Analiza powyższej tabeli, z liczbą obowiązujących obecnie aktów prawnych oraz liczbą aktów już nieobowiązujących, pozwala nam dojść do konkretnych wniosków. Przede wszystkim nie można przyjąć za prawdziwe stwierdzenia, że istnieje okres w historii rozwoju polityki transportowej, w którym powstawały akty tak dobre, kompletne i satysfakcjonują-ce, że pozwalałoby to ich na niezmienne stosowanie do dziś. Na podstawie przytoczonych danych liczbowych można więc stwierdzić, że polityka transportowa, a właściwie prawo transportowe, podobnie jak sam transport jest bardzo dynamiczne i konieczne jest bieżące jego dostosowywanie do zmieniającego się otoczenia oraz potrzeb rynku. Wiele aktów prawnych, szczególnie regulujących kwestie szczegółowe ulega w bardzo krótkim czasie dezaktualizacji.
4.3. Dokumenty niewiążące jako istotny element funkcjonowania unijnej polityki transportowej
Dokumenty konsultacyjne
Do najważniejszych dokumentów konsultacyjnych Komisji Europejskiej, dotyczących przygotowywanych (nowych lub zmienianych) unijnych aktów prawnych, należą zielone i białe księgi. W wyniku zainicjowanej przez Komisję w formie zielonej księgi prezen-tacji poglądów na temat określonej dziedziny, powstają czasem białe księgi, zawierające propozycje konkretnych rozwiązań prawnych. Po nadaniu tym propozycjom formy aktu prawnego, przyjęciu go przez Radę i publikacji w Dzienniku Urzędowym UE, staje się on obowiązującym prawem. Komisja oficjalnie deklaruje chęć prowadzenia konsultacji wśród możliwie szerokiego grona respondentów. Celem tych konsultacji jest umożliwienie zainteresowanym podmiotom wypowiedzenia się, a nie decydowania. Brak uregulowań prawnych dotyczących metod konsultacji uniemożliwia zarzucenie Komisji pominięcia w konsultacjach którejś z zainteresowanych stron. Określenie „szerokie konsultacje” po-jawia się w Traktacie o Unii Europejskiej w dwóch miejscach: w art. 11262 (w tytule II
Postanowienia o zasadach demokratycznych) oraz w protokole w sprawie stosowania
zasad pomocniczości i proporcjonalności.
262 Artykuł 11:
1. Za pomocą odpowiednich środków instytucje umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawi-cielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii. 2. Instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi
i społeczeństwem obywatelskim.
3. Komisja Europejska prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii […]”.
Przepis art. 2 protokołu w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności mówi: „Przed
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
Zielone i białe księgi mają istotne znaczenie w procesie tworzenia prawa – pozwalają Komisji na wczesnym etapie prac nad tworzeniem lub zmianą unijnych przepisów praw-nych poznać stanowiska instytucji i osób zainteresowapraw-nych tematem, którego ma dotyczyć przyszła regulacja. Zielone i białe księgi są tłumaczone na wszystkie języki urzędowe Unii Europejskiej i rozsyłane przez Komisję do rządów oraz parlamentów państw człon-kowskich. Pierwszą zieloną księgę we Wspólnocie opublikowano w roku 1984, a białą – w 1985. Od tego czasu do końca 2009 roku Komisja Europejska opublikowała 133 zielone księgi i 34 białe księgi. W ciągu ostatnich 10 lat najwięcej Zielonych ksiąg opublikowano w 2005 roku (14), a najmniej – w 2002 roku (3)263.
