Rozdział 2
polityka transportowa unii europejskiej
w ujęciu teoretycznym
Rozdział drugi niniejszego opracowania koncentruje się na pojęciach „polityka” i „prawo”. Autorka dogłębnie je analizuje, weryfikując możliwość stosowania pojęcia prawa trans-portowego Unii Europejskiej. Systematyzuje również polityki Unii Europejskiej, a także omawia kluczowe zasady, którymi Unia Europejska kieruje się w dziedzinie transportu. Celem takiego ujęcia jest skłonienie doktryny do rozważenia poprawności używanej no-menklatury.
2.1. Polityki Unii Europejskiej i ich systematyka
Słowo polityka wywodzi się z greckiego terminu polis ‘państwo, miasto’. Polityka jest nieodłącznym elementem sprawowania władzy i wiąże się z nią funkcjonowanie państwa. Pierwsze próby zdefiniowania pojęcia „polityka” można znaleźć już w dziele Arystotelesa z IV w p.n.e. o takim dokładnie tytule. Według niego polityka to działalność publiczna dla dobra wspólnego. Arystoteles uważał, że w polityce niezbędne są: wiedza, umiejętności i predyspozycje psychiczne. Politykę wiązał ściśle z polis oraz ze wszystkim, co odnosiło się do jego funkcjonowania.
Współcześnie występuje ogromna liczba znaczeń terminu „polityka”, a jej definicje zależą od tego, jakie elementy są akcentowane i jakie mają kluczowe znaczenie dla badacza. Istnieje polityka przedsiębiorstw, polityka szkoły czy polityka emisji pieniądza. Wszystkie one dotyczą sposobów i metod realizacji określonych celów. W ujęciu państwowym po-lityka to sztuka rządzenia państwem, czyli podejmowania decyzji i wykonywania zadań w określonych sferach życia publicznego. Popularna jest także definicja stworzona w I po-łowie XX wieku przez Maxa Webera, zgodnie z którą polityka to „dążenie do udziału we władzy lub do wywierania wpływu na podział władzy, czy to między państwami, czy też
ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM
w obrębie państwa, między grupami ludzi, jakie to państwo tworzą70”. W tym rozumieniu można więc wyodrębnić politykę zagraniczną, wewnętrzną, gospodarczą czy odnoszącą się do wybranych dziedzin życia polityczno społecznego, tj.: transportową, handlową, monetarną, fiskalną71. Stąd też słowo polityka używane jest najczęściej w odniesieniu do „całokształtu działalności władzy państwowej w kształtowaniu stosunków wewnętrznych w państwie oraz jego stosunków z zagranicą”72. Z kolei definicja W. J. Jenkinsa mówi, że polityka to „zbiór powiązanych decyzji […] dotyczących wyboru celów i środków osią-gania ich w określonej sytuacji”73. Ostatnia z podanych eksplikacji jest bardzo ogólna, niepozwalająca na dokładne określenie przedmiotu analizy. Znany jest również klasyczny politologiczny podział na: polity, policy i politics. Pierwsza kategoria odnosi się do struk-turalnych (konstytutywnych lub normatywnych) aspektów polityki, druga – do zawartości i materialnej części polityki, trzecia zaś – do procesu kształtowania polityki. Każda z tych kategorii charakteryzuje się określonym wymiarem, formami występowania oraz prze-jawami i choć są to odrębne kategorie analityczne, to w rzeczywistości są ze sobą ściśle powiązane. Kategoria polity zawiera takie formy występowania, jak: konstytucja, normy, zasady i organizacje, kategoria policy określa zaś cele, zadania i programy. W przypadku polityki transportowej Unii Europejskiej te dwie kategorie występują w ścisłym związku, o czym szczegółowo w dalszej części rozprawy74.
