5.4. Wpływ organizacji międzynarodowych na funkcjonowanie polityki transportowej Unii Europejskiej
Mówiąc o funkcjonowaniu polityki transportowej Unii Europejskiej, nie sposób nie wspo-mnieć również o roli organów międzynarodowych. Wydaje się to tym bardziej zasadne, że relacje państw członkowskich z państwami trzecimi z perspektywy unijnej polityki trans-portowej niejednokrotnie budziły i budzą obecnie szereg problemów, czego przykładem może być kazus tzw. open skies, który szerzej opisywany był w rozdziale 4.
Przede wszystkim należy pamiętać, że w wielu przypadkach relacje z państwami trzecimi oparte są na umowach Unia Europejska – państwo trzecie, nie zaś państwo trze-cie – państwo członkowskie (o czym mowa w rozdziale 4, w podrozdziale dotyczącym zna-czenia prawa międzynarodowego w kontekście polityki transportowej Unii Europejskiej). Za najistotniejszą z punktu widzenia unijnej polityki transportowej należy uznać przede wszystkim Organizację Narodów Zjednoczonych i jej agendy, tj.:
• Organizację Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (International Civil Aviation
Organization – ICAO),
• Międzynarodową Organizację Morską (International Maritime Organization – IMO), • Europejską Komisję Gospodarczą (United Nations Economic Commission for Europe). Przez lata więzi Unii Europejskiej z ONZ zacieśniły się. Ich współpraca dotyczy wielu dziedzin, za które odpowiadają różne organy ONZ, ale wśród najważniejszych wymienia się również tę w dziedzinie rozwoju transportu umożliwiającego dostęp do podstawowych usług socjalnych i postęp gospodarczy. Unia Europejska uczestniczy też w corocznej sesji
Zgromadzenia Ogólnego ONZ466, a rezolucja przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne w maju
2011 roku umożliwiła Unii Europejskiej zabieranie głosu (w imieniu 28 państw) jako jednej z ważnych grup, a także udział w debacie ogólnej na otwarciu sesji. Przedstawiciele Unii Europejskiej, czyli przewodniczący Rady Europejskiej, wysoka przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz reprezentanci Komisji Europejskiej i dele-gatury Unii Europejskiej, mogą zatem prezentować na forum ONZ stanowiska Unii i jej państw. Ponadto Unia zyskała prawo ustnego zgłaszania wniosków i poprawek – przywileju tego nie mają żadni inni obserwatorzy. Może także raz odpowiedzieć na wystąpienia, które dotyczą jej stanowiska. Od 2011 roku w imieniu Unii Europejskiej przed Zgromadzeniem Ogólnym ONZ głos zabiera przewodniczący Rady Europejskiej.
Transport w strukturach ONZ leży w gestii wszystkich jej pięciu podstawowych organów (w tym także Rady Bezpieczeństwa), jednak koordynuje go ECOSOC (Rada Ekonomiczna i Społeczna ONZ, składająca się z 54 przedstawicieli państw, wybieranych na trzyletnią kadencję). Na skutek rozwoju dziedziny z ogólnego transportu wyodrębniły
466 Oficjalna strona internetowa Rady Europejskiej i Rady Unii Europejskiej, http://www.consilium.europa.
ROZDZIAŁ 5 • ASPEKT INSTYTUCJONALNY POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
się dwa sektory: morski – koordynowany przez IMO (Londyn) i lotniczy – koordynowany przez ICAO (Montreal), których rola zostanie umówiona w dalszej części pracy. Pozo-stałe kwestie, a więc cały transport lądowy, zostały rozdzielone na pięć kontynentalnych komisji gospodarczych ONZ, w tym EKG. W trakcie działań okazało się, że dominującą rolę w transporcie lądowym przejęła Europejska Komisja Gospodarcza, która stała się intelektualnym centrum tworzenia konwencji ONZ w tym zakresie, przyjmowanych na-stępnie przez państwa całego świata, w tym także przez organizacje regionalne, takie jak Unia Europejska.