Zielona księga (ang. Green Paper, franc. Livre vert, niem. Grünbücher) to dokument wydawany przez Komisję Europejską, dotyczący funkcjonowania wybranej dziedziny Unii Europejskiej, w której, zdaniem Komisji, pojawiła się potrzeba wprowadzenia nowych przepisów lub zreformowania istniejących. W zielonej księdze może być zawarta propozy-cja poprawy lub rozszerzenia obszaru działania funkcjonującej dyrektywy unijnej. Księgi są z reguły opracowywane przez dyrekcje generalne Komisji Europejskiej lub inicjowane przez któregoś z komisarzy. Mają formę komunikatu, należą więc do grupy dokumentów roboczych Komisji Europejskiej. Ich zasadniczym celem jest zapoczątkowanie dyskusji na tematy związane z danym problemem. Zielone księgi zawierają ogólne założenia oraz warianty uregulowania danego problemu, a także szereg pytań, które mają pomóc w do-brym opracowaniu nowego aktu prawnego Unii.
W rozdziale historycznym zostały już omówione poszczególne zielone księgi, istotne dla rozwoju polityki transportowej Unii Europejskiej, powstałe przed wejściem w życie Traktatu z Lizbony. Niniejszy rozdział, dotyczący kwestii tzw. polizbońskich, skupi się więc jedynie na dokumentach powstałych po 2009 roku. Nie znaczy to jednak, że strategiczne dokumenty sprzed tej w chwili obecnej daty tracą na znaczeniu. Wręcz przeciwnie – stanowią nadal swojego rodzaju kompas dla działalności unii, niemniej porządek niniejszej pracy i przyjęte chronologiczne podejście kazały pozostawić omówienie ich w rozdziale historycznym. Przykładem takiego dokumentu w dziedzinie transportu – jak na razie jedynym po
2009 roku – jest na przykład zielona księga z 2009 roku264 TEN‑T: przegląd polityki
w kierunku lepiej zintegrowanej transeuropejskiej sieci transportowej w służbie wspólnej
polityki transportowej. Dotyczy ona nie tyle samej polityki transportowej, co bezpośrednio
z nią powiązanych sieci transeuropejskich. Skupia się przede wszystkim na przedstawieniu fundamentów, na których ma opierać się przyszła polityka TENT, na analizie dotychcza-sowych osiągnięć oraz na mocnych i słabych stronach polityki.
263 Dane z oficjalnej strony internetowej Komisji Europejskiej: www.ec.europa.eu.
264 Zielona księga TEN‑T: przegląd polityki – w kierunku lepiej zintegrowanej transeuropejskiej sieci trans‑
portowej w służbie wspólnej polityki transportowej, Bruksela, dnia 4.02.2009, KOM (2009) 44, wersja
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
Główną innowacją zaproponowaną w zielonej księdze z 2009 roku była koncepcja planowania opierającego się na dwupoziomowej strukturze, przy czym „sieć bazowa” znajdowałaby się na wyższym poziomie. Zdecydowana większość zainteresowanych stron, jak również instytucji UE i organów doradczych, która wypowiedziała się w procesie kon-sultacyjnym, preferowała to podejście w porównaniu z pozostałymi dwoma wariantami planowania przedstawionymi przez Komisję, uzasadniając swoje opinie szeregiem argu-mentów technicznych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych lub politycznych. Podejście Komisji, skłaniające się ku szeroko zakrojonemu przeglądowi polityki, zostało poparte przez ponad 300 organizacji, które uczestniczyły w konsultacjach publicznych, jak również przez inne instytucje i organy doradcze UE, które opublikowały swoje sta-nowiska265.
