TFUE, nawet z uwzględnieniem art. 58 ust. 1 TFUE, należy interpretować jako wyjątek od przepisów dotyczących swobody przepływu, który odpowiednio powinno się poddawać zawężającej wykładni. Autorka niniejszej pracy w pełni podziela stanowisko to stanowisko. Podobnie wyraził się zresztą rzecznik generalny P. Cruza Villalóna w sprawie Yellow Cab Verkehrsbetriebs253, wskazując, że polityka ta opiera się również na swobodzie świadczenia usług, dlatego też należy interpretować ją w świetle art. 56 TFUE, czemu nie sprzeciwia się art. 58 ust. 1 TFUE, który nie rezygnuje z celów, do których realizacji zmierza ta kon-kretna swoboda na rynku wewnętrznym.
4.2. Unijna polityka transportowa w prawie wtórnym. Ujęcie statystyczne
Akty prawa wtórnego (pochodnego) wydawane są w celu realizacji zadań wyznaczo-nych w prawie pierwotnym. Rodzaje aktów prawa wtórnego różnią się ze względu na instytucje, które je wydają, charakter prawny oraz adresatów. Niniejszy podrozdział będzie stanowił krótką charakterystykę tych aktów zwieńczoną statystyką. Owa cha-rakterystyka choć na pierwszy rzut oka mogła by się wydawać zbędna dla niniejszej pracy, to jej brak wskazywałby na niepełność i zaburzałby jej logiczny ciąg. Koniecz-na jest oKoniecz-na również dla właściwego odczytania statystyki i wyciągnięcia logicznych wniosków.
Traktat z Lizbony wprowadził w art. 289, 290 i 291 TFUE precyzyjne rozróżnienie na akty ustawodawcze, akty delegowane i akty wykonawcze. Zgodnie z definicją akta-mi ustawodawczyakta-mi są akty prawne przyjęte według zwykłej lub specjalnej procedury
ustawodawczej254. Natomiast akty delegowane to akty nieustawodawcze o zastosowaniu
ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre inne niż istotne elementy aktów usta-wodawczych. Prawodawca (Parlament i Rada) może przekazać Komisji uprawnienia do przyjmowania tych aktów. Akty nieustawodawcze przyjmowane są zgodnie z regułami opisanymi w art. 297 ust. 2 TFUE. Akt ustawodawczy określa cele, przedmiot, zakres i okres obowiązywania przekazania uprawnień oraz – w uzasadnionych przypadkach – procedury w trybie pilnym. Prawodawca określa ponadto warunki przekazania upraw-nień, do których może należeć na przykład prawo do odwołania przekazania uprawnień czy prawo do wyrażania sprzeciwu. Akty wykonawcze są zazwyczaj przyjmowane przez Komisję, która jest uprawniona do tego w przypadkach, gdy konieczne są jednolite wa-runki wykonywania prawnie wiążących aktów wykonawczych. W szczególnych, odpo-wiednio uzasadnionych przypadkach i jedynie w obszarze wspólnej polityki zagranicznej
253 Opinia rzecznika generalnego Pedra Cruza Villalóna przedstawiona w dniu 30 września 2010 r. w sprawie
C338/09 Yellow Cab Verkehrsbetriebs GmbH.
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
oraz bezpieczeństwa akty wykonawcze wydawane są przez Radę. W przypadku, gdy akt podstawowy został przyjęty zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, Parlament Europejski albo Rada mogą w każdym momencie poinformować Komisję, że w ich opinii projekt aktu wykonawczego przekracza uprawnienia wykonawcze przewidziane w akcie podstawowym. W takim przypadku Komisja musi dokonać zmiany projektu tego aktu.
Należy podkreślić, że zawarte w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej de-finicje rozporządzeń i dyrektyw są identyczne jak w poprzednim stanie prawnym, a nie-znacznym modyfikacjom uległa jedynie definicja decyzji.
Jedną z podstawowych cech prawa unijnego jest jego dynamiczny i otwarty charakter. Dynamika polega na tym, że jest ono w stałym ruchu, cały czas wzrasta, ewoluuje. Prawo unijne stanowi konsekwencję coraz to nowych celów, jakie są stawiane przed Unią. Jest coraz bardziej skomplikowane i rozproszone w wielu dokumentach, czego doskonałym przykładem jest właśnie regulacja polityki transportowej.
