poddawał orzekanie w sprawach, o których mowa w art. 44-52, zasadom i trybowi określonym w k.p.w.
Artykuł 50 tej ustawy w brzmieniu pierwotnym przewidywał, że wykroczenie zagrożo-ne karą grzywny popełniał, kto poza stacją demontażu dokonywał:
1) usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecz-nych, w tym płynów,
2) wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub czę-ści nadających się do ponownego użycia,
3) wymontowania z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzy-sku lub recyklingu.
Ustawa nowelizacyjna z 22 stycznia 2010 r. zmieniła m.in. ustawę o recyklingu pojaz-dów wycofanych z eksploatacji w ten sposób, że uchyliła jej art. 50, a po rozdziale 8 dodała rozdział 8a „Kary pieniężne” sprowadzający się do jednego art. 53a, w którym znalazła się ty-pizacja dokładnie taka sama, jak w uchylonym art. 50, z tym że według art. 53a owe usunięcia i wymontowywania poza stacją demontażu to już nie wykroczenia, lecz delikty administracyj-ne, za które wojewódzki inspektor ochrony środowiska wymierza karę pieniężną od 10 000 do 300 000 zł. Co się zatem zmieniło? Otóż:
– dawne wykroczenie stało się deliktem administracyjnym,
– ustawowy wymiar kary finansowej zwiększył się na dolnym progu 500-krotnie, na górnym 60-krotnie,
– odpowiedzialność została uniezależniona od winy, ponieważ warunkiem odpowiedzial-ności za wykroczenie jest wina (art. 1 § 2 k.w.), podczas gdy zgodnie z dominującym sta-nowiskiem doktryny i orzecznictwa wina nie jest warunkiem odpowiedzialności za delikt administracyjny,
– ustawodawca umożliwił ściganie nie tylko osób fizycznych, lecz także osób prawnych i jed-nostek organizacyjnych bez osobowości prawnej,
– w miejsce sądu rejonowego jako organu właściwego do wymierzenia kary wszedł woje-wódzki inspektor ochrony środowiska,
– w miejsce apelacji do sądu okręgowego jako środka odwoławczego weszło odwołanie do Głównego Inspektora Ochrony środowiska z możliwością dalszej skargi do sądu, ale nie powszechnego, lecz administracyjnego,
– w miejsce wyjątkowej w sprawach o wykroczenia kasacji do Sądu Najwyższego weszła skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Spójrzmy na tę zmianę od strony dokonującego demontażu wraku poza stacją demon-tażu, przy założeniu, że demontującym jest osoba fizyczna. Okazuje się, że w latach 2005-2010 groziła mu kara finansowa (grzywna) od 20 do 5000 zł, po roku 2005-2010 grozi mu także kara finansowa (kara pieniężna), ale od 10 000 do 300 000 zł. Przed 2010 r. ponosił on od-powiedzialność karną, skoro odod-powiedzialność za wykroczenia jest zgodnie z dominującym stanowiskiem teorii odpowiedzialnością karną, po roku 2010 już nie ponosi odpowiedzialno-ści karnej, lecz jedynie administracyjną, ale „za to” w granicach zaostrzonych 500-krotnie na dolnym progu i 60-krotnie na górnym, i to jeszcze bez względu na winę. Upieranie się, że po 2010 roku on już „nie ponosi odpowiedzialności karnej”, byłoby w mojej ocenie obarczone kolosalną warstwą jawnej hipokryzji.
Rok 2010 oznacza przełamanie pewnej bariery, kiedy odpowiedzialność za delikty ad-ministracyjne była jedynie pewnym dodatkiem do klasycznych instrumentów odpowiedzial-ności o charakterze penalnym za przestępstwa i wykroczenia, ale nie regulacją dominującą lub nawet wyłączną. Po tej dacie jest już inaczej, co zilustruję trzema przykładami.
Pierwszy to nowelizacja ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. nr 132, poz. 622, aktualny tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1399 ze zm.) dokona-na ustawą z 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gmidokona-nach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz. 897), która do jednego art. 10 przewidującego odpo-wiedzialność za wykroczenia dodała obszerny rozdział 4d „Kary pieniężne” złożony z kilku rozbu-dowanych przepisów od art. 9x do art. 9zf o odpowiedzialności za delikty administracyjne. W re-zultacie w ustawie tej mamy trzy typy wykroczeń i kilkadziesiąt typów deliktów administracyjnych.
Drugi to ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), która wprawdzie w dziale X „Przepisy karne i administracyjne kary pieniężne” podzielonym na dwa rozdziały: Rozdział 1 „Przepisy karne (art. 171-193) i rozdział 2 „Administracyjne kary pieniężne” (art. 194-202) przewiduje w rozdziale 1 odpowiedzialność za kilkadziesiąt typów wykroczeń, ale dominujące znaczenie ma rozdział 2, w którym znalazły się także czyny będące w poprzedniej ustawie z 2001 r. o odpadach wykroczeniami, przekształcone w ustawie obo-wiązującej w delikty administracyjne.
trzeci to najnowsza nowela ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1153 ze zm.) przeprowadzona ustawą z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy o lasach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 671). Istotą noweli jest włączenie do ustawy o lasach przepisów dotyczących odpowiedzialności za naruszenie dwóch bezpośrednio obo-wiązujących we wszystkich państwach członkowskich Unii europejskiej rozporządzeń: 1) Rady (We) nr 2173/2005 z 20 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia sytemu zezwoleń na
przywóz drewna do Wspólnoty europejskiej FLeGt (Dz. Urz. Ue L 347, str. 1),
2) Parlamentu europejskiego i Rady (Ue) nr 995/2010 z 20 października 2010 r. ustanawia-jącego obowiązki podmiotów wprowadzających do obrotu drewno i produkty z drewna (Dz. Urz. Ue L 295, str. 23).
Regułą przy stanowieniu rozporządzeń unijnych jest, że wymagają od państw człon-kowskich, aby wprowadziły sankcje na naruszenie ich postanowień, z tym że owe sankcje mają być „skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”. Ustawodawca polski wybrał drogę od-powiedzialności administracyjnej, dodając do ustawy o lasach nowy rozdział 9a
„Administra-cyjne kary pieniężne” obejmujący art. 66a-66h. Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie sięgnął do odpowiedzialności za przestępstwa ani nawet do odpowiedzialności za wykroczenia, lecz wyłącznie do odpowiedzialności za delikty administracyjne, uznając, że finansowe kary admi-nistracyjne będą – jak wymaga prawodawca unijny – skuteczne, proporcjonalne i odstrasza-jące.