Przechodząc do rozważań nad kwestią polityk Unii Europejskiej należy wskazać, że część trzecia TFUE zatytułowana została jako Polityki i działania Unii Europejskiej. Wska-zane w niej polityki Unii Europejskiej można określić jako wyszczególnione, konkretne dziedziny współpracy. Określane są one również jako wszelkie formy aktywności instytu-cji Unii Europejskiej wewnątrz tego ugrupowania integracyjnego75. Warto nadmienić, że określenie to jest adekwatne nawet w sytuacji, gdy słowo polityka nie występuje w danym tytule76. Polityki i działania wewnętrzne określają zatem formy wewnętrznej aktywności Unii Europejskiej – w odróżnieniu od aktywności zewnętrznej (działania zewnętrzne). Systematyzacja polityk i działań jest, jak wskazuje literatura77, kwestią konwencji. Opie-ra się ona nie tyle na specyfice rodzajów kompetencji Unii, użytych środków pOpie-rawnych
70 M. Weber, Polityka jako zawód i powołanie, Znak, Kraków 1998, s. 56.
71 G. Zając, Wspólna polityka lotnicza Unii Europejskiej, Państwowa Wyższa Szkoła Wschodnioeuropejska
w Przemyślu, Przemyśl 2009, s. 12.
72 B. Winiarski (red.), Polityka ekonomiczna, Wyd. AE, Wrocław 1992, s. 11.
73 W. J. Jenkins, Policy Analysis, Martin Robertson, London 1978, s. 5.
74 A. Szymański, Zmiana polityki rozszerzenia Unii Europejskiej – ujęcie instytucjonalne, Oficyna
Wydaw-nicza ASPRA JR, Warszawa 2014, s. 35.
75 A. Kuś (red.), Prawo Unii Europejskiej z uwzględnieniem Traktatu z Lizbony, Wydawnictwo KUL, Lublin
2010, s. 370.
76 Zob. np. E. Małuszyńska, G. Mazur, Unia Europejska 2014+, Difin S.A., Warszawa 2015.
77 J. Barcz (red.), Polityki Unii Europejskiej: Polityki społeczne. Aspekty prawne, t. 27, wyd. 1, EuroPrawo,
Warszawa 2010; A. Jurkowska, T. Skoczny (red.), Polityki Unii Europejskiej: polityki sektorów infra‑
ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM
i procedur unijnych, ile przede wszystkim na powiązaniu danych dziedzin w ramach pro-cesu tworzenia rynku wewnętrznego i pogłębiania propro-cesu integracji europejskiej. Wraz z przedmiotowym poszerzaniem się procesu integracji europejskiej wzrasta liczba obszarów polityk objętych tym procesem, a wraz z pogłębianiem tego procesu zwiększa się zakres udziału metody unijnej (dawniej wspólnotowej) w danej polityce78.
Polityki Unii Europejskiej można podzielić zasadniczo na dwie podstawowe kate-gorie, tj. polityki sektorów infrastrukturalnych (wspólna polityka transportowa, polityka energetyczna, polityka komunikacji elektronicznej, sieci transeuropejskie, polityka pocz-towa i audiowizualna) oraz polityki społeczne, obejmujące szereg zagadnień (polityka zatrudnienia; polityka społeczna; polityka w dziedzinie edukacji, kształcenia zawodo-wego, młodzieży i sportu; polityka w dziedzinie kultury; polityka w dziedzinie zdrowia publicznego; polityka ochrony konsumentów; polityka przemysłowa; polityka w dziedzinie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej; polityka w dziedzinie badań i rozwoju technologicznego oraz przestrzeni kosmicznej; polityka w dziedzinie środowiska; polityka w dziedzinie turystyki; polityka w dziedzinie ochrony ludności oraz polityka w dziedzinie współpracy administracyjnej). Za wyodrębnieniem polityk sektorów infrastrukturalnych przemawiają nie tylko szczególna regulacja warunków prowadzenia działalności gospo-darczej w stosownych sektorach, lecz przede wszystkim specyficzny, infrastrukturalny charakter tej działalności, mający z reguły charakter usługowy79.
Oprócz wyżej wskazanych wyróżniamy też: politykę zagraniczną i bezpieczeństwa (mocno wyodrębnioną m.in. poprzez zamieszczenie jej w TUE, a nie TFUE), Wspólną Politykę Handlową80 (tytuł II, część V TFUE), Wspólną Politykę Rolną oraz Unię Gospo-darczą i Walutową.
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa obejmuje przestrzeń wolności, bez-pieczeństwa i sprawiedliwości (wspólna polityka w dziedzinie azylu, wspólna polityka imigracyjna).
Wspólna polityka rolna, której podstawy traktatowe zostały zawarte tytule III Trak-tatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, reguluje dwa zasadnicze obszar rolnictwo i rybołówstwo.
Na unię gospodarczą i walutowa składają się zaś wspólne reguły w dziedzinie kon-kurencji, podatków i zbliżenia ustawodawstw, polityka gospodarcza i pieniężna.
Z punktu widzenia systematyzacji polityk należy podkreślić, że Unia Europejska kształtuje zarówno polityki horyzontalne, jak i sektorowe. Polityki horyzontalne to te, które realizują określone cele za pomocą określonych instrumentów we wszystkich obszarach
78 J. Barcz (red.), Polityki Unii Europejskiej…, op. cit., s. XXVII5.
79 Ibidem, s. XXVII6.
80 Więcej na temat zakresu zastosowania wspólnej polityki handlowej: M. Ahlt, M. Szpunar, Prawo Euro‑
ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM
gospodarki, niezależnie od jej segmentu (sektora). Polityki horyzontalne mają wymiar ogólny, przekrojowy, ponadsektorowy (np. polityka ochrony środowiska, polityka prze-mysłowa, polityka badawczo rozwojowa, polityka zrównoważonego rozwoju, polityka równości szans). Charakter polityk horyzontalnych mają wszystkie realizowane w ramach Unii Europejskiej polityki społeczne. Są to bowiem priorytetowe kierunki rozwoju spo-łecznego i gospodarczego Unii Europejskiej. Upraszczając, można powiedzieć, że kiedy Unia daje fundusze na realizację konkretnych projektów, chce, aby te pieniądze niejako przy okazji pracowały na rzecz tych strategicznych obszarów.
Polityki sektorowe stanową natomiast wiązki celów i instrumentów realizowanych w wymiarze sektorowym (np. polityka rolna, polityka transportowa, polityka energetyczna, polityka telekomunikacyjna). Polityki sektorowe są charakteryzowane zarówno poprzez szczególny przedmiot działalności (np. rolnictwo, sektor audiowizualny), jak i poprzez infrastrukturę wykorzystywaną do prowadzenia określonej działalności gospodarczej (np. energetyka, telekomunikacja, transport).
Istnieją również polityki gospodarcze powiązane z urzeczywistnianiem rynku we-wnętrznego, kształtowane i prowadzone przez Unię Europejską, które to nie posiadają jed-nolitego charakteru prawnego. Można je charakteryzować na podstawie różnych kryteriów, niezależnie od podziału na polityki horyzontalne i sektorowe81. Niektórzy znawcy proble-mu, np. Dariusz Magierek (cyt. za M. Nasiłowskim), „politykę gospodarczą rozumieją jako działanie państwa lub innego organu publicznego, zmierzającą do osiągnięcia konkretnych celów społeczno ekonomicznych w ściśle określonych warunkach i określonym horyzoncie czasu. […] Jest sposobem działania i rozwiązywania problemów gospodarczych z punktu widzenia publicznego”82.
Przez cały okres obowiązywania Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską dominował podział tych polityk na polityki wspólne i polityki wspólnotowe.
Pierwsze od początku towarzyszyły tworzeniu rynku wewnętrznego (w pierwotnej terminologii: wspólnego rynku) i były to: Wspólna Polityka Handlowa, Wspólna Polityka Rolna i Wspólna Polityka Transportowa. Polityki te nie są kategorią prawnie jednolitą – odróżniają się charakterem oraz przynależnością do różnych kategorii kompetencji Unii. Na mocy Traktatu z Lizbony niewiele uległo zmianie w tym zakresie, a trzy wskazane polityki nadal są określane mianem wspólnych83. C. Mik uważał, że „wspólnotowe polityki wspólne są najbardziej zaawansowaną formą integracji ekonomicznej i prawnej”84. Przy
81 A. Jurkowska, T. Skoczny, Polityki Unii europejskiej: polityki sektorów infrastrukturalnych. Aspekty
prawne, t. 28, wyd. 1, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2010, s. XXVIII8,9.
82 D. Magierek, Kompetencje Unii Europejskiej w zakresie polityki społecznej, [w:] R. Gabryszak, D.
Ma-gierek (red.), Europejska polityka społeczna, Delfin, Warszawa 2011, s. 8.
83 Barcz J. (red.), Polityki Unii Europejskiej: Polityki społeczne. Aspekty prawne, t. 27, wyd. 1, EuroPrawo,
Warszawa 2010.
ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM
zachowaniu konkurencji uregulowano w nich bowiem maksymalne kwantum elementów pozwalających na korzystne i jednolite sterowanie wycinkowymi procesami gospodar-czymi85.
2.2. Polityka transportowa jako jedna z polityk Unii Europejskiej.