Organizacja Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego (International Civil Aviation
Organization, zwana dalej ICAO) jest najważniejszą lotniczą organizacją
międzynarodo-wą, z siedzibą w Montrealu (Kanada). ICAO, która została powołana na mocy konwencji o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, podpisanej w Chicago 7 grudnia 1944 roku, zajmuje się ustalaniem międzynarodowych standardów w zakresie bezpieczeństwa, efek-tywności i regularności komunikacji lotniczej oraz promuje planowanie i rozwój transportu powietrznego467. Współpraca Unii Europejskiej z ICAO zaczęła się od wspólnego przepro-wadzenia inspekcji w dziedzinie bezpieczeństwa lotniczego468. Od 2003 roku obie organi-zacje wykonują audyt i inspekcje w państwach członkowskich w zakresie bezpieczeństwa lotnictwa, dzieląc wspólny cel, jakim jest poprawa bezpieczeństwa lotniczego, poprzez ocenę wdrażania standardów i identyfikację braków, jeżeli takowe istnieją, oraz ewentu-alną ich korektę, jeżeli jest konieczna. Jako że większość standardów ICAO w zakresie bezpieczeństwa lotniczego pokrywa się z prawodawstwem europejskim oraz w związku z tym, że Komisja Europejska ma uprawnienia wykonawcze do zapewnienia wdrożenia prawodawstwa wspólnotowego w zakresie ochrony lotnictwa cywilnego w państwach członkowskich Unii Europejskiej, Unia oraz ICAO zbadały możliwości współpracy w tym obszarze. W konsekwencji, 17 września 2008 roku w Montrealu, podpisano memorandum w sprawie audytów i inspekcji w zakresie bezpieczeństwa lotniczego i kwestii powiąza-nych. Porozumienie o współpracy umożliwia ICAO weryfikację zgodności z odpowiednimi normami ICAO poprzez ocenę inspekcji przeprowadzonych przez Komisję Europejską wśród właściwych organów krajowych państw członkowskich UE zamiast wizyty bezpo-średnio wszystkich państw członkowskich. Porozumienie o współpracy prowadzi w ten sposób do zapewnienia lepszego wykorzystania ograniczonych zasobów i uniknięcia po-wielania prac469.
467 Oficjalna strona internetowa Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa:
http://mib.gov.pl/2Miedzyna-rodoweorganizacjelotnicze.htm [dostęp: 25.04.2016].
468 Decyzja Rady dotycząca stanowiska, jakie ma zająć Unia Europejska w ramach Wspólnego Komitetu
UE ICAO w sprawie decyzji o przyjęciu załącznika dotyczącego ochrony lotnictwa do Porozumienia o współpracy między Unią Europejską a Organizacją Międzynarodowego Lotnictwa Cywilnego okre-ślającego ogólne ramy zacieśnionej współpracy, COM/2012/0457, final – 2012/0222 (NLE).
469 Oficjalna strona internetowa Komisji Europejskiej: http://ec.europa.eu/transport/themes/international/
ROZDZIAŁ 5 • ASPEKT INSTYTUCJONALNY POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
Unia Europejska i ICAO współpracują w takich dziedzinach, jak: prowadzenie re-gularnego dialogu o kwestiach bezpieczeństwa będących przedmiotem zainteresowa-nia obu stron, dążenie do przejrzystości poprzez regularną wymianę danych i informacji istotnych z punktu widzenia bezpieczeństwa oraz wzajemne udzielanie dostępu do baz danych, uczestnictwo w działaniach w dziedzinie bezpieczeństwa, wzajemne uznawanie wyników prowadzonego przez ICAO globalnego programu audytu nadzoru nad bezpie-czeństwem (USOAP) oraz inspekcji normalizacyjnych UE, monitorowanie i analizowanie przestrzegania norm ICAO oraz stosowania zalecanych praktyk przez poszczególne kraje, współpraca w zakresie regulacji i normalizacji, opracowywanie i udostępnianie projektów i programów pomocy technicznej, propagowanie współpracy na szczeblu regionalnym, wymiana ekspertów oraz prowadzenie szkoleń.
