Poruszane aspekty
Proponowane działania
a) w transporcie drogowym: załadunek elektroniczny, elektronicznych sys-tem poboru opłat, finansowania badań dot. opłat drogowych, rozwój zhar-monizowanych metod ustalania kosztów infrastruktury drogowej, analizę kosztów niwelowania skutków wypadków drogowych, zmiany przepisów dotyczących pomocy państwa, etc.,
b) w transporcie kolejowym: zmiana dyrektywy w sprawie pobierania opłat za infrastrukturę kolejową, przeglądu przepisów dotyczących pomocy pań-stwa,
c) w wodnym transporcie śródlądowym: przegląd przepisów dotyczących pomocy państwa,
d) w transporcie lotniczym: opodatkowanie paliwa lotniczego, opłaty za emisję zanieczyszczeń oraz poziomy i finansowania infrastruktury zarządzania ruchem lotniczym – środki odnoszące się do portów lotniczych, obejmujące opłaty lotniskowe, przepustowość portów lotniczych i kosztów na lotnisko w UE,
e) w transporcie morskim: zwiększenie przejrzystości finansowania portów. Źródło: opracowanie własne na podstawie streszczenia dokumentu: biała księga Uczciwe opłaty
za korzystanie z infrastruktury: etapowe podejście do tworzenia wspólnych ram w zakresie opłat za korzystanie z infrastruktury transportu w UE (dokument dostępny w języku greckim i niderlandzkim),
dostępnego na stronie: http://eurlex.europa.eu/legalcontent/EN/TXT/?uri=URISERV:l24138 [dostęp: 14.06.2016].
3.3. Od Traktatu Nicejskiego do Traktatu z Lizbony
Traktat Nicejski jako kolejny etap w kształtowaniu się polityki transportowej Unii Europejskiej
Celem zainaugurowanej 14 lutego 2000 roku Konferencji Międzyrządowej było uzgod-nienie niezbędnych dla przyszłego rozszerzenia UE reform instytucjonalnych, które nie zostały ustalone w Amsterdamie w 1997 roku. Za trzy najważniejsze tego rodzaju kwestie uznano:
• podział głosów w Radzie UE i system podejmowania decyzji kwalifikowaną więk-szością głosów,
• skład Komisji Europejskiej (liczba komisarzy),
• zakres decyzji podejmowanych kwalifikowaną większością głosów.
Konferencję Międzyrządową zakończono uzgodnieniem nowego dokumentu podczas spotkania Rady Europejskiej w Nicei w nocy z 10 na 11 grudnia 2000 roku. Ustalenia Traktatu Nicejskiego zostały oficjalnie uznane za wystarczające do przystąpienia do
roz-ROZDZIAŁ 3 • EWOLUCJA POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
szerzenia Unii. Traktat Nicejski został podpisany przez państwa członkowskie, a następnie poddany procedurze ratyfikacyjnej zarówno w parlamentach narodowych, jak i w Parla-mencie Europejskim. Z początkiem roku 2003 Unia Europejska uzyskała stan gotowości do przyszłego rozszerzenia. Zasadnicza część postanowień Traktatu z Nicei weszła w ży-cie 1 lutego 2003 roku, należy jednak odnotować, iż w szeregu przepisów wprowadzono dodatkowo znacznie dłuższe vacatio legis.
Jeżeli chodzi o zaproponowane zmiany w dziedzinie transportu, to takich w Traktacie nie odnajdziemy.
Kolejnym istotnym z punktu widzenia polityki transportowej dokumentem jest biała księga pt. Europejska polityka transportowa do 2010 r.: czas na decyzję195. Komisja przede wszystkim przeanalizowała w niej problemy i wyzwania związane z europejską polityką transportową, zwłaszcza w kontekście zbliżającego się wówczas rozszerzenia Wspólno-ty na wschód. Przewidziała ona masowe zwiększenie transportu, któremu towarzyszą korki drogowe i przeciążenia, zwłaszcza w wypadku transportu drogowego i lotniczego, a także zwiększenie obciążeń związanych ze zdrowiem i środowiskiem. Czynniki te poważnie zagroziły celom Wspólnoty w dziedzinie konkurencyjności i ochrony klimatu. W celu przezwyciężenia tych tendencji oraz przyczynienia się do utworzenia ekonomicz-nie efektywnego, ale równocześekonomicz-nie ekologiczekonomicz-nie i społeczekonomicz-nie odpowiedzialnego systemu transportu Komisja przedstawiła pakiet 60 środków. Ich celem było zniesienie zależności pomiędzy wzrostem gospodarczym a zwiększeniem transportu oraz walka z nierówno-miernym rozwojem różnych rodzajów transportu. Brak równowagi w rozwoju różnych rodzajów transportu jest, według Komisji, jednym z największych wyzwań. W białej księdze zdefiniowano cel dotyczący ustabilizowania udziału przyjaznych dla środowiska rodzajów transportu w ogólnym transporcie na poziomie odnotowanym w 1998 roku. Do celu tego zamierzano dążyć poprzez podejmowanie działań w zakresie ożywienia transportu kolejowego, wsparcia transportu morskiego i śródlądowego oraz wzajemnego powiązania wszystkich rodzajów transportu. Ponadto Komisja zapowiedziała przepro-wadzenie przeglądu wytycznych dla sieci transeuropejskich (TENT, *4.6.1.), który ma na celu dostosowanie ich do rozszerzonej Wspólnoty oraz bardziej zdecydowane niż dotychczas prowadzenie działań zmierzających do wyeliminowania transgranicznych „wąskich gardeł”. W białej księdze podkreślono również prawa i obowiązki użytkowników transportu. Jako przewidywane środki zapowiedziano plan działania na rzecz poprawy bezpieczeństwa w transporcie drogowym, zwiększenie praw pasażerów, a także odpo-wiednie określanie kosztów wszystkich rodzajów transportu poprzez harmonizację zasad pobierania opłat za korzystanie z infrastruktury. Wreszcie, Komisja podkreśla potrzebę roz-wiązania problemu dotyczącego konsekwencji globalizacji w sektorze transportu. W celu
ROZDZIAŁ 3 • EWOLUCJA POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
lepszej ochrony interesów zasugerowano, by Wspólnota zaczęła odgrywać ważniejszą rolę w organizacjach międzynarodowych, takich jak Międzynarodowa Organizacja Morska i Międzynarodowa Organizacja Lotnictwa Cywilnego. Księga akcentuje też potrzebę promowania transportu morskiego i żeglugi śródlądowej. Zdaniem Komisji, wyrażonym w tym dokumencie, wykorzystanie żeglugi morskiej oraz transportu śródlądowego umoż-liwi zwalczenie zatłoczenia występującego na drogach i uzupełni niedobory infrastruktury kolejowej. W tym celu zaplanowano stworzenie tzw. autostrad morskich w ramach sieci transeuropejskiej oraz zapewnienie lepszego połączenia portów z siecią kolejową i siecią dróg wodnych śródlądowych, a także zwiększenie jakości usług portowych. Biała księga zakładała rozwój transportu kombinowanego w celu stworzenia konkurencji dla transportu drogowego. Przewidywano w niej realizację nowego programu pomocowego Wspólnoty „Marco Polo”, skierowanego na takie projekty jak promocja autostrad morskich. Kolej-nym elementem białej księgi było usunięcie tzw. wąskich gardeł na sieci transportowej i budowa infrastruktury transportowej. Wiele uwagi poświęcono stworzeniu efektywnej polityki opłat za korzystanie z poszczególnych gałęzi transportu. Komisja podkreśliła, że gałęzie transportu nie ponoszą kosztów, które generują, a to przyczynia się do zakłó-cenia funkcjonowania rynku wewnętrznego i zakłóca konkurencję w ramach systemu transportowego196.
Lata 2004–2008. Okres białych i zielonych ksiąg
Rok 2004 przyniósł Wspólnocie kolejną białą księgę dotyczącą przeglądu rozporządzenia 4056/86197 pt. Stosowanie reguł konkurencji WE do transportu morskiego198. Jak wska-zuje sama jej nazwa, jej celem było przedstawienie propozycji w zakresie konkurencji w transporcie morskim. Księga w szczególności poddaje analizie kwestię ewentualnego utrzymania, zmiany bądź uchylenia postanowień rozporządzenia 4056/86. Ponadto poddaje dyskusji kwestię, czy właściwe byłoby zastąpienie wyłączenia grupowego dla konferencji linii żeglugowych, określonego w rozporządzeniu 4056/86, innymi instrumentami Wspól-noty (takimi jak na przykład inne wyłączenie grupowe lub zbiór wytycznych), obejmu-jącymi wszelkie nowe ramy gospodarcze dotyczące współpracy pomiędzy podmiotami świadczącymi usługi żeglugi liniowej w zakresie handlu do i z UE (jako uzupełnienie już istniejących form współpracy, takich jak konsorcja i sojusze).
196 M. Kałużyńska, Możliwość finansowania inwestycji infrastruktury transportowej w Polsce w świetle
uzgodnień kopenhaskich, [w:] D. Rucińska, E. Adamowicz (red.), Transport a Unia Europejska, „Zeszyty
Naukowe Uniwersytetu Gdańskiego”, Ekonomika Transportu Lądowego, nr 27, Wydawnictwo Uniwer-sytetu Gdańskiego, Gdańsk 2004, s. 52–53.
197 Rozporządzenie Rady (EWG) nr 4056/86 z dnia 22 grudnia 1986 r. ustanawiające szczegółowe zasady
stosowania art. 85 i 86 Traktatu do transportu morskiego, Dz.U. L 378, 31.12.1986.
ROZDZIAŁ 3 • EWOLUCJA POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
Tabela 2. Biała księga dotycząca przeglądu rozporządzenia 4056/86 Stosowanie reguł konkurencji WE do transportu morskiego
Poruszane aspekty
Cel
Przedstawienie propozycji w zakresie konkurencji w transporcie mor skim. Księga poddaje analizie kwestię ewentualnego utrzymania, zmia ny bądź uchy-lenia obecnie obowiązujących postanowień rozporządzenia 4056/86.
Akt prawny Rozporządzenie Rady 4056/86. Typ transportu Transport morski.
Przedmiot dyskusji
a) kwestia aktualności uzasadnienie dla wyłączenia grupowego konferencji linii żeglugowych w zakresie ustalania stawek przewozowych, regulacji podaży i rynku zgodnie z art. 81 ust. 3 Traktatu,
b) konieczność ewentualnego przyjęcia innych instrumentów wspólnotowych obejmujących wszelkie nowe ramy gospodarcze, dotyczące współpracy pomiędzy podmiotami świadczącymi usługi w zakresie żeglugi PL 4 PL liniowej w zakresie handlu do i z UE;
c) ustalenie aktualności uzasadnienie dla wyłączenia usług trampowych i ka-botażu z zakresu wdrażania reguł konkurencji zawartych w rozporządzeniu 1/2003;
d) wskazanie powodu dla utrzymania szczególnych wyjątków czysto tech-nicznych porozumień w rozporządzeniu 4056/86;
e) wskazanie powodu dla utrzymania postanowień w sprawie kolizji prawa w rozporządzeniu 4056/86.
Wnioski
a) brak jest ekonomicznego dowodu na to, że założenia, na podstawie któ-rych w 1986 roku, uzasadniano wyłączenie grupowe, w obecnej sytuacji panującej na rynku i na podstawie czterech łącznych warunków art. 81 ust. 3 Traktatu są nadal uzasadnione;
b) brak uzasadnienia dla zastosowania w odniesieniu do krajowych usług morskich innych zasad wykonania niż te, które Rada zdecydowała się za-stosować dla innych sektorów. Brak istnienia negatywnych konsekwencji prawnych jakie takie proceduralne zmiany mogłyby mieć dla przemysłu. Rozważenie włączenia kabotażu morskiego i usług trampowych do zakresu rozporządzenia 1/2003;
c) kolizja prawa nie wystąpiła w przeszłości i wydaje się, że utrzymanie art. 9 rozporządzenia 4056/85 jest nieuzasadnione.
Proponowane działania
a) rozważenie uchylenia niezależnych postanowień rozporządzenia 4056/86, a w szczególności wyłączenie grupowe dla konferencji linii żeglugowych i wyjątek dla porozumień technicznych;
b) zbadanie, jaki rodzaj instrumentu byłby potrzebny do zastąpienia rozpo-rządzenia 4056/86 i przygotowanie właściwej propozycji w tym zakresie, mając również na uwadze konkurencyjne stanowisko przemysłu żeglugi liniowej UE w kontekście globalnym;
ROZDZIAŁ 3 • EWOLUCJA POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
Poruszane aspekty
Proponowane działania
c) dokładne zbadanie propozycji ELAA w postaci ujętej w niniejszej księdze, w świetle uwag otrzymanych od zainteresowanych stron trzecich, a także inne propozycje, które mogą napłynąć od przedstawicieli przemysłu i in-nych zainteresowain-nych stron;
d) propozycję zmiany rozporządzenia 1/2003 w celu usunięcia z jego zakresu wyłączenia usług trampowych i kabotażu;
e) dokładne zbadanie, czy istnieją powody dla utrzymania postanowienia o konflikcie praw.
Źródło: opracowanie własne na podstawie dokumentu Biała księga dotycząca przeglądu rozporządzenia
4056/86, stosowanie reguł konkurencji WE do transportu morskiego.
Rok 2007 zaowocował zieloną księgą W kierunku nowej kultury mobilności w mieś‑
cie199. Jest ona roboczym dokumentem Komisji Wspólnot Europejskich, próbującym cało-ściowo zdefiniować problemy transportu w miastach i wskazać ich konkretne rozwiązania. Księga stanowi próbę znalezienia rozwiązania dla sytuacji, w której z jednej strony potrzeba zrównoważonego rozwoju stawia trudne wyzwania w warunkach miejskich, a z drugiej – przy nadmiernym hałasie i zanieczyszczeniu powietrza trzeba pogodzić rozwój gospodarczy (realizacja wytycznych Strategii Lizbońskiej) z poprawą jakości życia i ochroną środowiska. Cytując za zieloną księgą, nowe podejście do mobilności w mieście oznacza optymalizację wykorzystania różnorodnych środków transportu i tworzenie współmodalności pomiędzy różnymi rodzajami transportu zbiorowego (pociąg, tramwaj, metro, autobus, taksówka) oraz różnymi rodzajami transportu indywidualnego (samochód, motocykl, rower, ruch pieszy). Obejmuje ono także realizację wspólnych celów w zakresie dobrobytu gospodarczego, zarządzania popytem na transport, w celu zapewnienia mobilności, odpowiedniego pozio-mu życia i ochrony środowiska. Skuteczna polityka w zakresie mobilności w mieście ma łączyć najlepsze rozwiązania200 dla każdego problemu z osobna: innowacyjne technologie, rozwój ekologicznych, bezpiecznych i inteligentnych systemów transportu, zachęty eko-nomiczne i zmiany w prawie. Większe znaczenie w stosunku do dotychczasowych praktyk zdają się zyskiwać komunikacja rowerowa oraz poruszanie się pieszo. Stają się one, obok komunikacji szynowej, ważnym elementem zrównoważonego rozwoju mobilności miast. Podkreśla się przy tym wagę działań promocyjnych i edukacyjnych, włączających w nie całe rodziny i społeczności. Dowartościowanie ruchu pieszego ma głęboki sens, bowiem od rozwiązań tras pieszych, dojść do przystanków komunikacji miejskiej czy stacji metra zależy atrakcyjność tych środków komunikacji zbiorowej dla jej pasażerów, w tym osób starszych i niepełnosprawnych. W dokumencie postuluje się wprowadzenie jednolitych
199 Bruksela, dnia 25.09.2007, KOM (2007) 551, wersja ostateczna.
ROZDZIAŁ 3 • EWOLUCJA POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
zasad dla tworzenia zielonych stref w miastach (strefy tylko dla pieszych, ograniczone-go ruchu, ograniczenia prędkości, opłaty za wjazd do miasta itd.). Parkingi typu „Parkuj i jedź” mają stanowić zachętę dla korzystania z samochodu w powiązaniu z transportem zbiorowym, pod warunkiem znacznego ograniczenia miejsc parkingowych w centrach miast. Przewiduje się też presję finansową, tzn. rozważa się włączenie do dyrektywy w spra-wie eurowiniety także infrastruktury miejskiej, co można połączyć z opracowywaną obecnie jednolitą metodologią liczenia kosztów zewnętrznych w transporcie. Komisja Europejska, chcąc wspomagać innowacyjne działania, wskazała najważniejsze wytyczne w zakresie kształtowania miejskich systemów transportowych, w zielonej księdze mówiąc o pięciu podstawowych wyzwaniach dotyczących mobilności miast:
• płynne poruszanie się w miastach,
• szczególna dbałość o środowisko naturalne, • stosowanie inteligentnego transportu miejskiego, • dostępność transportu miejskiego,
• bezpieczny i niezawodny transport miejski201.
Rozwiązań w zakresie zrównoważenia mobilności w miastach jest kilka, począwszy od planowania (krótko, średnio i długoterminowego), dalej przez wspieranie lokalnych inicjatyw działaniami partnerskimi oraz rozwiązania z obszaru logistyki miejskiej, po wykorzystanie benchmarkingu (tabela).
Tabela 3. Zielona księga W kierunku nowej kultury mobilności (COM (2007) 551)
Wybrane zagadnienia / tytuły rozdziałów Poruszane aspekty Wyzwania •
• negatywny wpływ ekonomiczny i społeczny zatorów (zwłaszcza) na ob-wodnicach miast, ich oddziaływanie na przepustowość transeuropejskiej sieci transportowej (TENT) oraz na tkankę miejską;
•
• ograniczenie negatywnego wpływu zatorów przy równoczesnym zapew-nieniu obszarom miejskim odpowiedniego rozwoju gospodarczego jako największe wyzwanie na poziomie lokalnym.
W kierunku płynnego ruchu w miastach
•
• propagowanie ruchu pieszego i jazdy na rowerze (w tym rozbudowa infrastruktury);
•
• rozwój programów car sharing i P&R oraz systemów poboru opłat i ITS; •
• wymóg skutecznych powiązań pomiędzy transportem dalekobieżnym a dystrybucją lokalną do miejsca przeznaczenia w dystrybucji towarów na obszarach miejskich.
ROZDZIAŁ 3 • EWOLUCJA POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ Wybrane zagadnienia / tytuły rozdziałów Poruszane aspekty W kierunku zielonych miast •
• wskazanie na transport jako jeden z najtrudniejszych sektorów pod wzglę dem kontroli emisji CO2;
•
• wyjaśnienie roli stopniowego zaostrzania norm emisji EURO na sku-teczne ograniczanie emisji zanieczyszczeń przez pojazdy;
•
• uskutecznienie działań związanych ze zmniejszaniem hałasu poprzez wydanie dyrektywy europejskiej w sprawie map hałasu;
•
• propozycja rozwiązania problemów za pomocą lokalnych ograniczeń ruchu i opłat za wjazd, nowych technologii i stylu jazdy oraz wspólnych ekologicznych zamówień. W kierunku bardziej inteligentnego transportu miejskiego •
• problem z brakiem interoperacyjności zaimplementowanych aplikacji systemów inteligentnego transportu (ITS);
•
• jednocześnie wzrost świadomości na temat roli inteligentnego pobierania opłat w zarządzaniu popytem w transporcie oraz zwrócenie uwagi na prze-twarzanie danych dotyczących ruchu i podróży jako na źródło informacji, pomocy i dynamicznej kontroli transportu dla podróżnych, kierowców, prze-woźników i zarządzających siecią, a w konsekwencji zwiększenie mobilności.