Mnogość aktów prawa wtórnego (tzn. co najmniej 600) dotyczących transportu w Unii Europejskiej w ramach przedstawionej rozprawy nie pozwala nawet na podjęcie się kom-pleksowej ich systematyki, nie mówiąc już o omówieniu, albowiem samo ich wymienienie pochłonęłoby co najmniej połowę objętości niniejszej pracy. Niemniej niektóre z nich są szczególne istotne i te w niniejszym opracowaniu zostaną uwzględnione (omówienie najważniejszych dla danego zagadnienia ma miejsce w poszczególnych rozdziałach ni-niejszej pracy).
Zgodnie z wykazem opublikowanym na stronie Eur Lex.europa.eu, aktualnym na dzień 28 czerwca 2015 roku, istnieje 740 dokumentów dotyczących polityki transportowej w wersji ujednoliconej (włączając w to porozumienia i umowy międzynarodowe) i obo-wiązujących na wskazany dzień (liczba dokumentów nieoboobo-wiązujących – 501). Należy jednak pamiętać, że liczba ta jest bardzo dynamiczna i ulega ciągłym zmianom, toteż na dzień lektury niniejszego opracowania może może przedstawiać się zupełnie inaczej. Świadczy o tym zresztą liczba nieobowiązujących dokumentów unijnych (bliska liczbie obecnie wiążących).
Pozostając przy systematyce zaproponowanej w systemie Eur Lex, przepisy te można podzielić na:
• przepisy ogólne, • statystyki,
• przepisy dotyczące infrastruktury transportowej, • przepisy dotyczące transportu drogowego, • przepisy dotyczące żeglugi,
• przepisy dotyczące transportu lotniczego.
Proporcje poszczególnych kategorii aktów prawnych względem siebie przedstawia poniższy wykres:
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
Rysunek 1. Liczba aktów prawnych dotyczących polityki transportowej – podział według kategorii dokumentów
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych ze strony Eur Lex.com.
Wyraźnie widać, że najliczniejszą jest kategoria stanowiąca przepisy dotyczące trans portu lądowego (w tym kolei). Na drugim miejscu pod względem liczebności znajdują się przepisy traktujące o transporcie lotniczym, dopiero zaś dalej te dotyczące żeglugi.
Przepisy ogólne zawarte są w 17 dokumentach, z których mamy: 5 rozporządzeń, 1 dyrektywę, 2 decyzje, 1 rekomendację Komisji, 4 rezolucje Rady, 3 opinie Komisji oraz 1 Konwencję Celną. Wśród nich znajduje się m.in. rozporządzenie ustanawiające drugi
program Marco Polo255 czy Rezolucja Rady w sprawie Europejskiego wkładu w rozwój
sieci GNSS256.
W statystykach znajduje się 11 dokumentów, wśród których jest 9 rozporządzeń, 1 dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady i 1 decyzja Rady.
Kolejna kategoria, tj. infrastruktura transportowa, liczy 38 dokumentów i została podzielona w przyjętej systematyzacji na podkategorie: ogólną, koordynacja i inwestycje, wsparcie fi nansowe oraz taryfy użytkowania infrastruktury. Ogólną stanowi 7 dokumentów, w tym: 2 rozporządzenia, 1 dyrektywa, 3 porozumienia i 1 umowa. Podkategoria dotycząca
255 Rozporządzenie (WE) nr 1692/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 24 października 2006 r.
ustanawiające drugi program Marco Polo dla udzielania wspólnotowej pomocy fi nansowej w celu poprawy działania systemu transportu towarowego na środowisko (Marco Polo II) i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1382/2003, Dz.U. L 328, 24.11.2006, s. 1–13.
256 Council Resolution of 19 December 1994 on the European contribution to the development of a Global
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
koordynacji i inwestycji pozostaje w chwili obecnej pusta. Wsparcie finansowe to 26
do-kumentów, w tym: 6 rozporządzeń Rady i 20 decyzji. Taryfy użytkowania infrastruktury to 5 dokumentów, w tym 3 rozporządzenia, 1 dyrektywa i 1 decyzja.