Jeżeli chodzi o wzajemne oddziaływanie Unii Europejskiej i ICAO, to należy wspo-mnieć o kilku sytuacjach, gdzie były one wyraźnie zauważalne. Przykładem może być kwestia dopłat za emisję dwutlenku węgla przez linie lotnicze. W ramach pakietu klima-tycznego przyjętego przez UE w 2005 roku, a nazywanego w skrócie ETS (Emissions
Trading Scheme), wszystkie linie lotnicze operujące do i z portów lotniczych w krajach
członkowskich UE miały od 1 stycznia 2013 roku uiszczać dodatkowe opłaty za emisję dwutlenku węgla. Zapisy te były głośno oprotestowywane nie tylko przez linie lotnicze spoza UE, głównie z Chin, Indii i USA, ale także przez niektóre linie europejskie. Argu-mentowano, iż pakiet ETS miał pierwotnie na celu redukcję emisji CO2 tylko z najwięk-szych naziemnych fabryk i zakładów przemysłowych. Rozciągnięcie jego zapisów w póź-niejszych latach na linie lotnicze zostało powszechnie uznane za urzędnicze nadużycie. W miarę zbliżania się terminu wejścia w życie nowych przepisów protesty linii lotniczych były coraz silniejsze. Wreszcie w ostatnich dniach komisarz Unii Europejskiej ds. klima-tycznych Connie Hedegaard ogłosiła, iż Komisja Europejska zdecydowała o odłożeniu terminu wejścia w życie kontrowersyjnych przepisów o rok. Oficjalnym uzasadnieniem dla tej decyzji było „osiągnięcie postępu w negocjacjach z Międzynarodową Organiza-cją Lotnictwa Cywilnego ‒ ICAO”. Decyzja Komisji Europejskiej została ogłoszona tuż po spotkaniu ICAO, na którym władze organizacji zobowiązały się do opracowania
ram regulujących handel i opłaty za emisję dwutlenku węgla470. Sytuacja ta obrazuje
wyraźny bezpośredni wpływ działań ICAO na postępowanie Unii Europejskiej. Innym przykładem jest złożenie propozycji wprowadzenia do nowych unijnych przepisów wy-mogów raportowania pozycji samolotów. Jest to wynik wprowadzenia takiego samego rozwiązania przez ICAO w lutym 2015 roku. Co interesujące, przepisy europejskie są bardziej szczegółowe od przepisów ICAO. Komisja chce raportowania pozycji od startu do lądowania, z częstotliwością ustaloną w późniejszym terminie przez odpowiednią
470 Strona internetowa magazynu „Co słychać w biznesie”: http://www.coslychacwbiznesie.pl/gospodarka/
ROZDZIAŁ 5 • ASPEKT INSTYTUCJONALNY POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
agencję unijną. Źródła w Brukseli zapowiadają, że będą to trzy minuty. Przepisy ICAO wejdą w życie od listopada 2016 roku i będą dotyczyć wszystkich samolotów. Zmiany Komisji Europejskiej mają zacząć obowiązywać od 2018 roku, lecz obejmą tylko nowo zbudowane maszyny471.
Międzynarodowa Organizacja Morska (International Maritime Organization – IMO) jest wyspecjalizowaną agendą Organizacji Narodów Zjednoczonych i zajmuje się wy-łącznie sprawami morskimi, w szczególności zagadnieniami bezpieczeństwa na morzu oraz zapobieganiem zanieczyszczaniu środowiska morskiego przez statki472. Organizacja rozpoczęła działalność 17 marca 1958 roku, w dniu wejścia w życie konwencji o Mię-dzyrządowej Morskiej Organizacji Doradczej (Inter ‑Governmental Maritime Consultative
Organization – IMCO), uchwalonej przez ONZ 6 marca 1948 roku. 22 maja 1982 roku
nazwa organizacji została zmieniona na Międzynarodową Organizację Morską (IMO). Cele działania IMO są realizowane poprzez szeroką wymianę informacji, analiz i koncepcji rozwiązań, dokonywaną w komitetach, podkomitetach, grupach roboczych i innych orga-nach IMO, oraz poprzez sporządzanie i uchwalanie umów międzynarodowych, określanie w rezolucjach i okólnikach wymagań oraz zaleceń, a także poprzez usługi informacyjne i doradcze świadczone państwom członkowskim w ramach współpracy technicznej. Obec-nie członkami IMO jest 166 państw, trzy państwa są tzw. członkami stowarzyszonymi. Unia Europejska nie jest członkiem IMO, co nie znaczy, że nie jest z nią silnie związana i nie bierze udziału w jej pracach. Wręcz przeciwnie – Unia Europejska czynnie uczestniczy w procesie podejmowania decyzji przez tę organizację, zwłaszcza w obszarze zapobiegania zanieczyszczeniu mórz.
