galny jest zwłaszcza ogromny wpływ polityki środowiskowej czy też klimatycznej na tę właśnie politykę, co odróżnia ją od innych polityk europejskich. Odzwierciedlają to cho-ciażby założenia i główne kierunki unijnej polityki transportowej o których mowa będzie w kolejnym podrozdziale.
2.3. Główne założenia i kierunki rozwoju unijnej polityki transportowej
W poprzednich podrozdziałach zostało opisane znaczenie transportu w Unii Europejskiej – zarówno w aspekcie ekonomicznym, jak i społecznym. W tym miejscu będą przedstawione najważniejsze założenia i kierunki unijnej polityki transportowej, natomiast w dalszej części pracy akcent zostanie położony na proces ich realizacji w praktyce.
W komunikacie Europa efektywnie korzystająca z zasobów109 oraz w Planie na
rzecz efektywności energetycznej z 2011 roku110 jako główny cel europejskiej polityki transportowej wskazano ustanowienie takiego systemu transportowego, który będzie stanowił podstawę postępu gospodarczego w Europie, wzmacniał konkurencyjność i ofe-rował usługi w zakresie mobilności o wysokiej jakości, przy oszczędnym gospodarowaniu zasobami. Transport powinien zużywać mniej energii, lepiej korzystać z nowoczesnej
infrastruktury i ograniczać negatywny wpływ na środowisko oraz zasoby naturalne111.
Cele systemu transportowego jako całości w wymiarze europejskim są zawarte w do-kumencie Biała księga w sprawie przyszłości sektora transportowego do 2050 r. Plan
utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konku‑ rencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu112, opracowanym w marcu 2011 roku przez Komisję Europejską. W swojej wizji Komisja określa cel w zakresie zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych o co najmniej 60% w 2050 roku w stosunku do poziomów z 1990 roku, bez hamowania rozwoju sektora transportu i niweczenia wysiłków na rzecz mobilności, a także ustala cel przejściowy w zakresie redukcji emisji gazów cieplarnia-nych o 20% w 2030 roku w stosunku do poziomów z 2008 roku. Podkreśla jednak, że z powodu znaczącego wzrostu poziomu emisji sektora transportu w ostatnich dwóch dziesięcioleciach cel na rok 2030 nie zahamuje wzrostu poziomu emisji o 8% w stosunku
109 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno
Społecznego i Komitetu Regionów: Europa efektywnie korzystająca z zasobów – inicjatywa przewodnia
strategii Europa 2020, Komisja Europejska, Bruksela 26.01.2011, COM (2011) 21.
110 Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno
Społecznego i Komitetu Regionów: Plan na rzecz efektywności energetycznej z 2011 r., Komisja Euro-pejska, Bruksela, 8.03.2011, COM (2011) 109.
111 Biała księga: Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia
konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu, Bruksela, 4.02.2009, KOM (2009) 44, wersja
ostateczna, s. 6
ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM
do poziomu z 1990 roku, i przyznaje, że system transportowy nie ma jeszcze zrównowa-żonego charakteru. Zakłada to zerwanie zależności systemu transportowego od ropy bez naruszania jego wydajności; w praktyce sektor transportu powinien korzystać z energii w sposób bardziej ograniczony i czystszy ekologicznie, lepiej eksploatować nowocze-sną infrastrukturę i zmniejszać swoje oddziaływanie na środowisko oraz dziedzictwo przyrodnicze. Szczegóły tej wizji sektora transportu przyszłości Komisja przedstawiała w ramach dziesięciu celów:
• zmiana proporcji przewozów między gałęziami transportu, ze szczególnym uwzględ-nieniem poprawy jakości usług transportowych; stymulacja przewozów w transporcie kolejowym, żegludze morskiej i transporcie lotniczym oraz integrowanie wszystkich gałęzi transportu (m.in. preferowanie przewozów transportu intermodalnego); w od-niesieniu do drogowego transportu towarów – przeniesienie 30% frachtu do transportu kolejowego lub wodnego do 2030 roku i ponad 50% do 2050 roku;
• trzykrotne zwiększenie długości istniejącej sieci kolejowej dużej prędkości do 2030 ro ku i przeniesienie na tory znaczącej części średniodystansowego transportu pasażerskiego w 2050 roku;
• zmniejszenie o połowę liczby samochodów o napędzie konwencjonalnym w trans-porcie miejskim do 2030 roku; eliminacja ich z miast do 2050 roku;