Jeżeli chodzi o białe księgi, to jak już wyżej zaznaczono, stanowią one zwykle podsu-mowanie konsultacji dotyczących sposobu uregulowania danej dziedziny funkcjonowania UE, zapoczątkowanych zieloną księgą. Po zakończeniu konsultacji na bazie białej księgi Komisja Europejska sporządza raport, po czym księga jest prezentowana Parlamentowi Europejskiemu i Radzie. Kiedy Rada zaaprobuje białą księgę, Komisja otrzymuje „zie-lone światło” do sformułowania i ogłoszenia aktu prawnego. Białe księgi nie są jeszcze projektem aktu prawodawczego, a jedynie przygotowaniem do wydania takiego projektu. Są kolejną fazą konsultacji publicznych i pod wpływem komentarzy zainteresowanych stron proponowane przez Komisję rozwiązania mogą jeszcze ulec zmianie. Białe księgi są ważne, ponieważ zapowiadają konkretne rozwiązania legislacyjne na poziomie Unii, które będą wiążące dla państw członkowskich i ich obywateli (bezpośrednio lub pośrednio, ponieważ rządy państw są zobowiązane do implementacji odpowiednich rozwiązań do swoich porządków prawnych w następstwie dyrektyw unijnych). Komisja Europejska daje szansę wszystkim zainteresowanym, w tym pojedynczym obywatelom Unii Europejskiej, wypowiedzenia się i przedstawienia swoich racji. Lepsze stanowienie prawa to – zdaniem Komisji Europejskiej – nie tylko konsultowanie projektów z osobami i instytucjami za-interesowanymi kształtem przyszłych unijnych rozwiązań prawnych, lecz także badanie oceny skutków regulacji (OSR) i kontrola jej zgodności z zasadami pomocniczości i pro-porcjonalności266.
W tym miejscu warto wskazać konkretny przykład takiego dokumentu. Po 2009 roku powstały tylko dwa dokumenty dotykające problematyki polityki transportowej, tj. biała
księga z dnia 28 marca 2011 roku267 w sprawie przyszłości sektora transportowego do
2050 roku, zatytułowana Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu –
265 Dokument roboczy Komisji Konsultacje na temat przeszłej polityki w zakresie transeuropejskiej sieci
transportowej, Bruksela, dnia 4.05.2010, KOM (2010) 212, wersja ostateczna. 266 Ibidem, s. 7–8.
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu, oraz biała
księga z 2009 roku W sprawie zawodowego, transgranicznego, drogowego transportu zna‑
ków pieniężnych dominowanych w euro między państwami członkowskimi w strefie Euro268. Z wyżej przedstawionych na szczególną uwagę zasługuje biała księga z 28 marca
2011 roku269 w sprawie przyszłości sektora transportowego do 2050 roku zatytułowana
Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu. Dokument ten, jak wskazano
w rozdziale 1, zawiera propozycje Komisji Europejskiej w sprawie przyszłego kierunku rozwoju polityki transportowej w Unii Europejskiej i dotyczy różnych gałęzi transportu, w tym także transportu lotniczego. Komisja Europejska zwraca uwagę między innymi na konieczność dążenia do poprawy wydajności statków powietrznych i zarządzania ruchem lotniczym w Unii Europejskiej, co ma pozwolić na uzyskanie konkurencyjnej przewagi na rynku lotniczym. Komisja deklaruje, że już w 2011 roku zajmie się kwestią przepustowości portów lotniczych i zauważa, że należy zoptymalizować oraz, w uzasadnionych przypadkach, zwiększyć przepustowość portów lotniczych w celu sprostania rosnącemu zapotrzebowaniu na podróże do oraz z państw trzecich, a także obszarów Europy, z którymi nie ma dobrych połączeń. Efektem działań inicjowanych przez Komisję Europejską ma być ponaddwukrotny wzrost działalności lotniczej w UE, przewidywany do osiągnięcia najpóźniej w 2050 roku. Komisja zauważa także, iż należy wdrożyć inicjatywę jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej zgodnie z wypracowanym harmonogramem (SES II Roadmap), a także promo-wać stosowanie nowoczesnych technologii, w tym programu SESAR. Jednocześnie, mając w pamięci wydarzenia spowodowane ekstremalnymi zjawiskami pogodowymi w 2010 roku, Komisja uznaje za konieczne potrzebę zwiększenia odporności systemu transportowego na wypadek katastrof naturalnych w celu zachowania pełnej mobilności pasażerów. Dokument wymienia również dziesięć celów szczegółowych na rzecz celu głównego, tj. utworzenia do 2050 roku konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu dla osiągnięcia ograniczenia emisji gazów cieplarnianych o 60%. Te cele to:
1. Zmniejszenie o połowę liczby samochodów z napędem konwencjonalnym (pojazdy niehybrydowe z silnikami spalinowymi) w miastach do 2030 roku i całkowite wyeli-minowanie takich pojazdów z ruchu miejskiego do 2050 roku. Osiągnięcie wolnej od emisji CO2 logistyki miejskiej w centrach dużych miast do 2030 roku.