Przepisy dotyczące transportu lądowego liczą 347 aktów. Ta kategoria również została podzielona na podkategorie, takie jak: przepisy ogólne, przepisy dotyczące konkurencji, interwencja państwowa, funkcjonowanie rynku, monitorowanie rynku, dostęp do rynku, ceny i warunki transportu, harmonizacja strukturalna, warunki techniczne i bezpieczeń-stwa, warunki socjalne, podatki, transport kombinowany, przepisy EWWiS. Na przepisy
ogólne składają się 22 akty, w tym: 5 rozporządzeń, 7 decyzji, 8 porozumień, 1 umowa
(między Unią Europejską a Międzyrządową Organizacją Międzynarodowych Przewozów Kolejami w sprawie przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF) z dnia 9 maja 1980 roku, zmieniona protokołem wileńskim z dnia 3 czerwca 1999 roku257) oraz 1 opinia Komisji. Jeżeli chodzi o przepisy dotyczące
konkurencji, to mamy tu 4 akty prawne, w tym: 3 rozporządzenia i 1 decyzja. Przepisy dotyczące interwencji państwowej to 13 dokumentów, w tym: 5 rozporządzeń, 3 decyzje,
2 rezolucje, 1 rekomendacja, 2 opinie. Wśród 21 dokumentów dotyczących funkcjono‑
wania rynku transportu lądowego znalazły się: 5 rozporządzeń, 2 dyrektywy, 2 decyzje,
3 rezolucje, 3 rekomendacje, 4 opinie, 1 zalecenie oraz 1 dokument stanowiący o zasa-dach funkcjonowania Komisji Transportu. Monitorowanie rynku to kolejna podkategoria w zbiorze przepisów dotyczących funkcjonowania transportu lądowego. Składa się na nią 10 dokumentów, w tym: 6 rozporządzeń, 1 dyrektywa, 1 rezolucja, 1 rekomendacja i 1 opinia. W podkategorii dostęp do rynku znajdujemy 62 dokumenty, z których: 5 to rozporządzenia, 4 to dyrektywy, 5 to decyzje, 2 to umowy, 1 to porozumienie, 20 to re-komendacje, 24 to opinie. Ceny i warunki transportu to 16 aktów prawnych, z których 4 to rozporządzenia, 5 to decyzje, 1 to rekomendacja, 1 to dyrektywa, 2 to opinie, 2 to komunikaty, 1 to porozumienie. Podkategoria harmonizacja strukturalna zawiera 14 aktów prawnych, w tym: 9 rozporządzeń, 2 dyrektywy, 1 decyzję, 1 opinię oraz 1 rekomendację. W kategorii warunki techniczne i bezpieczeństwa znalazło się 131 aktów, z których możemy wyróżnić: 1 porozumienie, 2 umowy, 1 interpretację komisji, 24 rozporządzenia, 40 dy-rektyw, 25 decyzji, 6 rezolucji, 8 opinii, 5 zaleceń, 3 rekomendacje oraz 16 regulaminów. Dalej, w podkategorii warunki socjalne, mamy 40 aktów, w tym: 4 dyrektywy, 5 decyzji, 11 rozporządzeń, 14 opinii, 1 umowa, 3 zalecenia i 2 rekomendacje. Podkategoria podatki składa się z 3 aktów prawnych, z których 1 to rozporządzenie, 1 to decyzja i 1 to umowa. Przedostatnia z podkategorii w kategorii transportu lądowego jest nazwana transport kom‑
binowany i składa się z 7 aktów, z których: 2 to rozporządzenia, 1 to dyrektywa, 2
poro-zumienia, 1 umowa i 1 rekomendacja. Ostatnią podkategorię stanowią przepisy EWWiS,
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
w skład których wchodzą 4 dokumenty, w tym: 3 porozumienia i 1 dokument dotyczący przyjęcia wspólnego nazewnictwa.
Żegluga to kolejna kategoria, na którą składają się 130 dokumenty. Ta również została
podzielona na podkategorie: ogólną (6 dokumentów, w tym: 4 rozporządzenia, 1 decyzję i 1 porozumienie) oraz zawierającą przepisy dotyczące konkurencji (7 dokumentów, w tym: 2 rozporządzenia, 3 decyzje, 1 opinia i 1 porozumienie), działań rynkowych (6 dokumentów, w tym: 4 rozporządzenia i 2 dyrektywy), monitorowania rynku (5 dokumentów, w tym: 4 rozporządzenia i 1 decyzja). Znajduje się tu również kategoria zatytułowana kodeks postę‑
powania dla konferencji linii żeglugowych, w skład której wchodzą 2 dokumenty. Kolejne
kategorie to dostęp do rynku (4 dokumenty, w tym: 2 rozporządzenia, 1 dyrektywa, 1 de-cyzja), bezpieczeństwo na morzu (60 dokumentów, w tym: 18 rozporządzeń, 20 dyrektyw, 12 decyzji, 3 zalecenia, 4 rekomendacje, 1 porozumienie, 2 opinie), harmonizacja struktu‑
ralna (1 dokument zawarty w formie wymiany listów), warunki techniczne (17
dokumen-tów, w tym: 5 rozporządzeń, 3 dyrektywy, 7 decyzji, 1 zalecenie, 1 rekomendacja), warunki
socjalne (9 dokumentów, w tym: 1 rozporządzenie, 6 dyrektyw, 1 decyzja, 1 rekomendacja).
Podkategorie podatki oraz bandery i rejestracja statków nie zawierają obecnie żadnych aktów. W podkategorii stosunki międzynarodowe znajdziemy 10 dokumentów (w tym: 1 rozporządzenie, 2 dyrektywy, 4 decyzje, 3 rekomendacje), zaś procedury konsultacji to 2 kolejne dokumenty (2 decyzje). Kategoria dotycząca konwencji z krajami trzecimi zawiera 1 rekomendację rady.
Kategoria dotycząca transportu lotniczego zawiera 197 dokumentów, w tym: 10 w podkategorii ogólnej (z których: 4 to rozporządzenia, 1 dyrektywa, 5 decyzje), 9 do-tyczących konkurencji (w tym: 3 rozporządzenia, 1 dyrektywa, 5 decyzji), 35 – działań
rynkowych (w tym: 27 rozporządzeń, 4 decyzje, 2 rezolucje, 2 zalecenia) 15 stanowiących
o dostępie do rynku (w tym: 1 rozporządzenie, 2 dyrektywy, 12 decyzji), 10 o drogach
dystrybucji (4 rozporządzenia, 6 decyzji), 10 o cenach i warunkach (5 rozporządzeń,
5 decyzji), 47 o bezpieczeństwie lotniczym (33 rozporządzenia, 11 decyzji, 1 dyrektywa, 2 porozumienia), 7 w przedmiocie harmonizacji strukturalnej (4 rozporządzenia, 2 dy-rektywy, 1 decyzja), 16 o stosunkach międzynarodowych (1 porozumienie, 10 decyzji, 4 umowy i 1 konwencja). Brak jest dokumentów w przedmiocie procedury konsultacji, istnieje aż 38 dokumentów w przedmiocie konwencji z krajami trzecimi (1 rozporządzenie, 22 decyzje,13 umów, 2 protokoły).
Jeśli chodzi o rozkład wszystkich wyliczonych tu dokumentów pomiędzy poszcze-gólne kategorie aktów prawnych, to przedstawia się on następująco:
• decyzje – 191,
• rozporządzenia – 204, • dyrektywy – 100, • rezolucje – 41,
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ • rekomendacje – 45, • opinie – 66, • zalecenia – 15, • umowy – 24,
• porozumienia – 26 (oraz jedno porozumienie w formie wymiany listów), • komunikaty – 4,
• konwencje – 2,
• dokument w sprawie ujednolicenia nomenklatury – 1, • zasady i regulaminy – 18,
• protokół – 2258.
Z powyższego zestawienia wynika, że preferowaną przez instytucje formą regulacji kwestii dotyczących transportu jest rozporządzenie – ich liczba wśród obecnie obo-wiązujących aktów prawnych przekracza 200. Jest to rozwiązanie korzystne z punktu widzenia wielu podmiotów o tyle, że rozporządzenie nie wymaga transpozycji do prawa krajowego i może być stosowane bezpośrednio. Tworzenie regulacji właśnie przy ich pomocy pozwala więc nie tylko na skrócenie pracy legislatora krajowego, ale również na skuteczniejsze egzekwowanie gwarantowanych przez Unię Europejską praw przez obywateli, co możemy odczuć choćby na przykładzie praw pasażerów gwarantowanych
dzięki rozporządzeniu (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady259.
Jedno-cześnie forma ta gwarantuje brak rozbieżności interpretacyjnych, a tym samym niweluje cały szereg problemów.
Niewiele mniej jest decyzji, których liczba wskazuje, że organy Unii Europejskiej niezwykle chętnie posługują się formą aktu adresowaną do konkretnej grupy odbiorców.
Co prawda, wśród przepisów transportowych wciąż istnieją obszary, w których prze-ważają dyrektywy, tak jak na przykład przepisy określające warunki techniczne i bezpie-czeństwa dotyczące transportu lądowego czy też dokumenty miękkie, jak rekomendacje w dziedzinie dostępu do rynku przewozów lądowych, co rodzi odmienną interpretację postanowień tych aktów przez państwa członkowskie. W konsekwencji więc stwarza pewne przeszkody do stworzenia równych reguł gry w danym obszarze uregulowań, głownie zaś
na rynku przewozów drogowych (o czym więcej w rozdziale 6)260.
Jednocześnie warto zwrócić uwagę na rozwój regulacji w dziedzinie transportu, który przedstawia się następująco:
258 Opracowanie własne na podstawie danych z: www.eurlex.eu
259 Rozporządzenie (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r.
ustanawia-jące wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr 295/91, Dz.Urz. UE L 46, 17.02.2004, s. 10–16.
260 N. Kutsev, The EU road transport policy. EU legislation in the field of road transport and fair com‑
petition on the European road haulage market, LAP LAMBERT Academic Publishing, Saarbrűcken
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
Rysunek 2. Rozwój polityki transportowej Unii Europejskiej – liczba dokumentów w latach 1956–2013
Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z Eur Lex.
Opracowując niniejsze dane, autorka zauważyła, że znaczy wzrost liczby aktów praw nych, mający swój początek na początku lat 90., a gwałtownie postępujący po 2000 roku, jest ściśle związany z kilkoma czynnikami
Tak znaczny wzrost aktów prawnych wydawanych w dziedzinie transportu przede wszystkim należy powiązać m.in. z omawianą wyżej sprawą, wniesioną przez Parlament Europejski popierany przez Komisję Europejską, przeciwko Radzie, w której zarzucało się jej brak postępów w realizacji liberalizacji rynku usług transportowych. Wyrok ten został wydany w 1985 roku i jak już wspomniano stał się pierwszą w historii integracji europejskiej decyzją sądu, która bezapelacyjnie przyczyniła się do rozwoju ram prawnych w całym obszarze tej polityki. To przełomowe orzeczenie ETS w znacznej mierze odpo wiada za ogromne zmiany ram regulujących politykę transportową w latach 1986–1992. Zresztą niedługo potem, bo zaledwie trzy tygodnie po ogłoszeniu wspomnianego wyroku, przedstawiono białą księgę, zwaną również białą księgą Cockfi elda. Dokument ten przy brał formę raportu zawierającego 282 akty prawne (w większości dyrektywy), których wprowadzenie miało przyspieszyć utworzenie „obszaru bez granic wewnętrznych”, a więc rynku wewnętrznego.
Co więcej, wzrost ten związany jest również z rozwojem lotnictwa. Zdecydowanie przybywało bowiem aktów regulujących tę właśnie dziedzinę, począwszy od 1987 roku. Dla przypomnienia tylko warto wspomnieć, że właśnie we wskazanym roku przyjęto pierwszy pakiet dotyczący liberalizacji transportu lotniczego261.
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
W obecnie obowiązujących dokumentach możemy odnaleźć regulacje zarówno po-chodzące sprzed roku 2000, jak i nowsze, co przedstawia poniższa tabela:
Tabela 4. Liczba obowiązujących obecnie aktów prawnych z uwzględnieniem daty ich powstania
Rok pochodzenia dokumentu Liczba dokumentów obowiązujących obecnie Rok pochodzenia dokumentu Liczba dokumentów obowiązujących obecnie 1956 1 1986 6 1957 0 1987 7 1958 2 1988 3 1959 0 1989 10 1960 1 1990 7 1961 2 1991 8 1962 2 1992 18 1963 0 1993 1 1964 0 1994 21 1965 0 1995 11 1966 0 1996 16 1967 1 1997 5 1968 7 1998 19 1969 4 1999 16 1970 2 2000 11 1971 3 2001 12 1972 2 2002 10 1973 13 2003 17 1974 16 2004 21 1975 4 2005 16 1976 13 2006 38 1977 11 2007 31 1978 20 2008 20 1979 6 2009 49 1980 1 2010 42 1981 0 2011 51 1982 4 2012 28 1983 5 2013 25 1984 6 2014 45 1985 24 2015 7 (do końca 06.2015)
ROZDZIAŁ 4 • SYSTEMATYKA PODSTAW PRAWNYCH POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
Analiza powyższej tabeli, z liczbą obowiązujących obecnie aktów prawnych oraz liczbą aktów już nieobowiązujących, pozwala nam dojść do konkretnych wniosków. Przede wszystkim nie można przyjąć za prawdziwe stwierdzenia, że istnieje okres w historii rozwoju polityki transportowej, w którym powstawały akty tak dobre, kompletne i satysfakcjonują-ce, że pozwalałoby to ich na niezmienne stosowanie do dziś. Na podstawie przytoczonych danych liczbowych można więc stwierdzić, że polityka transportowa, a właściwie prawo transportowe, podobnie jak sam transport jest bardzo dynamiczne i konieczne jest bieżące jego dostosowywanie do zmieniającego się otoczenia oraz potrzeb rynku. Wiele aktów prawnych, szczególnie regulujących kwestie szczegółowe ulega w bardzo krótkim czasie dezaktualizacji.
4.3. Dokumenty niewiążące jako istotny element funkcjonowania