osiągnię-cie zasadniczo wolnej od emisji CO2 logistyki w dużych ośrodkach miejskich do
2030 roku;
• osiągnięcie poziomu 40% wykorzystania paliwa niskoemisyjnego w lotnictwie do 2050 roku, zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju; ograniczenie emisji z mor-skich paliw płynnych o 40% (a w miarę możliwości o 50%) również do 2050 roku; • stworzenie do 2030 roku w pełni funkcjonalnej ogólnounijnej multimodalnej sieci
bazowej TENT, zaś do 2050 roku osiągnięcie wysokiej jakości i przepustowości tej sieci, jak również stworzenie odpowiednich usług informacyjnych;
• uruchomienie multimodalnej „sieci podstawowej” TENT, w pełni funkcjonal-nej w UE w 2030 roku, wraz z siecią wysokiej jakości i o dużej przepustowości w 2050 roku;
• wydajne wykorzystanie transportu i infrastruktury dzięki zastosowaniu lepszych sys-temów zarządzania ruchem i informacji (np. ITS, SESAR, ERTMS, SafeSeaNet, RIS); • wykorzystywanie samochodów ciężarowych do transportu towarów na bliskie i średnie
odległości (do około 300 km)113;
• do 2050 roku osiągnięcie prawie zerowej liczby ofiar śmiertelnych w transporcie dro-gowym. Zgodnie z powyższym UE dąży do zmniejszenia o połowę ofiar wypadków
113 Z danych Eurostatu wynika, że ponad połowa wszystkich towarów (wagowo) w transporcie
drogo-wym przewożona jest na odległości poniżej 50 km, zaś ponad trzy czwarte – na odległości poniżej 150 km.
ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM
drogowych do 2020 roku. Zagwarantowanie, aby UE była światowym liderem w za-kresie bezpieczeństwa i ochrony w odniesieniu do wszystkich rodzajów transportu; • przejście na pełne zastosowanie zasad „użytkownik płaci” i „zanieczyszczający płaci”
oraz zaangażowanie sektora prywatnego w celu eliminacji zakłóceń, w tym szko-dliwych dotacji, wytworzenia przychodów i zapewnienia finansowania przyszłych inwestycji w dziedzinie transportu114.
Jak obrazuje to powyższe wyliczenie, większość z celów to te długoterminowe, co wynika z natury transportu, których realizacja zweryfikowana zostanie dopiero za wiele lat. Na obecnym etapie możemy pokusić się jedynie o ocenę aktualnego procesu tej re-alizacji i ocenę realności przyjętych założeń. Transport, jak już bowiem niejednokrotnie wspominano, to złożony system, który opiera się na interakcjach zachodzących między infrastrukturą, pojazdami, technologiami informacyjnymi, przepisami oraz zrachowaniami. Wszystkie te elementy muszą stanowić część jednej wizji na rzecz zmiany.
Warto jednak wskazać, że po wielu latach od rozpoczęcia przez Komisję Europejską procesu liberalizacji w sektorze transportu, Unia Europejska osiągnęła znaczne sukcesy w tej dziedzinie (chociaż obecnie zdaje się podążać w kierunku przeciwnym liberalizacji, o czym więcej w rozdziale 6). Nadal jednak pozostaje wiele do zrobienia, a co więcej na bieżąco diagnozowane są też nowe problemy (m.in.: kongestie, zanieczyszczanie po-wietrza, prawa użytkowników), które oczywiście istniały wcześniej, jednak miały wtedy drugoplanowe znaczenie wobec priorytetowego zadania liberalizacji sektora. Warto pod-kreślić, iż owe nowe wyzwania są realizowane na innych płaszczyznach niż wcześniej prowadzona polityka transportowa. O ile wcześniej działania koncentrowały się przede wszystkim na problemach poszczególnych gałęzi transportu, to obecnie Komisja Europej-ska projektuje swoje działania na bazie segmentów transportu, czyli transport na średnie odległości, dalekie odległości i transport miejski. Jak już zaznaczono, jest to powiązane z dostrzeganiem odmiennych niż dotychczas problemów dla sektora transportu i poszu-kiwaniem środków rozwiązywania tak określonych wyzwań. Mamy więc do czynienia ze swojego rodzaju przeniesieniem punktu ciężkości w polityce transportowej Unii Euro-pejskiej z podejścia sektorowego na podejście horyzontalne. Nie oznacza to oczywiście zarzucenia dalszych inicjatyw i działań w ramach poszczególnych sektorów transportu, jednakże zostały one przesunięte na drugi plan wobec konieczności poszukiwania kom-pleksowych rozwiązań dla określonych problemów horyzontalnych, odnoszących się do całej polityki transportowej115.