Jeżeli chodzi o kwestie instytucjonalne, to Komisja Europejska posiada status ob-serwatora przy IMO i uczestniczy w spotkaniach roboczych na podstawie dwustronnego porozumienia zawartego przez nią i Sekretariat Generalny IMO w 1974 roku. To właśnie Dyrekcja Generalna ds. Transportu i Mobilności (DG MOVE) jest Dyrekcją najbardziej zaangażowaną w imieniu Komisji w sprawy bezpieczeństwa na morzu. (Warto podkreślić, że ważną rolę jako organ wspierający Komisję w dziedzinie zanieczyszczeń morskich od-grywa założona po katastrofie tankowca Presige Europejska Agencja Bezpieczeństwa na Morzu (EMSA), choć nie jest ona oddzielnie reprezentowana w IMO). Jako że Komisja nie jest uprawniona do negocjowania w IMO w imieniu krajów członkowskich, zachodzi potrzeba koordynowania stanowisk państw. Taki proces koordynacji prowadzony jest przez Komisję oraz państwo sprawujące prezydencję i oparty jest na układzie dżentelmeńskim zawartym w 1994 roku. Pomimo że był to układ nieformalny, jego mechanizm poważnie
471 Strona internetowa portalu EuroActiv: http://www.euractiv.pl/gospodarka/artykul/samoloty pod
nadzorem 007340 [dostęp: 26.04.2016].
472 W. Czarny, R. Wawruch, Międzynarodowa Organizacja Morska, zadania, struktura organizacyjna i metody
ROZDZIAŁ 5 • ASPEKT INSTYTUCJONALNY POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
ewaluował wraz z imponującym rozwojem prawodawstwa europejskiego w dziedzinie bezpieczeństwa na morzu. W 2005 roku powstał dokument Procedural framework for
the adoption to the Community or common positions for IMO related issues and rules governing their expession in the IMO i pomimo że jest to dokument niewiążący, jest
po-wszechnie respektowany przez państwa członkowskie.
Jak już wspominano, Unia Europejska nie jest członkiem IMO, a status obserwatora nie pozwala m.in. na prowadzenie negocjacji bezpośrednich czy bycie uczestnikiem ne-gocjacji międzynarodowych konwencji, które wymagają bycia czynnym i podążania za zawikłanymi procedurami. Stąd też Komisja Europejska wskazuje, że silniejsze uczestnic-two Unii europejskiej w IMO pozwoliłoby na mówienie przez Unię Europejską jednym głosem i lepszy wpływ na działania IMO we wspólnym interesie.
Pomimo braku członkostwa w IMO proces koordynacyjny prowadzony przez Ko-misję, mający na celu wpływ na IMO, jest uważany za całkiem efektywny i udany, o czym świadczą m.in. przykłady wpływu na IMO w kwestii przyśpieszenia wycofania tankowców jednokadłubowych, do czego przyczyniły się poprawki MARPOL’u w oparciu o regulację (EC) 417/2002. Na marginesie – decyzja ta wzbudziła sporo kontrowersji: zarzucano jej przede wszystkim jednolite podejście europejskie, które miałoby podważać autorytet IMO, wywierając presję na innych krajach, zwłaszcza na tych rozwijających się. Innym przykładem wpływu Unii Europejskiej na działania IMO było określenie tzw. Western European Particular Sensitive Sea Areas (WE PSSA). Po katastrofie tankowca Prestige, która stanowiła ogromne zagrożenia dla wybrzeży Portugalii, Hiszpani, Francji i Belgii, Unia Europejska poprzez swoje kraje członkowskie wniosła o określenie wód wschodnioeuropejskich jako PSSA (szczególnie wrażliwe obszary morskie). Zgodnie z propozycją obszar ten miał obejmować wody od Wysp Szetlandzkich, przez północ Szkocji, po południowe wybrzeża Hiszpanii i Portugalii. Propozycja ta spotkała się z uwa-gami dotyczącymi możliwego pogwałcenia LOCS, jako mogąca hamować wolność mórz w tak dużym, często uczęszczanym obszarze, jednakże WE PSSA został wyznaczony przez IMO473.