W kierunku dostępnego transportu miejskiego
•
• oczekiwania ludzi i przedsiębiorstw w zakresie elastycznych rozwiązań w transporcie zarówno osób, jak i towarów oraz jakości dostępu do sys-temu mobilności w mieście obejmującego infrastrukturę (drogi, ścieżki rowerowe itp., ale także pociągi, autobusy i miejsca ogólnodostępne, parkingi, przystanki autobusowe, dworce itp.) oraz usługi (potrzeba jed-noczesnego zapewnienia szybkości, niezawodności, wygody i oferty czę-stych połączeń dla podniesienia atrakcyjności transportu publicznego); •
• wyjaśnienie rangi społecznych aspektów mobilności w mieście (uwzględnienie dostępności dla osób o niskich dochodach, dostępno-ści i wyższej jakodostępno-ści dla osób starszych oraz o ograniczonej zdolnodostępno-ści ruchowej);
•
• postulat tworzenia odpowiednich ram prawnych UE, w tym regulacji w sprawie zamówień publicznych, oraz stosowania innowacyjnych roz-wiązań (np. szybkiego transportu autobusowego BRT, poruszającego się wydzielonymi pasami ruchu i korzystającego ze stacji przypominających stacje metra jako alternatywę dla kosztownej sieci tramwajowej lub me-tra) oraz konieczności rozwiązań „na miarę” – transportu na żądanie lub usług przewozowych przecinających połączenia zazwyczaj rozchodzą-ce się promieniście i obsługujących rozchodzą-centra miast; wskazanie potrzeby zrównoważonej koordynacji korzystania gruntów i zintegrowanego po-dejścia do mobilności w mieście (pomysł połączenia polityki sektorowej obejmującej różne dziedziny, takie jak planowanie przestrzenne, sprawy gospodarcze i społeczne, transport itp.).
ROZDZIAŁ 3 • EWOLUCJA POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ Wybrane zagadnienia / tytuły rozdziałów Poruszane aspekty W kierunku bezpiecznego i niezawodnego transportu miejskiego •
• wymóg odpowiednio zaprojektowanej infrastruktury, zwłaszcza na skrzy-żowaniach;
•
• zasadnicze znaczenie ścisłego egzekwowania przepisów ruchu drogo-wego przez motocyklistów, użytkowników skuterów i rowerzystów, podniesienie bezpieczeństwa zarządzania ruchem poprzez wdrożenie rozwiązań ITS.
Tworzenie nowej kultury mobilności w mieście
•
• potrzeba rozwiązań partnerskich i podnoszenia kwalifikacji osób od-powiedzialnych za mobilność w mieście; wskazanie roli kampanii informacyjnych i podnoszących świadomość w zakresie zachowań związanych z mobilnością, skierowanych do określonych grup spo-łecznych;
•
• zaznaczenie problemu ogromnej przepaści pomiędzy statystykami na poziomie UE dotyczącymi mobilności w mieście oraz braku wspólnych definicji pomimo kilku inicjatyw realizowanych w ramach polityki re-gionalnej UE.
Sposoby finansowania
•
• propozycja wykorzystania opłat za parkowanie oraz za korzystanie z dróg na finansowanie transportu miejskiego oraz rozważenia udziału w finan-sowaniu mechanizmów rynkowych takich jak możliwość korzystania z systemu handlu uprawnieniami do emisji (ETS) – poprzez przyzna-nie uprawprzyzna-nień do emisji lub ich ekwiwalentów władzom inwestującym w nową i ekologiczną infrastrukturę,
•
• wymóg połączenia – w perspektywie długoterminowej – instrumentów budżetowych, prawnych i finansowych, w tym odpowiednich podatków lokalnych, w celu finansowania projektów w zakresie transportu miej-skiego, tj. inwestycji w infrastrukturę i przepływy pasażerskie, utrzyma-nia i eksploatacji sieci, modernizacji taboru oraz jego utrzymautrzyma-nia, a także podnoszące świadomość kampanii informacyjnych).
Źródło: W. Starowicz, Ekspertyza „Koncepcja rozwoju transportu publicznego w miastach”, Politech nika Krakowska, Kraków 2010, http://rzecznik.dlalodzi.info/pliki/rzecznik/pisma/starowicz.pdf [dostęp: 22.07.2014].