Staranna analiza przepisów o ochronie środowiska prowadzi do wyróżnienia trzech podstawowych modeli administracyjnych kar pieniężnych.
Model pierwszy, który można określić mianem „taryfowego”, występuje w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W pewnym uproszczeniu polega on na tym, że organ wymierzający karę ustala sto-pień naruszenia wymagań ochrony środowiska (np. rozmiar przekroczenia dopuszczalnych norm zanieczyszczeń wód czy powietrza, ilość i rodzaj bezprawnie składowanych odpadów, gatunek i rozmiary drzewa bezprawnie usuniętego), po czym na podstawie odpowiednich tabel dokonuje kilku prostych operacji arytmetycznych i wymierza tak wyliczoną karę, która w siatce pojęciowej prawa karnego występowałaby jako kara „bezwzględnie oznaczona”, ale to oznaczenie następuje przez wykorzystania taryf. Istotnie, podobieństwo do prawa karne-go w tym modelu wydaje się najdalsze, ale i tu ono występuje, jeśli zważyć na wypracowaną w prawie ochrony środowiska instytucję odroczenia terminu zapłacenia kary za zanieczysz-czenie powietrza i wód oraz za bezprawne postępowanie z odpadami, pod warunkiem doko-nania przedsięwzięć usuwających przyczyny jej wymierzenia. Jeżeli przedsięwzięcia dotyczące zanieczyszczeń okazały się udane, to ich koszty zalicza się na poczet kary, a ponieważ koszty te są z reguły większe od kary, to ukarany nic nie płaci, jeżeli zaś okazały się nieudane, to karę się ściąga. Jeszcze wyraźniej to widać przy karach za odpady, gdyż usunięcie przyczyn wymie-rzenia kary powoduje jej umorzenie. Podobieństwo do karnoprawnej instytucji warunkowe-go zawieszenia wykonania kary jest tak oczywiste, że również w modelu pierwszym można dopatrywać się cech wspólnych z odpowiedzialnością karną. Nie inaczej jest przy karach za niszczenie drzew (ale już nie za ich usuwanie). Otóż jeżeli stopień zniszczenia nie wyklucza za-chowania żywotności drzewa, a sprawca zniszczenia podjął działania w celu zaza-chowania owej
żywotności i to mu się udało, to wymierzoną karę umarza się, jeżeli mu się nie udało – ściąga się ją. tu także podobieństwo do karnoprawnej instytucji probacji z daleka rzuca się w oczy.
Model drugi rozwinął się dopiero w XXI wieku w ustawach odnoszących się do postę-powania z odpadami. Polega on na tym, że ustawodawca wyznacza minimum i maksimum kary pieniężnej, po czym zamieszcza regulację wskazującą, czym ma się kierować organ wy-mierzający karę. Chronologicznie są to cztery następujące ustawy:
1) ustawa z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, która w art. 53a ust. 1 wyznacza granice kary od 10 000 do 300 000 zł, po czym w art. 53a ust. 4 stanowi, że przy ustalaniu wysokości kary należy uwzględnić stopień szkodliwości czynu, w szczególności zakres naruszeń, ilość odpadów, rodzaj stwarzanego zagrożenia dla śro-dowiska oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów o odpadach,
2) ustawa z 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, która w art.
80 ust. 1-9 wyznacza granicę minimalną kary pieniężnej w wysokości 5000 zł6,
maksymal-ne zaś w zależności od rodzaju naruszenia w wysokości 500 000, 1 000 000, 2 000 000 i 5 000 000 zł, po czym w art. 80 ust. 11 stanowi, że ustalając wysokość kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1-9, uwzględnia się stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu, a w szczególności masę sprzętu, którą wprowadza-jący sprzęt wprowadził do obrotu,
3) ustawa z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, która w art. 32 i 33 wyznacza granice kary pieniężnej w wariantach:
– od 50 000 do 300 000 zł,
– od 30 000 do 150 000 zł,
– od 25 000 do 150 000 zł,
– od 20 000 do 60 000 zł,
po czym w art. 34 stanowi, że przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 32 i 33, należy uwzględnić w szczególności rodzaj i charakter odpadów, w tym możliwość zagrożeń dla ludzi i środowiska powodowanych przez te odpady, oraz okoliczności uprzedniego naruszenia przepisów ustawy i rozporządzenia nr 1013/2006 (jest to rozporzą-dzenie Parlamentu europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, bezpośrednio stosowane w każdym państwie członkowskim Unii europejskiej), 4) ustawa z 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi
(Dz.U. poz. 888), która w art. 56 ustanawia piętnaście typów deliktów administracyjnych, w art. 57 ust. 1 wyznacza dla nich granice kar (od 5000 zł do 500 000 zł, 30 000 zł i 20 000 zł oraz od 10 000 zł do 500 000 zł), a w art. 57 ust. 3 stanowi, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej uwzględnia się zakres naruszenia przepisów ustawy oraz dotychczasowa działalność gospodarczą przedsiębiorcy.
Łatwo dostrzec podobieństwo art. 53a ust. 4 pierwszej z wymienionych ustaw, art. 80 ust. 11 drugiej, art. 34 trzeciej i art. 57 ust. 3 czwartej do przepisów wyznaczających reguły wymiaru kary za przestępstwa (art. 53 k.k.) i wykroczenia (art. 33 k.w.). Najważniejsze różnice są dwie:
6 Ustawa została zastąpiona przez ustawę z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, Dz.U. 2015, poz. 1688.
– po pierwsze, ustawodawca starannie unika określenia „społeczna szkodliwość”, zapewne po to, aby nie utożsamiać odpowiedzialności za delikty administracyjne z odpowiedzialno-ścią za przestępstwa i wykroczenia, ale na pytanie o jakąż to szkodliwość chodzi w dwóch pierwszych ustawach? – nie ma innej sensownej odpowiedzi niż że chodzi o szkodliwość „społeczną”, no bo o jaką inną?
– po drugie, brak jakiejkolwiek wzmianki o stronie podmiotowej, mówiąc prościej – winie, ponieważ zgodnie ze stanowiskiem teorii odpowiedzialność administracyjna ma charak-ter obiektywny, niezależny od winy.
ta druga kwestia ma znaczenie szczególnie doniosłe. trzeba w tym miejscu przywo-łać orzeczenie trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 1994 r., którego tezy głoszą, że w od-niesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi wystąpić subiektywny element zawinienia. Podmiot, który nie dopełnia obowiązku administracyjnego, musi mieć możliwość obrony i wykazywania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które
nie ponosi odpowiedzialności7. Owszem, tK mniej lub bardziej wyraźnie odciął się od takiego
traktowania odpowiedzialności administracyjnej w kilku orzeczeniach, najdobitniej w wyroku
z 2009 r. w sprawie kar przewidzianych w ustawie o rybołówstwie morskim8, ale do
poprzed-niego stanowiska powrócił w wyroku z 2014 r. w sprawie kar za usuwanie drzew9, w którym
zaakcentował, że minimalny standard określiło to orzeczenie tK z 1 marca 1994 r.
Zastanawiające rozwiązanie wprowadził ustawodawca w ustawie z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w której poprzedził znamiona strony przed-miotowej deliktów z art. 32 ust. 3 oraz z art. 33 wyrazami „choćby nieumyślnie”, podczas gdy znamion strony przedmiotowej deliktów z art. 32 ust. 1, 2 i 4 tymi wyrazami nie poprzedził. Jasne jest, że deliktów z art. 32 ust. 3 i art. 33 można dopuścić się umyślnie lub nieumyślnie, ale nie ma odpowiedzialności, jeżeli sprawcy nie da się przypisać „choćby nieumyślności”. A co z deliktami z art. 32 ust. 1, 2 i 4, tymi najpoważniejszymi w koncepcji ustawy? Komentując
odno-śne przepisy oceniłem, że te delikty mogą być popełnione tylko umyślnie10, kierując się ideą art.
8 k.k. Mam jednak świadomość, że administratywista może przedstawić stanowisko skrajnie przeciwstawne, że do odpowiedzialności za delikty z art. 32 ust. 1, 2 i 4 nie jest potrzebna nawet nieumyślność, bo przecież odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny.
W każdym razie drugi model mocno przypomina konstrukcyjnie odpowiedzialność karną. Mamy bowiem znamiona strony przedmiotowej deliktów, niekiedy i strony podmioto-wej, wymiar kary w granicach określonych ustawą ze wskazaniem, co należy brać pod uwagę przy wymiarze kary, a sankcje finansowe są niepomiernie wyższe od przewidzianych za wy-kroczenia, a pamiętamy, że odpowiedzialność za wykroczenia jest w polskiej doktrynie trak-towana jako odpowiedzialność karna.
trzeci model mieszany pojawił się w najnowszych regulacjach dotyczących odpadów oraz w ostatniej nowelizacji ustawy o lasach. Polega on na tym, że niektóre delikty za
zagrożo-7 Orzeczenie tK z 1 marca 1994 r. – U. 7/93, OtK 1994, część I, poz. 5.