Europejska Komisja Gospodarcza (EKG) powstała 28 marca 1947 roku na mocy re-zolucji 36 (IV) przyjętej na czwartej sesji Rady Społeczno Gospodarczej ONZ (Economic
and Social Council – ECOSOC) i jest jedną z pięciu komisji regionalnych powstałych przy
ONZ. EKG skupia aktualnie 56 państw członkowskich, przy czym nie tylko europejskich, bo m.in. Stany Zjednoczone, Kanadę, Izrael oraz państwa byłego ZSRR474. Państwa człon-kowskie prowadzą dialog oraz współpracę w kwestiach gospodarczych i branżowych.
473 N. Liu, The Relations between the European Union and the International Maritime Organization: an
analysis, [w:] Working Paper Annual Legal Research Network Conference 2010, 21–22 October 2010.
474 Oficjalna strona internetowa Europejskiej Komisji Gospodarczej: http://www.unece.org/mission.html
ROZDZIAŁ 5 • ASPEKT INSTYTUCJONALNY POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ
W pracach EKG ONZ mogą uczestniczyć wszystkie zainteresowane państwa członkowskie Organizacji Narodów Zjednoczonych. W działaniach EKG ONZ bierze aktywny udział ponad 70 międzynarodowych organizacji branżowych i innych komórek pozarządowych. Warto dodać, że Polska należy do EKG od początku jej działalności.
Europejska Komisja Gospodarcza ma swoją siedzibę w Genewie. W imieniu EKG działa Komitet Wykonawczy (Executive Committee), który m.in. przygotowuje sesje Ko-misji, opinie dokumentów, ocenia oraz zatwierdza programy prac komitetów sektorowych.
EKG składa się z ośmiu głównych organów roboczych: • Komitetu ds. Polityki Środowiskowej,
• Komitetu ds. Transportu Lądowego, • Konferencji Statystyków Europejskich,
• Komitetu ds. Innowacji, Konkurencji, Konkurencji i Współpracy Publiczno Prywatnej, • Komitetu ds. Zrównoważonego Rozwoju Energii,
• Komitetu Sterującego ds. Wzmocnienia Potencjału Handlu i Norm, • Komitetu ds. Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego,
• Komitetu ds. Osiedli Mieszkaniowych i Gospodarki Gruntami.
Organy robocze zbierają się w cyklu rocznym w Genewie. Ponadto w ramach Komi-sji funkcjonuje kilkadziesiąt grup roboczych i ciał eksperckich, podlegających organom głównym.
Jeżeli chodzi o kwestie transportu, to EKG zajmuje się takimi sprawami, jak: uła-twianie przekraczania granic, towary niebezpieczne, połączenia euroazjatyckie, transport śródlądowy, transport intermodalny, transport kolejowy, transport drogowy, bezpieczeństwo tuneli, bezpieczeństwo transportu475.
Ostatecznie można podsumować, że Unia Europejska odnosi duże sukcesy, jeżeli chodzi o działania na forum organizacji międzynarodowych i w kontaktach z nimi. Co prawda, niektórzy autorzy, jak np. Ryszard Barcik i Grzegorz Biesok476, twierdzili, że Unia ma niewielkie znaczenie wśród międzynarodowych organizacji transportu, jednak autorka niniejszej rozprawy jest zdania, że pozycja ta wcale nie jest marginalna, a czas, jaki upłynął od momentu, kiedy ten pogląd przez wyżej wskazanych autorów został wyra-żony, pozwala na jego weryfikację. Analiza powyższych przykładów pozwala twierdzić, że to raczej polityka transportowa Unii Europejskiej ma wpływ na funkcjonowanie or-ganizacji międzynarodowych i kształtowanie międzynarodowego prawa transportowego, a w mniejszym stopniu odwrotnie. Dzieje się tak głównie ze względu na to, że Unia Europejska – z ekonomicznego punktu widzenia – jest poważnym aktorem w stosunkach międzynarodowych.
475 Oficjalna strona internetowa Europejskiej Komisji Gospodarczej, http://www.unece.org/trans/welcome.
html [dostęp: 4.05.2016].
ROZDZIAŁ 5 • ASPEKT INSTYTUCJONALNY POLITYKI TRANSPORTOWEJ UNII EUROPEJSKIEJ