2. Osiągnięcie poziomu 40% wykorzystania paliw niskoemisyjnych w lotnictwie do
2050 roku. Redukcja o 40% (a w miarę możliwości o 50%) emisji CO2 z morskich
paliw płynnych również do 2050 roku.
3. Przeniesienie 30% ładunków z transportu drogowego na inne gałęzie transportu: kolej,
268 KOM (2009) 214, wersja ostateczna, Bruksela, dn. 18.05.2009.
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
transport morski i wodny śródlądowy, na dystansach powyżej 300 km do 2030 roku, i 50% ładunków do 2050 roku. Zostanie to ułatwione dzięki stworzeniu efektywnych, ekologicznych korytarzy transportowych. Ich tworzenie wymaga jednak rozbudowy stosownej infrastruktury.
4. Ukończenie budowy sieci kolei dużych prędkości do 2050 roku. Ma to nastąpić poprzez trzykrotne wydłużenie jej długości już do 2030 roku, przy równoczesnym zachowaniu gęstej sieci kolejowej we wszystkich państwach członkowskich. Ponadto do 2050 roku większość podróży na średnich dystansach powinna odbywać się transportem kolejowym. 5. Stworzenie do 2030 roku w pełni funkcjonalnej, multimodalnej bazowej sieci (core
network) TENT, obejmującej cały obszar UE, a do 2050 roku osiągnięcie wysokiej
przepustowości i jakości tej sieci wraz z uzupełniającym zestawem odpowiednich usług informacyjnych.
6. Włączenie wszystkich lotnisk (bazowej sieci) do sieci kolejowej; pożądane jest, aby była to sieć kolei dużych prędkości. Zapewnienie, aby wszystkie ważniejsze porty morskie posiadały dobre połączenie z siecią kolejową służącą przewozom towaro-wym oraz w ramach możliwości siecią dróg wodnych śródlądowych.
7. Implementacja do 2020 roku zmodernizowanej infrastruktury zarządzania ruchem lotniczym (SESAR) i ukończenie prac nad Wspólnym Europejskim Obszarem Lot-niczym. Wdrożenie adekwatnych systemów zarządzania ruchem w poszczególnych gałęziach transportu: ERTMS, ITS, SSN, LRIT, RIS oraz uruchomienie do 2020 roku systemu Galileo.
8. Ustanowienie ram europejskiego systemu informacji, zarządzania i płatności do roku 2020.
9. Ograniczenie liczby ofiar śmiertelnych wypadków drogowych niemal do zera w 2050 roku, natomiast do 2020 roku bieżąca liczba wypadków ma zostać zmniej-szona o połowę. UE ma stać się światowym liderem w zakresie bezpieczeństwa i za-pewnienia ochrony we wszystkich gałęziach transportu.
10. Ostateczne wdrożenie zasady „użytkownik płaci” i „zanieczyszczający płaci” oraz pełne zaangażowanie sektora prywatnego w eliminację zakłóceń, takich jak na przy-kład szkodliwe dotacje i wygenerowanie przychodów w celu zapewnienia finansowa-nia przyszłych inwestycji w transporcie270.
W załączniku do dokumentu przedstawiono wykaz inicjatyw, które Komisja uważa za niezbędne do podjęcia w celu stworzenia efektywnego obszaru transportowego w Unii Europejskiej271.