8 Wyrok tK z 7 lipca 2009 r. – K 13/08, OtK ZU nr 7A/2009, poz. 105.
9 Wyrok tK z 1 lipca 2014 r. – SK 6/12, OtK ZU nr 7A/2014, poz. 68.
10 W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska. Komentarz do przepisów ustaw, Warszawa 2009, s. 180.
ne karami pieniężnymi w bezwzględnej wysokości oznaczonej kwotowo, inne karami pienięż-nymi bezwzględnie oznaczopienięż-nymi metodą „obliczeniową”, jeszcze inne w „widełkach od … do …”. Mam na uwadze cztery następujące ustawy:
1. Ustawa z 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach, która w brzmieniu pierwotnym nale-żała do modelu drugiego, bo w art. 97-102 przewidywała różne warianty deliktów administra-cyjnych zagrożonych karami w widełkach „od …do”, po czym w art. 103 ust. 2 głosiła, że ustala-jąc wysokość kar pieniężnych, o których mowa w art. 97-102, uwzględnia się przede wszystkim stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu.
Ustawa o bateriach i akumulatorach była kilkakrotnie nowelizowana także w odniesie-niu do kar pieniężnych. Uchylono art. 100, wprowadzono natomiast nowe typy deliktów w art. 99a, 99b, 99c, 100a i 100b, przy czym delikt z art. 99b uzyskał sankcję bezwzględnie oznaczoną, co spowodowało, że ustawa o bateriach i akumulatorach przeszła do modelu trzeciego. Po zmianach art. 103 ust. 2 głosi, że ustalając wysokość kar pieniężnych, o których mowa w art. 97-99c i art. 100a-102, uwzględnia się zakres naruszenia i dotychczasową działalność podmiotu. to rozwiązanie zasługuje na komentarz. Po pierwsze, nie można utrzymywać, że przy określeniu wysokości kary za delikt z art. 99b bierze się coś pod uwagę, bo w tym przepisie mamy karę bezwzględnie oznaczoną. Po drugie, zupełnie nie wiadomo dlaczego w art. 103 ust. 2 zniknęła wzmianka o stopniu szkodliwości czynu, która była w wersji pierwotnej. Czyżby z tego wynikało, że delikty przed nowelą były szkodliwe, po noweli już nie są? Pytanie traktuję jako retoryczne. 2. Wielokrotnie dogłębnie nowelizowana ustawa z 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czysto-ści i porządku w gminach, która w rozdziale 4d „Kary pieniężne” przewiduje:
a) art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 1 i art. 9za ust. 2 i 3 kary pieniężne w określonej wysokości (kary bezwzględnie oznaczone kwotowo),
b) w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 1 i 2, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4 kary pieniężne oznaczone granicami dolną i górną (kary względnie oznaczone),
c) w art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9xa pkt 3, art. 9y ust. 1 pkt 5 i art. 9z ust. 1 kary pieniężne
za opóźnienie przedłożenia sprawozdania w wysokości określonej kwotowo za każdy dzień opóźnienia (kary bezwzględnie oznaczone jako iloczyn kwoty i czasu),
d) w art. 9x ust. 2 i 3, art. 9y ust. 2 i 3 i art. 9z ust. 2 obliczane według odpowiednich wskaźników kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu i ograniczenia składowania masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji (kary bez-względnie oznaczone ustalane mocno skomplikowaną metodą obliczeniową); przy czym w odniesieniu do kar względnie oznaczonych (art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 4) ustawodawca w art. 9zc zobowiązuje organ je wymierzający do wzięcia pod uwagę przy ustalaniu ich wysokości stopnia szkodliwości czynu, zakresu narusze-nia oraz dotychczasowej działalności podmiotu.