114 T. Ambroziak, D. Pyza, Rola infrastruktury w aspekcie zrównoważonego systemu transportu, „Prace
Naukowe Politechniki Warszawskiej”, Transport, 2012, z. 86, s. 6–7; biała księga transportu, Plan utwo‑
rzenia jednolitego europejskiego obszaru transportowego, Urząd Publikacji Europejskiej, Luksemburg
2011, s. 9.
115 A. Jaskulski, Założenia polityki transportowej Unii Europejskiej w XXI wieku. Uwarunkowania, wyzwania,
ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM
W procesie otwierania rynków transportowych jest również istotne – jak podkreśla się w celach wspólnej polityki transportowej – utworzenie uczciwych warunków konkurencji dla poszczególnych rodzajów transportu, jak i pomiędzy ich rodzajami. Z tego powodu harmonizacja krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, w tym istniejących warunków technologicznych, społecznych i podatkowych, nabiera stopniowo coraz większego znaczenia116, a związane z tym problemy zaburzają prawidłowe funkcjonowanie rynku (o czym mowa w rozdziale 6). Pomyślna realizacja europejskiego rynku wewnętrznego, zniesienie granic wewnętrznych oraz malejące ceny transportu, spo-wodowane otwarciem i liberalizacją rynków transportowych, a także zmiany w systemach produkcji i przechowywania, doprowadzają do ciągłego wzrostu natężenia ruchu. Coraz większego znaczenia nabiera tym samym model zrównoważonej mobilności, co odzwier-ciedla mnogość bardzo „świeżych” dokumentów dotyczących tej kwestii, jak np. komunikat Komisji z dnia 17 grudnia 2014 r. zatytułowany Wspólne dążenie do osiągnięcia konku‑
rencyjnej i zasobooszczędnej mobilności w miastach117, czy chociażby fakt uruchomienia przez Komisję Europejską platformy dotyczącej planów na rzecz mobilności w miastach118. Model ten sytuuje się pomiędzy dwoma różnymi celami. Z jednej strony zagwarantowa-nie uczciwych cen i efektywnej mobilności osób i towarów stanowi centralny element konkurencyjnego rynku wewnętrznego Unii Europejskiej oraz odpowiednią podstawę dla swobodnego przepływu osób. Z drugiej – należy rozwiązać problem zwiększonego natężenia ruchu oraz zminimalizować jego konsekwencje zewnętrzne, takie jak wypadki drogowe, choroby układu oddechowego, zmiana klimatu, hałas, szkody dla środowiska naturalnego lub zatory drogowe. Stosowanie tego modelu wymaga zintegrowanego podej-ścia mającego na celu zoptymalizowanie efektywności systemu oraz organizacji transportu i bezpieczeństwa, a także zmniejszenie zużycia energii oraz niekorzystnego wpływu na środowisko naturalne. Główne cele tego modelu obejmują zwiększenie konkurencyjności przyjaznych dla środowiska rodzajów transportu, utworzenie zintegrowanych łańcuchów transportowych, wykorzystywanych przez dwa lub więcej rodzajów transportu (transport kombinowany i intermodalność), a także utworzenie uczciwych warunków konkurencji pomiędzy rodzajami transportu poprzez uczciwe obciążanie ich generowanymi przez nie
kosztami119. Wszystkie one zaś zrealizowane zostaną za pomocą odpowiednich
instru-mentów prawnych, którymi dysponuje Unia Europejska, a których mnogość w dziedzinie polityki transportowej120 obrazuje skalę problemu.
116 Więcej na temat praktycznego znaczenia tych celów w rozdziale 6 i 7.
117 COM (2013) 0913.
118 Oficjalna strona internetowa Eltis: http://www.eltis.org/pl [dostęp: 5.03.2015].
119 Dokumenty informacyjne o Unii Europejskiej, Marc Thomas, 11/2015, http://www.europarl.europa.eu/
ftu/pdf/pl/FTU_5.6.1.pdf [dostęp: 12.12.2015].
ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM