Polityka transportowa a prawo transportowe Unii Europejskiej

2.4. Polityka transportowa a prawo transportowe Unii Europejskiej

Pomimo że niniejsza rozprawa została zatytułowana „Polityka transportowa Unii Euro-pejskiej”, autorka niniejszej pracy, jako prawnik­teoretyk i praktyk, postanowiła pochylić się nad zapytaniem o możliwość mówienia o prawie transportowym Unii Europejskiej. Czy jest to dopuszczalne? Czy w niektórych przypadkach pojęcia te mogą być używane zamiennie? Jeżeli tak, to kiedy?

Pytanie to zdawać by się mogło banalne dla wprawnego czytelnika, niemniej jednak zdaniem autorki niniejszej pracy jest warte uwagi z następujących względów. Przede wszystkim warto zwrócić uwagę, że właściwie każdy podręcznik dotyczący Unii Eu-ropejskiej traktuje o jej politykach i wskazuje na istnienie polityki transportowej Unii Europejskiej, żaden jednak ze znanych autorce autorów, oprócz Rosy Greaves, nie posłu-guje się pojęciem prawa transportowego Unii Europejskiej. Jedynie ona już w 1991 roku

w opublikowanej wtedy książce pt. Transport Law of the European Union121 użyła tego

pojęcia. Pozycja ta wchodziła w skład serii European Community Law Series. Tytuł publi-kacji wskazuje, że autorka dostrzegła istnienie nie tylko polityki transportowej, ale również prawa transportowego Unii Europejskiej. Jest to jednak pogląd odosobniony, unikany przez innych przedstawicieli doktryny, którzy już jednak całkiem swobodnie wypowiadają się o istnieniu na przykład prawa finansowego122 czy prawa gospodarczego Unii Europejskiej (por. Jan Barcz123, Andrzej Mania124, Manfred Dauses125). Ciekawi również fakt, że żaden z wyżej wspomnianych autorów nie pokusił się o próbę wyjaśnienia czytelnikowi, dlacze-go jedlacze-go dzieło jest nazwane podręcznikiem prawa, a nie polityki. Niestety, znajdziemy tu najwyżej zdefiniowanie dziedziny.

Zanim jednak poddamy w rozważanie kwestie istnienia prawa transportowego Unii Europejskiej, warto odnieść się do samej definicji prawa w ujęciu metodologicznym.

Prawo jest to ogół norm postępowania126 ustanowionych lub uznanych przez państwo,

o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, których realizowanie zabezpieczone jest za-grożeniem użycia przymusu przez państwo. Prawo jest zjawiskiem złożonym. Badanie prawa odbywa się w czterech czasowych fazach i na czterech płaszczyznach (kolejność jest istotna, odzwierciedla etapy, jakie przebywa norma prawna). Pierwsza z nich, istotna

121 R. Greaves, Transport Law of The European Union, Athlone London & Atlantic Highlands, NJ, 1991.

122 C. Kosikowski, Finanse i prawo finansowe Unii Europejskiej, Lex a Wolters Kluwer Business, Warszawa

2014.

123 J. Barcz, Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, Instytut Wydawniczy EuroPrawo, Warszawa 2011.

124 A. Mania, Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, Instytut Nauk Politycznych i Stosunków

Międzynaro-dowych Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 2001.

125 M. A. Dauses, Prawo gospodarcze Unii Europejskiej, red. wyd. pol. R. Skubisz, Wydawnictwo C. H. Beck,

Warszawa 1999.

126 S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii prawa, Przedsiębiorstwo Wydawnicze Ars boni et aequi,

ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM

z językowego punktu widzenia niniejszej rozprawy, to płaszczyzna i faza decyzji poli-tycznej, albowiem prawo jest najpierw rodzajem decyzji politycznej i dopiero później się rodzi. Ma charakter sui generis decyzji politycznej wynikającej z określonych potrzeb i świadomości elit politycznych. Kolejną płaszczyzną jest płaszczyzna i faza jurydyczna. Mamy tu do czynienia z gotowym prawem obowiązującym w postaci obowiązujących aktów normatywnych (dogmatyka). Wchodzą tu w grę wszelkie analizy tekstu. Następną jest płaszczyzna i faza psychologiczna127. Prawo jako swoiste przeżycie (podoba się lub nie podoba się) psychiczne w postaci tzw. świadomości prawnej (jednostkowej lub całych grup społecznych) stanowi centralne pojęcie. Ostatnia zaś to płaszczyzna i faza socjologiczna opierająca się na badaniu, jak prawo działa, w jakim stopniu jest skuteczne w stosunku do założonych celów. Centralnym pojęciem jest skuteczność, badanie założonych następstw związanych z realizowaniem i stosowaniem prawa.

Jeżeli chodzi o pojęcie transportu w prawie, to najstarszy opis umowy przewozu

znajduje się w prawie rodyjskim, przejętym później przez Rzymian (znajduje się tam kon-strukcja awarii wspólnej). W czasach rzymskich przyjęto zasadę, że przewoźnik odpowiadał za całość przyjętego do transportu ładunku (receptum nautarum, cauponum, stabulario‑

rum)128. Z kolei w średniowieczu spisy prawa zwyczajowego zasadniczo nie zajmowały się regulowaniem działalności transportowej. Co do przewozu morskiego, to pewne przepisy znajdują się w Zwojach Olerońskich z XII wieku i w kodyfikacji prawa miejskiego mia-sta Visby129. Jedną z pierwszych, choć cząstkową kodyfikacją prawa transportowego, był ordynans o marynarce z 1681 roku wydany przez Ludwika XIV, króla Francji. Znalazła się w nim m.in. konstrukcja umowy czarterowej (nawiązywała do rzymskiej umowy najmu statku). Umowę frachtową (właściwą umowę przewozu) regulowały m.in. gdańska ordy-nacja o żegludze przybrzeżnej z 1697 roku, liczne ordynacje hanzeatyckie i pruska ustawa o prawie morskim z 1727 roku. W napoleońskim kodeksie cywilnym z roku 1804 uregu-lowano przewóz lądowy i żeglugę śródlądową (tu korzystano z rzymskich recepta), zaś w kodeksie handlowym z 1806 roku (ma zastosowanie do dziś w transporcie kolejowym, samochodowym i morskim) połączono reguły dotyczące najmu i przechowania. Z kolei w niemieckim kodeksie handlowym (HGB) z 1897 roku konstrukcja umowy przewozu zbliżyła się do umowy o dzieło, zaś w szwajcarskim prawie obligacyjnym z roku 1911 konstrukcja umowy przewozu zbliżyła się do umowy zlecenia.

W 1890 roku uchwalono pierwszą konwencję międzynarodową dotyczącą transportu o powszechnym charakterze – była to konwencja berneńska o przewozie towarów

koleja-127 L. Leszczyński, Profesora G. L. Seidlera koncepcja wielopłaszczyznowej analizy prawa, Annales

Uni-versitatis Mariae Curie­Sklodowska, sectio G, vol. XLI, 1, Lublin 2014.

128 T. Szanciło, Odpowiedzialność kontraktowa przewoźnika przy przewozie drogowym przesyłek towarowych,

Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2013, s. 6.

ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM

mi (CIM)130. W 1924 roku przyjęto konwencję brukselską o ujednostajnieniu niektórych zasad dotyczących konosamentów (ważne znaczenie dla transportu morskiego) o drugą konwencję berneńską o przewozie osób i bagażu kolejami (CIV). W 1929 uchwalono kon-wencję warszawską o ujednoliceniu niektórych prawideł dotyczących międzynarodowego przewozu lotniczego.

Odpowiedź na pytanie, czym jest właściwie prawo transportowe wymaga jeszcze i przede wszystkim dokonania rozróżnienia związanego z różnym rozumieniem pojęcia transportu, odnoszącego się do przepisów prawnych regulujących transport jako dział gospodarki i jako przewóz.

Przepisy dotyczące całości transportu mają znacznie szerszy zakres (zastosowanie), gdyż obejmują nie tylko zagadnienia związane strice z przewozem, ale również regulu-ją organizację transportu, w szczególności infrastrukturę techniczną, środki transportu, uprawnienia do wykonywania czynności przewozowych, podział na poszczególne rodzaje transportu i ich zadania. Często są to normy administracyjno ­prawne lub normy prawa

międzynarodowego. Oznacza to, że regulują one pewną część gospodarki narodowej131.

Obecnie więc prawo transportowe definiuje się szeroko jako dział prawa obejmujący prze-pisy regulujące sferę przemieszczania się osób i przewożenia rzeczy, w tym przesyłek, ładunków i innych towarów, z jednego miejsca w przestrzeni w drugie, przy wykorzystaniu odpowiednich środków transportu. To także zasady związane z organizacją transportu postrzeganego jako istotny element gospodarki narodowej i innych usług powiązanych z przewozem.

W tym miejscu należy podkreślić, że zbiór przepisów obejmujący ogół norm cy-wilnoprawnych regulujących przewóz jako czynność faktyczną i umowę, określający stosunek prawny zachodzący pomiędzy przedsiębiorcą świadczącym usługi

przewo-zowe a jego klientem, określa się mianem prawa przewoprzewo-zowego132. Stąd też pomiędzy

prawem transportowym a prawem przewozowym zachodzi stosunek pochłaniania, gdyż prawo transportowe zawiera w sobie prawo przewozowe, które stanowi jego istotną część.

Zdaniem prof. Władysława Górskiego prawo transportowe nie stanowi samodziel-nej gałęzi w ramach ogólsamodziel-nej systematyki prawa, lecz ma charakter do pewnego stopnia złożony, obejmuje bowiem elementy różnych gałęzi prawa, przede wszystkim prawa cy-wilnego, a ponadto także prawa administracyjnego, międzynarodowego, a nawet innych

130 Rzeczpospolita Polska przystąpiła do konwencji międzynarodowej z dnia 14 października 1890 r. o

prze-wozie towarów kolejami żelaznemi, ze zmianami, wprowadzonemi przez porozumienie dodatkowe z dnia 16 lipca 1895 r. oraz konwencje dodatkowe z dnia 16 czerwca 1898 r. i 19 września 1906 r., wraz z deklaracją dodatkową z dnia 20 września 1893 r., od dnia 24 lutego 1922 r., Dz.U. z 1922 r. Nr 76 poz. 685.

131 T. Szanciło, Odpowiedzialność kontraktowa przewoźnika…, op. cit., s. 2.

ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM

gałęzi prawa133. Dalej prof. Górski wskazuje, że prawo transportowe nie ma charakteru monolitu. Obejmuje bowiem działy odnoszące się do różnych gałęzi transportu, a obo-wiązujące przepisy zawarte są z reguły w odrębnych aktach normatywnych. Kryterium rozgraniczenia stanowi przy tym właściwy dla danej gałęzi transportu rodzaj środków transportowych134.

W naszym kraju istnieją różne podejścia, jeżeli chodzi o źródła prawa transportowe-go. Z jednej strony mówi się o czterech podstawowych źródłach prawa transportowego, a więc prawie przewozowym, lotniczym i pocztowym oraz kodeksie morskim. Prof. Górski wskazuje natomiast: prawo kolejowe, prawo transportu drogowego, prawo morskie, prawo żeglugi śródlądowej, prawo lotnicze, prawo pocztowe oraz prawo transportu kombino-wanego i miejskiego135.

Przytoczonej powyżej uwagi na temat pojęcia prawa i prawa transportowego skłaniają do zastanowienia się, czy można mówić o istnieniu jedynie polityki transportowej Unii Europejskiej, czy może już o prawie transportowym Unii Europejskiej? Skoro bowiem dla istnienia prawa transportowego konieczne jest istnienie zbioru przepisów dotyczą-cych przemieszczania się osób i przewożenia rzeczy, w tym przesyłek, ładunków i innych towarów, z jednego miejsca w przestrzeni w drugie, przy wykorzystaniu odpowiednich środków transportu, to czy taki zbiór tworzą przepisy unijne?

Jak zostało wspomniane, pojęcie prawa (omówione powyżej) i polityki (pojęcie omówione w podrozdziale 2.1.) nie są tożsame (prawo transportowe jest pojęciem węż-szym od pojęcia polityki transportowej), a jednak często występują zamiennie. Mając to na względzie, podjęcie rozważań dotyczących możliwości wyodrębnienia prawa transpor-towego Unii Europejskiej i upowszechniania terminologii tego obszaru. Polityką trans-portową nazwiemy bowiem całokształt oddziaływań, w tym wypadku Unii Europejskiej, na proces przewozów, prawem zaś zbiór aktów prawa. Oddziaływania organizacji mię-dzynarodowej – jak w badanym przypadku – czy państwa na proces przewozów mogą mieć oczywiście postać aktów prawa, niemniej niejednokrotnie przybierają również inną, pozaprawną formę. Celowym wydaje się zatem wskazanie istnienia prawa transportowego Unii Europejskiej, nie tylko z uwagi na fakt spełnienia przesłanek stricte definicyjnych, ale również z uwagi na semantyczny wydźwięk tego pojęcia. Polityka jest bowiem czymś, co kojarzy się z niestałością, niestałością, nieobowiązującym charakterem i o mniejszym znaczeniu niż prawo.

Na koniec warto podkreślić, że europejskie prawo transportowe, podobnie jak krajo-we, nie ma charakteru monolitu, co również nie przesądza o zastosowaniu do tego zbioru

133 W. Górski, Prawo Transportowe, Zielona Góra 1998, s. 9–11.

134 Ibidem, s. 9 i nn. 135 Ibidem, s. 9 i nn.

ROZDZIAŁ 2 • POLITYKA TRANSPORTOWA UNII EUROPEJSKIEJ W UJĘCIU TEORETYCZNYM

regulacji pojęcia „prawa”. Zbiór ten jest bowiem usystematyzowany, prawnie wiążący, nadto istnieją odpowiednie mechanizmy regulacji, jak i egzekwowania ich stosowania.

W kolejnych częściach pracy autorka postara się wykazać, że również w przy-padku europejskich uregulowań w dziedzinie transportu możemy mówić o klasycznym podziale zaproponowanym przez prof. Górskiego na prawo kolejowe, prawo transportu drogowego etc.

3.

Rozdział 3

ewolucja polityki transportowej

unii europejskiej

Rozdział trzeci niniejszego opracowania traktować będzie o ewoluowaniu podstaw praw-nych polityki transportowej Unii Europejskiej. Analiza będzie obejmować nie tylko zmiany traktatowe, ale również ważniejsze pojawiające się na przestrzeni czasu dokumenty, a także historyczne tło zmian. Przyjęte przez autorkę chronologiczne podejście do zagadnienia pozwala przeanalizować tworzenie i zmiany polityki oraz wpływ wydarzeń na kierunek tych zmian. Umożliwia również pokazanie krok po kroku wzajemnych zależności pomię-dzy treścią przepisów, wpływem dokumentów miękkich na ich treść a sytuacją polityczną.

3.1. Od traktatów paryskich do pierwszej białej księgi z 1985 roku