3. Ustawa z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, która w rozdziale 2 „Administracyjne kary pie-niężne” działu X „Przepisy karne i administracyjne kary piepie-niężne” przewiduje:
a) w art. 194 kilkanaście typów deliktów administracyjnych zagrożonych karą pieniężną od 1000 do 1 000 000 zł,
b) w art. 195 delikt bezprawnego transportowania odpadów zagrożony karą pieniężną od 2000 do 10 000 zł,
c) w art. 200 delikty niezłożenia wymaganego sprawozdania w wyznaczonym terminie w wysokości 500 zł za pierwszy raz i 2000 zł za drugi i następne (kary bezwzględnie oznaczone kwotowo);
przy czym w odniesieniu do kar względnie oznaczonych (art. 194 i 195) ustawodawca w art. 199 zamieścił regulację, według której przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowa-dzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. 4. Ustawa z 28 września 1991 r. o lasach, która w nowym rozdziale 9a „Administracyjne kary
pieniężne” przewiduje:
a) w art. 66a delikt przywozu na terytorium RP produktów z drewna wywiezionych z państwa partnerskiego bez stosownego zezwolenia, zagrożony karą pieniężną w wysokości dwukrotnej wartości celnej tych produktów (kara bezwzględnie okre-ślona),
b) w kolejnych przepisach dziewięć typów deliktów polegających na nielegalnym wpro-wadzeniu do obrotu drewna lub produktów z drewna lub innych naruszeniach roz-porządzenia unijnego, zagrożonych karami pieniężnymi w wysokości:
– od 20 000 zł do 200 000 zł (art. 66b), – od 500 zł do 200 000 zł (art. 66c), – od 500 zł do 20 000 zł (art. 66d), – od 500 zł do 2000 zł (art. 66e).
W odniesieniu do kar względnie określonych (art. 66b-66e) ustawodawca w art. 66f ust. 2 wskazał, że przy ustalaniu ich wysokości uwzględnia się rodzaj i zakres naruszenia, w tym jego wpływ na środowisko, wartość drewna lub produktów z drewna, dotychczasową działalność podmiotu, który popełnił naruszenie, w zakresie objętym przepisami rozporzą-dzenia nr 995/2010 oraz skutki naruszenia.
W odniesieniu do wszystkich deliktów ustawodawca w art. 66f ust. 3 zamieścił regu-lację, według której jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że do naruszenia doszło wskutek zdarzeń lub okoliczności, którym podmiot popełniający naruszenie nie mógł zapo-biec, właściwy organ (tj. naczelnik urzędu celnego orzekający w sprawach o delikt z art. 66a lub wojewódzki inspektor ochrony środowiska orzekający w sprawach o delikty z art. 66b--66e) odstępuje od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i umarza postępowanie.
W art. 66f ust. 4 ustawodawca wskazał, że nie można nałożyć administracyjnej kary pie-niężnej, jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęły 3 lat, wprowadzając tym samym termin przedawnienia orzekania. terminu przedawnienia wykonania kary wprowadzać nie musiał, bo wynika on z przepisów Ordynacji podatkowej, do który odsyła art. 66h ustawy o lasach.
W znowelizowanej ustawie o lasach uregulowano odpowiedzialność za delikty admini-stracyjne w sposób najbardziej zbliżony do regulacji penalnych, skoro ustawodawca określił: – stronę przedmiotową deliktów w art. 66a-66e,
– organy orzekające (art. 66f ust. 1),
– okoliczności mające wpływ na wymiar kary (art. 66f ust. 2), – warunek zwalniający od odpowiedzialności (art. 66f ust. 3),
– przedawnienie orzekania (art. 66f ust. 4), – sposób wykonania kary (art. 66g i art. 66h).
Zatrzymam się nad art. 66f ust. 3 ustawy o lasach, w którym po raz pierwszy (jeśli nie liczyć zagadkowego sformułowania w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów) ustawodawca wprowadził regulacje zwalniającą z odpowiedzialności o charakte-rze administracyjnym. Warto rozwiązanie to porównać z prawem czeskim. Otóż w nowszych ustawach z dziedziny prawa środowiska pojawia się swoisty liberačni důvod (przyczyna zwal-niająca z odpowiedzialności) ujęta w ten sposób, że obwiniony o delikt administracyjny nie ponosi odpowiedzialności, jeżeli udowodni, że uczynił wszystko, czego można wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło. Jak wskazują autorzy czescy, ów liberačni důvod jest ujęty obiektywnie, skoro ustawodawca wskazuje, że należało uczynić wszystko, czego „można
wy-magać”, a nie czego „od sprawcy można wymagać”11. Jest to, jak myślę, bardzo sensowna
for-muła, a łatwo zauważyć, że pogląd polskiego trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku w sprawie kar za usuwanie drzew dokładnie odpowiada temu, co ustawodawca czeski czyni drogą legislacyjną, ale nie w formie ustawy ogólnej, lecz w niektórych ustawach szczególnych.