270 Ibidem.
271 Załącznik nr 1 pt. Wykaz inicjatyw, dostępny pod adresem:
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
Inne dokumenty niewiążące i ich znaczenie
Jak już wskazano powyżej, w podrozdziale opisującym statystykę aktów prawa wtórne-go, polityka transportowa Unii Europejskiej jest szeroko regulowana za pomocą różno-rodnych środków prawnych, którymi są zarówno wiążące dyrektywy, rozporządzenia, czy decyzje, jak i niewiążące akty prawda wtórnego, te nazwane (zalecenia i opinie) i nienazwane (inne). Aktami nienazwanymi są bardzo różnorodne akty prawne, które zostały wykształcone przez praktykę i przybierają na ogół postać wytycznych, reko-mendacji, stanowisk czy komunikatów. Adresatami nazwanych i nienazwanych aktów prawnych mogą być instytucje Unii Europejskiej, państwa członkowskie oraz inne pod-mioty prawa.
Wśród najbardziej popularnych w obszarze polityki transportowej są rezolucje, reko-mendacje, opinie i zalecenia. Najliczniejszymi z nich są opinie – około 59, zalecenia – 50, rezolucje – 34, rzadziej zaś komunikaty – 4272. Pierwsza opinia Komisji w tym obszarze
pochodzi już z 1968 roku273 i skierowana została do Luxemburga w związku ze zmianą
prawodawstwa w dziedzinie kolei. Najstarsze z zaleceń, z 1961 roku, dotyczy ustanowienia przez państwa członkowskie jednolitej nomenklatury do celów statystycznych274, a jednym z najnowszych jest zalecenie w sprawie procedury służącej wykazaniu poziomu zgodności istniejących linii kolejowych z podstawowymi parametrami przyjętymi w technicznych specyfikacjach interoperacyjności275. Najmniej popularnym środkiem w tym obszarze są rezolucje, których od 1970 do 2003 roku wydano 34.
Komunikaty Komisji, mimo że nie jest ich wiele, są również jednym ze sposobów którymi posługuje się Komisja w dziedzinie polityki transportowej, czego wyrazem jest chociażby przyjęcie w formie komunikatu wytycznych interpretacyjnych do rozporządzenia
1371/2007/WE276 dotyczącego praw i obowiązków pasażerów w ruchu kolejowym i
zara-zem będącego jednym z najważniejszych aktów prawnych regulujących przewóz osób na terenie Unii Europejskiej. W komunikacie tym Komisja przedstawia dodatkowe wyjaśnienia w odniesieniu do szeregu przepisów zawartych w rozporządzeniu oraz wytyczne dotyczące najlepszych praktyk. Komunikaty Komisji bardzo często towarzyszą wydawanym przez nią
272 Wg. EuxLex na dzień 7.03.2016.
273 Avis de la Commission, du 18 juillet 1968, adressé au gouvernement du Grand Duché de Luxembourg
au sujet d’un projet de loi approuvant la modification de l’article 29 du cahier des charges de la Société nationale des chemins de fer luxembourgeois et d’un projet de règlement grand ducal concernant la conclusion d’accords tarifaires particuliers par la Société nationale des chemins de fer luxembourgeois, Dz.U. L 218, 4.09.1968, s. 13–13 (DE, FR, IT, NL).
274 Recommandations de la Commission adressées aux États membres au sujet de l’établissement d’une
nomenclature uniforme de marchandises pour les besoins de la statistique des transports, Dz.U. 63, 30.09.1961, s. 1153–1160.
275 Dz.U. L 356, 12.12.2014.
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
rozporządzeniom, jak na przykład miało to miejsce w przypadku komunikatu Komisji Europa
2020. Strategia na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu277 oraz komunikatu Komisji Europejska strategia na rzecz ekologicznie czy‑
stych i energooszczędnych pojazdów278, które bezpośrednio są powiązane z rozporządzeniem dotyczącym redukcji emisji gazów CO2, pochodzących z lekkich pojazdów dostawczych279, i rozporządzeniem dotyczącym redukcji emisji CO2 dla samochodów osobowych i vanów280.
4.4. Orzecznictwo luksemburskie i jego rola w kształtowaniu